Eccesso di potere giurisdizionale e limiti del giudice

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha chiarito i confini dell’eccesso di potere giurisdizionale in materia edilizia. Il caso riguardava una società che, dopo aver demolito una struttura in modo più esteso rispetto a quanto autorizzato, si è vista dichiarare decaduto il permesso di ampliare. La Suprema Corte ha ritenuto inammissibile il ricorso della società, stabilendo che la decisione del Consiglio di Stato, che aveva confermato la decadenza del titolo e il diniego a ricostruire, non costituiva un’invasione nella sfera del legislatore o della P.A., ma un corretto esercizio della funzione interpretativa della legge e degli atti amministrativi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Eccesso di Potere Giurisdizionale: Quando il Giudice Supera i Propri Limiti?

La recente ordinanza delle Sezioni Unite della Cassazione offre un’importante lezione sui confini del potere giudiziario, in particolare sul concetto di eccesso di potere giurisdizionale. Attraverso l’analisi di un complesso caso in materia edilizia, la Suprema Corte ha ribadito che il ruolo del giudice è quello di interpretare e applicare le norme, non di crearne di nuove o di sostituirsi alle scelte della Pubblica Amministrazione. Questa decisione chiarisce la differenza tra una legittima attività interpretativa e un’indebita invasione di campo.

I Fatti: La Demolizione Eccessiva e la Decadenza del Permesso

Una società, proprietaria di una struttura di ristorazione su una spiaggia, ottiene un’Autorizzazione Unica (AU) per un intervento di ampliamento. Il rilascio del permesso era però condizionato alla preventiva demolizione di tutte le parti dell’edificio realizzate abusivamente in passato.

Durante i lavori, la società non si limita a demolire solo i volumi abusivi, ma procede alla demolizione integrale della struttura, incluse le parti legittimamente esistenti. A seguito di questo intervento, difforme da quanto autorizzato, il Comune emette un’ordinanza di sospensione dei lavori. Successivamente, dichiara la decadenza dell’Autorizzazione Unica, poiché la demolizione totale aveva fatto venir meno l’oggetto stesso dell’ampliamento: l’edificio da espandere non esisteva più. Ogni successivo tentativo della società di ottenere nuovi permessi per ricostruire (tramite SCIA) viene respinto dal Comune, in quanto l’intervento si configurava come ‘nuova costruzione’ in un’area a rischio idrogeologico dove ciò era vietato.

La Decisione del Consiglio di Stato

Dopo alterne vicende processuali, il caso giunge al Consiglio di Stato, che dà ragione al Comune. I giudici amministrativi chiariscono due punti fondamentali:

1. Decadenza del Titolo Edilizio: La dichiarazione di decadenza non è stata una sanzione, ma un atto dovuto, un mero accertamento del fatto che le condizioni essenziali per l’efficacia del permesso erano venute meno ab origine. La previa demolizione parziale era una condizione indispensabile per poter ampliare; la demolizione totale ha reso l’autorizzazione priva di oggetto e quindi inefficace.
2. Diniego di Ricostruzione: Il tentativo di ricostruire l’edificio non poteva essere qualificato come ‘ristrutturazione’ o ‘manutenzione straordinaria’, ma come ‘ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione’, un intervento vietato dalle norme del piano di assetto idrogeologico (PAI) vigente in quell’area.

Il Ricorso in Cassazione per eccesso di potere giurisdizionale

Contro la decisione del Consiglio di Stato, la società propone ricorso alle Sezioni Unite della Cassazione, lamentando un eccesso di potere giurisdizionale. Secondo la ricorrente, il Consiglio di Stato avrebbe:

* Sconfinato nella sfera del legislatore: inventando una nuova figura giuridica non prevista dalla legge, una sorta di ‘revoca sanzionatoria’ del titolo edilizio.
* Sconfinato nella sfera della Pubblica Amministrazione: sostituendosi al Comune nella valutazione tecnica della natura dell’intervento edilizio proposto.

In sostanza, la società accusava il giudice amministrativo di non essersi limitato ad applicare il diritto, ma di aver agito come se fosse esso stesso il legislatore o l’amministrazione.

Le Motivazioni della Suprema Corte: Nessun eccesso di potere

Le Sezioni Unite dichiarano il ricorso inammissibile, spiegando in modo dettagliato perché le censure della società erano infondate. La Corte chiarisce che il suo sindacato sulle decisioni del Consiglio di Stato è limitato ai soli motivi attinenti alla giurisdizione, ossia al controllo dei ‘limiti esterni’ del potere del giudice, e non può estendersi al modo in cui tale potere è stato esercitato (‘limiti interni’).

Interpretazione vs. Creazione di Norme

La Corte ha stabilito che il Consiglio di Stato non ha creato alcuna nuova norma. Al contrario, ha svolto la sua tipica funzione giurisdizionale: ha interpretato gli atti amministrativi impugnati (la dichiarazione di decadenza e il diniego) e ha qualificato giuridicamente la fattispecie alla luce delle norme esistenti. Definire la decadenza come un atto vincolato, accertativo dell’inefficacia originaria del permesso, è un’operazione di interpretazione, non di produzione normativa. L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera legislativa è una fattispecie eccezionale, che si verifica solo quando l’attività del giudice è palesemente creativa e non interpretativa, cosa che non è avvenuta in questo caso.

I Limiti del Sindacato sul Potere Amministrativo

Nemmeno sotto il profilo dell’invasione della sfera amministrativa è stato riscontrato un eccesso di potere. Il Consiglio di Stato non ha effettuato una nuova valutazione di merito sull’opportunità o convenienza dell’atto del Comune. Si è limitato a verificare la legittimità del diniego opposto dall’Amministrazione, basandosi sulle stesse motivazioni addotte da quest’ultima, in particolare il divieto di ‘demolizione e ricostruzione’ imposto dal PAI. Il giudice ha quindi operato un riscontro di legittimità, apprezzando le ragioni giuridiche poste a fondamento della decisione amministrativa, senza travalicare i confini della propria giurisdizione.

Conclusioni: Le Implicazioni della Sentenza

Questa ordinanza è di grande importanza perché traccia una linea netta tra il legittimo esercizio della funzione giurisdizionale e l’eccesso di potere giurisdizionale. Le Sezioni Unite ribadiscono che il compito del giudice amministrativo è quello di assicurare la legalità dell’azione amministrativa, attraverso l’interpretazione delle norme e la qualificazione dei fatti. Tale attività, per quanto possa portare a risultati non graditi a una delle parti, non sconfina nell’eccesso di potere se rimane all’interno del perimetro dell’interpretazione giuridica. La decisione sottolinea, inoltre, la responsabilità di chi opera nel settore edilizio: il rispetto rigoroso delle condizioni apposte a un titolo autorizzatorio è essenziale per mantenerne la validità e l’efficacia.

Quando un giudice commette ‘eccesso di potere giurisdizionale’?
Un giudice commette eccesso di potere giurisdizionale quando travalica i limiti esterni della propria funzione, invadendo la sfera di competenza del potere legislativo (creando norme invece di interpretarle) o del potere esecutivo (sostituendosi alle valutazioni di merito e opportunità della Pubblica Amministrazione).

L’interpretazione di un atto amministrativo da parte di un giudice costituisce eccesso di potere?
No. Secondo la Suprema Corte, l’attività di interpretazione e qualificazione giuridica degli atti amministrativi e delle norme applicabili rientra nel nucleo essenziale della funzione giurisdizionale. Pertanto, non configura un eccesso di potere, ma un corretto esercizio delle prerogative del giudice.

Una demolizione non conforme a quanto autorizzato può invalidare un permesso di costruire?
Sì. Se l’intervento difforme, come una demolizione totale invece che parziale, fa venire meno la condizione essenziale su cui si fondava il permesso (in questo caso, l’esistenza dell’edificio da ampliare), l’autorizzazione può essere considerata priva di efficacia sin dall’origine.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 5658 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 5658 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/03/2025

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 14391/2024 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

COMUNE DI LA COGNOME, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME ed NOME COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 10868/2023 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 15/12/2023.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/02/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale ha chiesto che la Corte rigetti il ricorso.

FATTI DI CAUSA

1. RAGIONE_SOCIALE, proprietaria di una struttura adibita a servizio di ristoro di spiaggia nel territorio del comune di La Maddalena, ottenne dal relativo ente civico l’ Autorizzazione Unica (AU) ad eseguire l’intervento di ‘ampliamento struttura bar ristorante ex art. 2, l.r. 4/2009’, che prevedeva la preventiva demolizione di tutti i volumi abusivamente realizzati. A seguito dell’accertamento della demolizione integrale della struttura, ovvero anche della parte legittimamente esistente, e quindi della difformità dei lavori eseguiti rispetto a quanto autorizzato, il Comune emise ordinanza di sospensione dei lavori. La società presentò quindi una nuova segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) per l’effettuazione di lavori di manutenzione straordinaria, al fine di ripristinare le parti della costruzione venute meno. Il Comune emanò tuttavia un provvedimento di inibizione, con il quale dispose il divieto di prosecuzione delle attività di cui alla SCIA, poiché le opere da realizzare erano difformi da quanto prospettato, essendo l’intervento configurabile quale ‘nuova costruzione’, non consentita nella relativa zona perché inedificabile, e non quale ‘manutenzione straordinaria’ e ‘volta al rispristino originario dei tratti murari venuti meno’, come assentito nella SCIA.
L’ ordinanza di sospensione dei lavori ed il provvedimento di inibizione e divieto di prosecuzione dei lavori vennero impugnati dalla società, ed i ricorsi vennero respinti dal Tar per la Sardegna con decisione che fu oggetto di appello della medesima GDS, rigettato dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 5734/2018. Successivamente, la società presentò una nuova SCIA per ristrutturazione edilizia, ma la stessa venne rigettata ed avverso tale diniego non venne interposto gravame.

Con ulteriore istanza, la GDS ha chiesto poi la p roroga della validità dell’AU in precedenza già ottenuta. Tuttavia, risultando le opere realizzate (le demolizioni nella parte non prevista) ‘in totale difformità rispetto al titolo edilizio rilasciato’

ed essendo venute meno le condizioni essenziali sottese al rilascio del provvedimento abitativo originario, il Comune, respingendo l’istanza di proroga , ha emanato la dichiarazione di decadenza della AU.

La stessa società ha inoltre presentato un ‘ istanza di accertamento di conformità, rubricata ‘ripristino stato dei luoghi ex ante con eliminazione bonus volumetrico ex l. r.4/2009’ , al fine di sanare la difformità delle opere. Anche tale pratica è stata oggetto di diniego del Comune.

2. La GDS ha impugnato sia la dichiarazione della decadenza dell’AU che il diniego dell’istanza di accertamento di conformità ed il TAR per la Sardegna, riuniti i rispettivi ricorsi, con la sentenza 15 luglio 2022, n. 508, li ha accolti, annullando gli atti impugnati.

Avverso tale decisione ha proposto appello il Comune di La Maddalena ed il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 10868/2023, pubblicata in data 21 dicembre 2023, ha accolto l’impugnazione e confermato i provvedimenti in questione.

Quanto al provvedimento che ha dichiarato la decadenza del titolo autorizzatorio unico, il giudice d’appello – premesso che il provvedimento amministrativo va definito nella sua natura giuridica in relazione al proprio contenuto ed al potere esercitato, non già al nomen juris ad esso apposto – ha ritenuto che l’amministrazione avesse fatto esercizio di un potere vincolato, accertativo dell’insussistenza delle condizioni oggettive legittimanti ab origine il rilascio della stessa autorizzazione e l’esplicazione del contenuto dispositivo del titolo medesimo.
Premesso infatti che è possibile il rilascio di un titolo autorizzatorio edilizio ‘condizionato’, sottoponendo la realizzazione dell’intervento assentito a condizioni e prescrizioni, il Consiglio di Stato ha accertato che, nel caso di specie, la previa demolizione dei soli ‘volumi incongrui’ costituiva una condizione legittimante la possibilità stessa dell’ampliamento dell’immobile. Non essendosi inverata tale condizione, a causa della sostanziale demolizione in toto dell’immobile da ampliare, l’autorizzazione doveva quindi ritenersi ab origine priva di efficacia. Inoltre, non essendo possibile ampliare ciò che non è più esistente nella consistenza considerata all’epoca dell’esercizio del potere di
autorizzazione, il sopravvenuto mutamento dello stato dei luoghi era tale da non consentire l’esplicarsi del contenuto dispositivo del provvedimento.

Quanto al diniego dell’istanza di accertamento di conformità, il giudice d’appello ha rilevato che la qualificazione dell’intervento come ‘ristrutturazione edilizia’ e la possibilità di richiedere a tal fine una SCIA, di cui alla precedente sentenza n. 5734/2018 del Consiglio di Stato (resa tra le stesse parti ed avente ad oggetto l’impugnazione dell’ ordinanza di sospensione dei lavori ed il provvedimento di inibizione e divieto di prosecuzione dei lavori) costituivano un mero obiter e non integravano un giudicato esterno.
Ha poi aggiunto che l’intervento proposto – di ricostruzione della parte demolita in eccesso- non può prescindere, nella sua considerazione complessiva ai fini della qualificazione della fattispecie, dalla previa attività di demolizione, per cui non è catalogabile come mera ristrutturazione edilizia, ma, a tutto concedere, come ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione, tuttavia inibita, come affermato nello stesso provvedimento di diniego impugnato, dall’art. 27, comma 2, lett. d2, delle norme tecniche di attuazione (NTA) del piano di assetto idrogeologico (PAI).
3. La GDS ha infine proposto ricorso, affidato a due motivi, per la cassazione, per motivi attinenti alla giurisdizione, ex art. 362, comma 1, della predetta sentenza d’appello.

Il Comune di La Maddalena si è difeso con controricorso.

È stata comunicata alle parti proposta di decisione accelerata ex art. 380-bis c.p.c. della Prima Presidente di questa Corte, che evidenzia l’inammissibilità del ricorso alla luce della giurisprudenza consolidata di legittimità in materia. A seguito di istanza di fissazione proposta dalla ricorrente, il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ai sensi degli artt. 375 e 380bis .1 c.p.c., in vista della quale l’istante ha depositato memoria.

Il Pubblico Ministero, nella persona del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME ha depositato conclusioni scritte, chiedendo che il ricorso sia rigettato.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo la ricorrente denuncia « Eccesso di potere giurisdizionale ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, D.Lgs. n. 104 del 2010, artt. 91, 110 e 133, artt. 832 c.c. e ss., ai sensi dell’art. 360 c.p.c., comma 1, n. 1 e art. 362 c.p.c.: per avere il Consiglio di Stato effettuato uno sconfinamento nella sfera di competenza riservata al legislatore con riferimento alle ipotesi di decadenza del titolo edilizio per aver deciso sulla base di una fattispecie non coperta di nessuna disposizione di legge». Sostiene, in sintesi, la società che il giudice a quo , usurpando il potere che compete al legislatore, avrebbe creato ad hoc , ed applicato, la fattispecie normativa astratta, non già esistente, consistente nella « figura ibrida» della «’revoca sanzionatoria’» dell’ autorizzazione ad eseguire l’intervento di ampliamento della struttura di barristorante in questione.
2. Con il secondo motivo si denuncia « Eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nella sfera riservata alla legge; sconfinamento nella sfera riservata alla p.a., ai sensi dell’art. 111 Cost., comma 8, D.Lgs. n. 104 del 2010, artt. 91, 110 e 133, artt. 832 c.c. e ss.».

Lamenta la ricorrente che il giudice a quo , a proposito del diniego opposto dal Comune all’ accertamento di conformità, ha sostenuto che l’intervento proposto sarebbe, di fatto, una ristrutturazione con demolizione e ricostruzione (vietata dalla disposizione del PAI), in quanto si sarebbe dovuto provvedere prima a demolire le parti di muro oggi presenti (perché realizzate in forza di un titolo revocato e quindi ‘abusivo’) e poi ricostruire l’intero edificio. Tuttavia, secondo la ricorrente, la valutazione della necessità di procedere alla previa demolizione non era stata effettuata dal Comune nel diniego, con il quale aveva ritenuto che l’intervento proposto in accertamento di conformità fosse da qualificare come intervento di ‘ristrutturazione’ attraverso la ‘demolizione e ricostruzione’.
3. Preliminarmente, deve rilevarsi che nel controricorso il Comune di La Maddalena dà atto dell’intervenuta notificazione in data 14 giugno 2024 di ricorso per revocazione ex art. 106 c.p.a. e 395, comma 1, n. 5, c.p.c., proposto dalla ricorrente avverso la sentenza qui impugnata e depositato avanti al Consiglio di Stato con RG n. 4839/2024. Non è stata prodotta documentazione relativa a tale procedimento, né comunque è stata dedotta la pendenza, in sede

di legittimità, di un ricorso per cassazione avverso l’eventuale sentenza che avesse nel frattempo concluso il giudizio di revocazione (ove effettivamente pendente e vitale), per cui non vi è alcun provvedimento da adottare al riguardo.

4. Va premesso che i motivi di ricorso non difettano di autosufficienza e non violano l’art. 366, comma 1, n. 6, c.p.c., per cui va respinta la relativa eccezione del controricorrente.

5. Per la loro connessione, i due mezzi possono essere trattati congiuntamente.

Deve premettersi che, secondo il consolidato orientamento di questa Corte (che trova conforto anche in Corte cost., sent. n. 6 del 2018), il ricorso per cassazione contro la decisione del Consiglio di Stato è consentito soltanto per motivi inerenti alla giurisdizione, sicché́ il controllo delle Sezioni Unite è circoscritto all’osservanza dei limiti esterni della giurisdizione, non estendendosi ad asserite violazioni di legge sostanziale o processuale concernenti il modo di esercizio della giurisdizione speciale. Ne consegue che, anche a seguito dell’inserimento della garanzia del giusto processo nella nuova formulazione dell’art. 111 Cost., l’accertamento in ordine a errores in procedendo o ad errores in iudicando rientra nell’ambito dei limiti interni della giurisdizione, trattandosi di violazioni endoprocessuali rilevabili in ogni tipo di giudizio e non inerenti all’essenza della giurisdizione o allo sconfinamento dai limiti esterni di essa, ma solo al modo in cui è stata esercitata ( ex plurimis Cass., Sez. Un., 26 agosto 2019, n. 21692; Cass., Sez. Un., 19 marzo 2020, n. 7457;Cass., Sez. Un., 14 settembre 2020, n. 19085 ; Cass., Sez. Un., 22 gennaio 2024, n. 2166).
I motivi inerenti alla giurisdizione – in relazione ai quali soltanto è ammesso il sindacato della Corte di cassazione sulle decisioni del Consiglio di Stato o della Corte dei conti – vanno identificati con le ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione (che si verifica quando il giudice amministrativo o contabile affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa, ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale) o di difetto relativo di giurisdizione (riscontrabile quando detto giudice abbia violato i limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia
attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici) (così Cass., Sez. Un., 9 luglio 2024, n. 18722; nello stesso senso, ex multis , Cass., Sez. Un., 4 febbraio 2021, n. 2605; Cass., Sez. Un., 30 ottobre 2023, n. 30147). Rientrano dunque nell’ambito dei motivi inerenti alla giurisdizione: a) l’invasione della sfera riservata ad altri poteri (esecutivo e legislativo); b) l’invasione della sfera altrui di giurisdizione; c) l’esplicazione da parte del giudice amministrativo di un sindacato di merito, allorquando la potestas iudicandi comprenda il solo sindacato di legittimità; d) il mancato esercizio da parte del giudice amministrativo o contabile della sua giurisdizione, anche quando derivante dall’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto di funzione giurisdizionale (Cass., Sez. Un., 9 luglio 2024, n. 18722, cit.).
5.1. Con particolare riferimento all’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera legislativa, denunciabile con il ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, queste Sezioni Unite hanno più volte chiarito che si tratta di fattispecie eccezionale, ipotizzabile solo ove si possa distinguere un’inammissibile attività di produzione normativa, da parte del giudice, da un’attività interpretativa della norma, che per sua natura si sostanzia in un’opera creativa della volontà della legge nel caso concreto (Cass., Sez. Un., 30 dicembre 2004, n. 24175; Cass., Sez. Un., 28 gennaio 2011, n. 2068; Cass., Sez. Un., 12 dicembre 2012, n.22784). Non è infatti ravvisabile una questione involgente la giurisdizione là dove si sia in presenza di una attività interpretativa, senza che assuma rilievo, a tali fini, l’esito dell’interpretazione (Cass., Sez. Un., 9 luglio 2024, n. 18722, cit., in motivazione).
Considerata inoltre l’interdipendenza tra le attività del giudice amministrativo di interpretazione e qualificazione giuridica degli atti impugnati e di interpretazione ed applicazione delle relative norme, giova ricordare che esula dal sindacato di questa Corte l’attività di interpretazione degli atti amministrativi oggetto di impugnazione per come operata dal Consiglio di Stato, esegesi che risponde al proprium dell’attività giurisdizionale, in quanto mirata solo ad accertare il contenuto dell’atto e non a sostituire la scelta effettuata dall’Amministrazione
con autonome valutazioni di opportunità o convenienza (Cass., Sez. Un., 20 giugno 2024, n. 17097, in motivazione).

5.2 Venendo dunque al caso di specie, il fulcro della ratio decidendi della sentenza impugnata si snoda, progressivamente, prima nell’interpretazione del titolo autorizzatorio edilizio concretamente emesso come ‘condizionato’; poi nella considerazione che l’ordinamento consente che il rilascio di tale titolo sottoponga la realizzazione dell’intervento assentito a condizioni e prescrizioni; infine nella qualificazione della natura giuridica sostanziale del provvedimento di ‘decadenza’ impugnato ( a prescindere dal nomen conferitogli) come atto vincolato, accertativo sia dell’insussistenza delle condizioni oggettive legittimanti ab origine il rilascio dell’autorizzazione, sia della sopravvenuta inesistenza dello stesso oggetto materiale dell’esercizio del potere autorizzatorio (il manufatto da ampliare), ragioni impedienti l’esplicazione del contenuto dispositivo del medesimo titolo.
Si tratta, con evidenza, di accertamenti, qualificazioni ed interpretazioni, della fattispecie giudicata e della relativa disciplina giuridica, che esprimono il proprium della giurisdizione esercitata e non esorbitano i limiti esterni di quest’ultima, né quindi configurano l’eccesso denunziato, tanto meno riguardo alla pretesa invasione della sfera legislativa.

Il primo motivo è quindi inammissibile.

6. Anche il secondo motivo è inammissibile.

Nel decidere in ordine alla legittimità del provvedimento di diniego della nuova SCIA per ristrutturazione edilizia, il giudice a quo ha infatti innanzitutto escluso che la precedente sentenza n. 5734/2018 del Consiglio di Stato, resa tra le stesse parti, costituisca giudicato esterno, nella parte in cui qualifica l’eventuale successivo intervento edilizio della società come ‘ristrutturazione edilizia’, possibile oggetto di una SCIA, trattandosi di un’argomentazione dichiaratamente espressa dalla sentenza in questione incidenter tantum e costituente quindi un mero obiter dictum .
Ha poi aggiunto che l’intervento proposto con la nuova SCIA dovesse legittimamente qualificarsi, nella sua complessità, come comprensivo della previa attività di demolizione, e che non fosse invece qualificabile come mera

ristrutturazione edilizia, potendo a tutto concedere presentarsi come ristrutturazione edilizia con demolizione e ricostruzione. Contestualmente, ha rilevato che -così come affermato dal provvedimento di diniego impugnatol’attività di ristrutturazione con demolizione e ricostruzione risultava, nel caso di specie, inibita dall’art. 27, comma 2,lett. d2, delle NTA del PAI, osservando che tale disposizione sarebbe altrimenti aggirata, ove si realizzasse dapprima una demolizione a sé stante e poi una ristrutturazione senza demolizione.
Ha inoltre solo incidentalmente (« In disparte che ) considerato che, per effetto della legittimità del provvedimento di decadenza (accertata con l’accoglimento del primo motivo d’appello), l’intervento già autorizzato non era comunque più legittimato da alcun titolo, per cui la possibilità di presentare una SCIA finirebbe per costituire una impropria sanatoria di attività edilizia non previamente autorizzata.

Ebbene, richiamate qui integralmente le argomentazioni già esposte, in ordine al sindacato dell’eccesso di potere giurisdizionale, a proposito del primo motivo, deve rilevarsi che, anche con riferimento alla decisione sul diniego della nuova SCIA, il Consiglio di Stato ha compiuto accertamenti, qualificazioni ed interpretazioni – della fattispecie giudicata e della relativa disciplina giuridica, nonché circa l’esistenza o meno del giudicato esterno- che non esorbitano i limiti esterni della sua giurisdizione e sfuggono, pertanto, all’ammissibile sindacato in questa sede.
Per quanto poi riguarda, in particolare, il preteso sconfinamento nella sfera riservata alla pubblica amministrazione, è consolidato orientamento di queste Sezioni Unite che « L’eccesso di potere giurisdizionale, in forma di sconfinamento nella sfera del merito, ai sensi dell’art. 111, comma 8, Cost., è configurabile soltanto quando l’indagine svolta dal giudice amministrativo, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, diviene strumentale ad una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale, pur nel rispetto della formula dell’annullamento, esprime la volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione, procedendo il giudice ad un sindacato di merito con una pronunzia avente il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del
provvedimento sostituito, senza salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa.» (Cass., Sez. Un., 8 luglio 2024, n. 18559; conformi, tra le più recenti, Cass., Sez. Un., 21 agosto 2020, n. 17580; Cass., Sez. Un., 3 marzo 2020, n. 5904; Cass., Sez. Un., 24 maggio 2019, n.14264; Cass., Sez. Un., 26 novembre 2018, n. 30526; Cass., Sez. Un., 2 febbraio 2018, n. 2582; Cass., Sez. Un., 29 dicembre 2017, n. 31226).

Si è quindi ritenuto che «l’àmbito riservato alla p.a. viene indebitamente invaso dal giudice nel caso in cui questi dia luogo ad apprezzamenti di merito, che concernono, quindi, il se, il quando e il come, non limitandosi (salvo i casi in cui la giurisdizione sia estesa alla valutazione di merito) a verificare la legittimità dell’atto» (Cass., Sez. Un., 8 luglio 2024, n. 18559, cit., in motivazione).

Nel caso di specie, non si è verificata tale intrusione, atteso che la ratio decidendi fondante la sentenza impugnata ha valutato la legittimità del diniego opposto dall’Amministrazione, in ragione del contenuto specifico di quest’ultimo, del quale ha infatti espressamente richiamato la motivazione, con particolare riferimento alla considerazione che l’intervento edilizio prospettato non sarebbe stato consentito dall’art. 27 delle NTA del PAI, poiché l’area in esame era stata nel frattempo classificata in zona di rischio idraulico.
Premesso che l’ individuazione di tale contenuto essenziale del provvedimento di diniego risulta non solo dalla sentenza impugnata, ma dallo stesso ricorso e dal controricorso, è dunque palese che il giudice a quo , nell’individuare ed apprezzare la legittimità dell’atto amministrativo impugnato, non ha travalicato i limiti esterni della propria giurisdizione.

A conferma di tale conclusione, del resto, milita lo stesso contenuto sostanziale del motivo in esame, il cui nucleo effettivo consiste nella riaffermazione della tesi della ricorrente, già accolta dal TAR, in ordine alla illegittimità del diniego, in quanto l’intervento in esame non avrebbe dovuto essere qualificato come “demolizione e ricostruzione”, vietata dalla disposizione del PAI. La censura attinge quindi proprio la legittimità della qualificazione giuridica operata già

dall’Amministrazione ed apprezzata dal Consiglio di Stato e si colloca all’interno del perimetro della giurisdizione di quest’ultimo.

Pertanto, come questa Corte ha rilevato in un caso similare, ‘La pronuncia di rigetto del giudice amministrativo si esaurisce, del resto, nella conferma del provvedimento impugnato e non si sostituisce ad esso – conservando l’autorità che lo ha emesso tutti i poteri che avrebbe avuto se il provvedimento non fosse stato impugnato, eccetto la possibilità di ravvisarvi i vizi di legittimità ritenuti insussistenti dal giudice -, sicché non è ipotizzabile in tale tipo di pronuncia uno sconfinamento nella sfera del merito e quindi della discrezionalità e opportunità dell’azione amministrativa (Cass. Sez. Unite, n. 32619 del 2018; n. 7207 del 2019)’ (Cass., Sez. Un., n. 29842 del 2024).
7. Entrambi i motivi di ricorso sono quindi inammissibili, così come già rilevato nella proposta di decisione accelerata ex art. 380-bis c.p.c..

Le spese di legittimità seguono la soccombenza.

Ai sensi dell’art. 380bis , comma 3, cod. proc. civ., la parte ricorrente e soccombente va condannata a pagare:

la somma di euro 2.500,00, equitativamente determinata, a favore della controparte, ex art. 96, terzo comma, cod. proc. civ.

la somma di euro 2.500,00, a favore della cassa delle ammende, ex art. 96, quarto comma, cod. proc. civ.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento:

a favore della controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 4.500,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00 ed agli accessori di legge; nonché di euro 2.500,00 ex art. 96, terzo comma, cod. proc. civ.;

di euro 2.500,00 a favore della cassa delle ammende ex art. 96, quarto comma, cod. proc. civ.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a

titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma il 18 febbraio 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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