Ente incaricato del pagamento: chi paga i farmacisti?

Una società finanziaria ha agito in giudizio contro un’Azienda Sanitaria Locale per recuperare ingenti crediti vantati da farmacie. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando un principio cruciale: il soggetto passivo dell’obbligazione non è l’ente che autorizza la prestazione (l’ASL), bensì l’ente incaricato del pagamento. La Corte ha stabilito che la corretta identificazione del debitore è fondamentale, pena il rigetto della domanda per difetto di legittimazione passiva.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 dicembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ente incaricato del pagamento: La Cassazione definisce chi paga i debiti sanitari

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale per chi vanta crediti nei confronti della pubblica amministrazione sanitaria: l’azione legale deve essere diretta contro il corretto debitore. La Suprema Corte ha chiarito che, per le prestazioni farmaceutiche, il soggetto obbligato non è l’Azienda Sanitaria Locale che autorizza la spesa, ma l’ente incaricato del pagamento come individuato dalla normativa. Questa distinzione è cruciale per evitare il rigetto della domanda per un vizio procedurale.

I Fatti di Causa: Il Contenzioso tra Società Finanziaria e Azienda Sanitaria

La vicenda trae origine da un ricorso per decreto ingiuntivo presentato da una società finanziaria, procuratrice di crediti per conto di diverse farmacie, nei confronti di un’Azienda Sanitaria Locale (ASL). La richiesta di pagamento ammontava a oltre 9 milioni di euro per prestazioni farmaceutiche non saldate.

L’ASL si opponeva, e in secondo grado la Corte d’Appello respingeva la richiesta della società creditrice, non entrando nel merito del debito ma sollevando una questione pregiudiziale: il difetto di legittimazione passiva dell’ASL. Secondo i giudici d’appello, il soggetto giuridico corretto da citare in giudizio non era l’ASL, bensì la Regione, in quanto individuata dalla legge come l’ente responsabile del finanziamento e, di conseguenza, del pagamento.

La società finanziaria ha quindi proposto ricorso in Cassazione, sostenendo che l’ASL dovesse essere considerata il debitore diretto.

La Decisione della Cassazione: L’ente incaricato del pagamento è il vero debitore

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando la decisione della Corte d’Appello e consolidando un orientamento giurisprudenziale già esistente. Gli Ermellini hanno sottolineato che la normativa di settore, evolutasi nel tempo, ha operato una chiara scissione tra l’ente che autorizza la prestazione sanitaria e l’ente finanziatore a cui è demandato il pagamento.

Il fulcro della decisione risiede nell’interpretazione della legislazione che disciplina i rapporti con le farmacie convenzionate. La legge stabilisce che, ai fini del pagamento, si deve considerare debitore l’ente incaricato del pagamento del corrispettivo, e non più l’unità sanitaria locale territorialmente competente che autorizza la prestazione. Questa scelta normativa è finalizzata a un maggiore controllo della spesa pubblica e a una centralizzazione delle funzioni di pagamento.

Le Motivazioni: La Ripartizione dei Ruoli nel Servizio Sanitario

Le motivazioni della Suprema Corte si fondano su un’analisi dell’evoluzione legislativa del Servizio Sanitario Nazionale. In origine, l’ente che autorizzava la prestazione era anche quello che pagava. Tuttavia, per esigenze di controllo della spesa, distribuzione dei finanziamenti e uniformità delle prestazioni, le funzioni di pagamento sono state progressivamente accentrate.

La riforma sanitaria (D.Lgs. 502/1992 e successive modifiche) ha consolidato questo modello, attribuendo alle Regioni il ruolo di finanziatrici del sistema. Le Regioni ricevono i fondi e li distribuiscono alle aziende sanitarie locali. In questo quadro, la normativa ha specificamente individuato nell’ente incaricato del pagamento il soggetto passivo delle obbligazioni verso le farmacie.

L’autorizzazione della prestazione da parte dell’ASL, quindi, non è la fonte dell’obbligazione di pagamento, ma solo la condizione per cui l’ente designato dalla legge (in questo caso, la Regione) deve provvedere al saldo. La Corte ha ritenuto che non vi fossero ragioni per mutare questo orientamento, data la chiara ripartizione di ruoli tra l’ente che autorizza la spesa e il soggetto finanziatore che la paga.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

La decisione ha importanti conseguenze pratiche per tutti i creditori del Servizio Sanitario Nazionale, in particolare farmacie e società che ne gestiscono i crediti. Prima di intraprendere un’azione legale per il recupero di un credito, è indispensabile condurre un’attenta analisi della normativa nazionale e regionale per identificare con esattezza quale sia l’ente incaricato del pagamento.

Agire in giudizio contro un soggetto privo di legittimazione passiva, come un’ASL che ha solo autorizzato la prestazione ma non è responsabile del pagamento, comporta l’inammissibilità o il rigetto della domanda e la condanna al pagamento delle spese legali. Questa ordinanza serve quindi da monito: la corretta individuazione del convenuto è un presupposto processuale imprescindibile per la tutela efficace del proprio credito.

Chi è il soggetto tenuto a pagare i crediti delle farmacie per le prestazioni sanitarie convenzionate?
Secondo la Corte di Cassazione, il debitore non è l’ente che autorizza la prestazione (come l’Azienda Sanitaria Locale), ma l’ente specificamente designato dalla legge come ‘ente incaricato del pagamento’, che spesso coincide con l’ente finanziatore del sistema sanitario, come la Regione.

Perché la Corte distingue tra l’ente che autorizza la spesa e l’ente che paga?
Questa distinzione deriva da un’evoluzione normativa finalizzata a centralizzare le funzioni di pagamento per garantire un maggiore controllo sulla spesa pubblica, una migliore distribuzione dei fondi e un’uniformità nelle prestazioni sanitarie. L’autorizzazione della spesa è solo il presupposto, ma l’obbligazione di pagamento sorge in capo all’ente designato dalla legge.

Qual è la conseguenza pratica di questa sentenza per una farmacia che deve recuperare un credito?
La farmacia, o chi per essa agisce per il recupero del credito, deve identificare correttamente l’ente incaricato del pagamento secondo la normativa nazionale e regionale. Citare in giudizio l’ente sbagliato (ad esempio l’ASL invece della Regione) comporterà il rigetto della domanda per difetto di legittimazione passiva del convenuto, con conseguente perdita di tempo e condanna alle spese processuali.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 23418 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 23418 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 30/08/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. R.G. 15411 anno 2020 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

ricorrente

contro

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE INDIRIZZO , rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;

contro

ricorrente avverso la sentenza n. 6214/2019 della Corte di appello di RAGIONE_SOCIALE del 16/10/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 27 giugno 2024

dal consigliere relatore NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con ricorso per decreto ingiuntivo RAGIONE_SOCIALE ha chiesto all’RAGIONE_SOCIALE il pagamento di complessivi € 9.021.010,45 a titolo di sorte capitale per il mancato pagamento delle distinte contabili riepilogative per prestazioni farmaceutiche oltre interessi ex D.Lgs. n. 231/2002. A seguito dell’emissione del decreto ingiuntivo la debitrice faceva opposizione deducendo da un lato il pagamento della sorte capitale antecedentemente all’adozione del provvedimento monitorio e dall’altro l’inapplicabilità della nor mativa di cui al D.Lgs. n. 231/2002 in materia di interessi.
Il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, preso atto del pagamento della sorte capitale, accoglieva l’opposizione limitatamente alla non debenza degli interessi.

Con atto di citazione in appello la RAGIONE_SOCIALE ha proposto quattro motivi di gravame.

Con sentenza n. 6214/2019 la Corte di appello di RAGIONE_SOCIALE, facendo applicazione del c.d. principio della ragione più liquida, ha respinto l’appello ritenendo fondata l’eccezione relativa al difetto di legittimazione passiva della RAGIONE_SOCIALE (ora RAGIONE_SOCIALE) per i crediti vantati dai farmacisti di cui RAGIONE_SOCIALE risulta procuratrice.

In particolare, la Corte territoriale, richiamando una pronuncia della Cassazione (V. Cass. Civ. Ord. N. 25159/2018), ha affermato che le farmacie so no creditrici dell’ente incaricato del pagamento quale ‘ente finanziatore delle aziende sanitarie, poiché l’autorizzazione della prestazione RAGIONE_SOCIALE costituisce non la fonte dell’obbligazione dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE

che le autorizza, ma la condizione del pagamento da parte dell’ente obbligato per legge, e che è quello di ciò incaricato’ , per cui ‘la legittimata passiva rispetto alle pretese creditorie dell’odierna appellante deve essere individuata nella Regione Lazio e non nell’RAGIONE_SOCIALE convenuta’.

Avverso la sentenza di appello ha proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE. Il ricorso si compone di un solo motivo. Resiste con controricorso la RAGIONE_SOCIALE‘ , che ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Col primo ed unico motivo è denunciata la violazione della L.R. 23 settembre 1991, n. 53, art. 1, nonché del D.Lgs. n. 324 del 1993, art. 1, comma 10 convertito in L. n. 423 del 1993, in relazione all’art. 360 c.p.c., n. 3, sull’assunto che l’ente preposto al pagamento dei debiti maturati dall’amministrazione nei confronti dei farmacisti convenzionati debba intendersi l’RAGIONE_SOCIALE, convenuta in giudizio, e non la Regione, la quale ha un mero ruolo di ente finanziatore. In particola re, la Corte d’Appello avrebbe erroneamente applicato la normativa regionale che individua quale ente incaricato dei pagamenti la RAGIONE_SOCIALE (ora RAGIONE_SOCIALE) sulla scorta del combinato disposto di cui all’art. 1 della Legge Regione Lazio n. 53 del 23/ 09/1991 secondo cui ‘le RAGIONE_SOCIALE sanitarie locali aventi sedi nei capoluoghi di provincia e per la provincia di RAGIONE_SOCIALE l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (ora RAGIONE_SOCIALE) provvedono direttamente alla liquidazione e al pagamento dei crediti spettanti alle farmacie pubbliche e private dell’intero territorio provinciale nell’interesse e per conto delle correlative RAGIONE_SOCIALE sanitarie locali, fermo restando l’esercizio della funzione di controllo da parte di queste ultime sulle spese farmaceutiche’ con l’art. 1, com ma 10 D.L. n.
324/1993 convertito in L. n. 423/1993 che espressamente prevede che nei rapporti obbligatori con le farmacie si deve considerare debitore, per le obbligazioni sorte successivamente all’entrata in vigore della legge, l’ente incaricato del pagamento del corr ispettivo, anziché l’RAGIONE_SOCIALE‘.

Conseguentemente il soggetto incaricato sarebbe, ad avviso della ricorrente, la RAGIONE_SOCIALE quale soggetto individuato normativamente dalla citata legge regionale.

Il motivo è da ritenersi manifestamente infondato e quindi inammissibile ai sensi dell’art.360 -bis, n.1, c.p.c.

2.1. Si ritiene di doversi uniformare al precedente di questa Corte costituito dalla ordinanza n. 25159/2018 seguito dalla sentenza della Corte territoriale oggetto di impugnazione.

Tale pronuncia, per quanto rileva in questa sede, conferma l’applicabilità del principio da tempo enunciato da questa Corte (Cass. n. 18448/07 e Cass. Sez. 3, Sentenza n. 13333 del 30/06/2015), secondo cui il D.L. 27 agosto 1993, n. 324, art. 1, comma 10, convertito in legge, con modificazioni, dalla L. 27 ottobre 1993, n. 423 (a nor ma del quale ‘nei rapporti con le farmacie, con i medici specialisti convenzionati e con le strutture private convenzionate, in caso di mancato pagamento delle relative spettanze, si deve considerare debitore inadempiente, e soggetto passivo di azione di pignoramento per le obbligazioni sorte successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, l’ente incaricato del pagamento del corrispettivo, anziché l’RAGIONE_SOCIALE‘), si applica non solo per le prestazioni autorizzate dall’RAGIONE_SOCIALE nel regime anteriore alla riforma di cui al D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502,
ma anche successivamente, con riferimento alle prestazioni sanitarie autorizzate dalle RAGIONE_SOCIALE sanitarie locali che si sono costituite in aziende sanitarie locali.

2.2. Ciò posto, è condivisibile l’affermazione che individua quale soggetto legittimato passivamente all’obbligazione ‘l’ente incaricato del pagamento del corrispettivo’ come una scelta normativa volta a svincolare la norma dalla terminologia della L. 23 dicembre 1978, n. 502, rendendola perfettamente compatibile con il nuovo regime introdotto con la riforma del 1992.

Tale disposizione costituisce il punto di arrivo di un’evoluzione normativa complessa, cominciata all’indomani dell’emanazione della legge istitutiva del servizio sanitario nazionale (L. 23 dicembre 1978, n. 833), nella quale valeva il principio per cui l’ente che autorizzava la prest azione RAGIONE_SOCIALE in regime convenzionato era anche legittimato al pagamento delle stessa al soggetto in regime di convenzione. Il progressivo accentramento delle funzioni di pagamento, con la distinzione tra competenza ad autorizzare le prestazioni sanitarie in regime di convenzione, e competenza al pagamento delle stesse prestazioni, presto trasferita alle cosiddette RAGIONE_SOCIALE capofila, era motivato, già prima del riconoscimento del ruolo delle regioni nella riforma del 1992, con le concorrenti e assai avvertite esigenze di controllo della spesa pubblica, distribuzione del finanziamento, valutazione dei risultati conseguiti dal servizio sanitario e controllo dell’uniformità delle prestazioni sanitarie erogate, nonché delle tariffe di pagamento delle prestazioni in regime convenzionale.
2.3. Tale modello organizzativo ha trovato definitiva consacrazione con la riforma attuata dal D.Lgs. n. 502 del 1992, e con le successive modifiche del D.Lgs. 7 dicembre

1993, n. 517. L’art. 11, comma 9, del decreto stabilisce il principio che i contributi per le prestazioni del servizio sanitario nazionale e le altre somme ad essi connesse, sono attribuiti alle regioni in relazione al domicilio fiscale posseduto al 1 genn aio di ciascun anno dall’iscritto al servizio sanitario nazionale; e il finanziamento delle singole RAGIONE_SOCIALE sanitarie locali è trasferito conseguentemente alla Regione.

L’art. 4, comma 7, citato decreto (con le modifiche apportate dal D.Lgs. n. 517 del 1993), precisa che la regione, nel determinare le modalità di finanziamento delle aziende, ne determina gli introiti. Al tempo stesso, la pur riconosciuta autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica delle aziende sanitarie locali trova il suo limite nel divieto, fatto alle RAGIONE_SOCIALE sanitarie locali (D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 3, comma 5, lett. f), di ricorrere a qualsiasi forma di indebitamento, fatte salve le eccezioni espressamente previste, e che non riguardano i rapporti con le farmacie, i medici specialisti convenzionati e con le strutture private convenzionate.
2.4. Ciò posto, la norma in materia di individuazione del soggetto passivo delle obbligazioni di pagamento in favore delle farmacie va letta nell’ambito del quadro normativo di riferimento.

Per questi soggetti vale la regola che essi sono creditori dell’ente ‘incaricato del pagamento’, da intendere come ente finanziatore delle aziende sanitarie, poiché l’autorizzazione della prestazione RAGIONE_SOCIALE costituisce non la fonte dell’obbligazione dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE che la autorizza, ma la condizione del pagamento da parte dell’ente obbligato per legge, e che è quello di ciò incaricato.

In sintesi, la Corte, oggi chiamata a pronunciarsi di nuovo su

tale questione, ritiene che non vi siano ragioni per dover mutare orientamento soprattutto alla luce della chiara ripartizione dei ruoli fra ente che autorizza la spesa e soggetto finanziatore cui è demandato il pagamento dell’obbligazione.

In conclusione, il ricorso è da dichiararsi inammissibile

Le spese di giudizio seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso; condanna parte ricorrente al pagamento, in favore della parte controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 8.500,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi, liquidati in euro 200,00, ed agli accessori di legge; ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello stabilito per il ricorso, se dovuto.
Così deciso in RAGIONE_SOCIALE, nella camera di consiglio della 1ª Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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