Eccesso di potere giurisdizionale e concessioni

Una società sportiva dilettantistica, concessionaria di un impianto pubblico, si vede revocare la concessione dopo aver modificato la propria compagine sociale e affidato direttamente lavori di ristrutturazione. La società contesta la decisione, lamentando un eccesso di potere giurisdizionale del giudice amministrativo. La Corte di Cassazione dichiara il ricorso inammissibile, chiarendo che la valutazione dei fatti da parte del giudice, anche se potenzialmente errata, non sconfina nel merito amministrativo e non costituisce un vizio di giurisdizione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 16 gennaio 2026 in Diritto Commerciale, Diritto Societario, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Eccesso di potere giurisdizionale: quando la valutazione del giudice non invade il merito

L’ordinanza in esame offre un’importante lezione sui confini del controllo giurisdizionale sugli atti della Pubblica Amministrazione, in particolare riguardo al concetto di eccesso di potere giurisdizionale. La Corte di Cassazione a Sezioni Unite chiarisce che la valutazione dei fatti, anche se complessa e potenzialmente opinabile, rientra pienamente nell’attività interpretativa del giudice e non costituisce un’invasione nella sfera di discrezionalità amministrativa. La vicenda riguarda la decadenza di una società sportiva dalla concessione per la gestione di un importante complesso sportivo.

I Fatti di Causa: dalla Concessione alla Decadenza

Una società sportiva dilettantistica ottiene in concessione la gestione di un complesso sportivo pubblico con l’impegno di realizzare opere di ristrutturazione. Successivamente, la compagine societaria subisce un radicale mutamento: la quota di partecipazione detenuta da figure del mondo sportivo passa da una netta maggioranza a una quota minoritaria. La nuova maggioranza societaria fa capo a un imprenditore edile, la cui società ottiene poi l’affidamento diretto, senza gara pubblica, dei lavori di ristrutturazione dell’impianto per un importo di svariati milioni di euro.

L’amministrazione pubblica, tramite un commissario ad acta, contesta queste operazioni, ravvisando tre violazioni principali:
1. Il mutamento della compagine societaria in violazione dei requisiti di gara, che prevedevano una specifica connotazione sportiva e non lucrativa.
2. La violazione dell’obbligo di indire una gara pubblica per l’affidamento dei lavori.
3. L’affidamento dei lavori a un’impresa priva delle necessarie certificazioni.

Sulla base di queste contestazioni, il commissario dichiara la decadenza della società dalla concessione, ritenendo che la sua natura fosse stata snaturata, trasformandosi di fatto in un’operazione a scopo di lucro.

Il Percorso Giudiziario e l’eccesso di potere giurisdizionale

La società concessionaria impugna il provvedimento di decadenza davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), che respinge il ricorso. Il TAR qualifica il rapporto come concessione di servizi, soggetta al codice dei contratti pubblici, e ritiene legittima la decadenza, basandosi principalmente sulla violazione delle norme sull’evidenza pubblica per l’affidamento dei lavori. La decisione viene confermata in appello dal Consiglio di Stato, il quale sottolinea come il cambio di assetto societario e il conseguente affidamento diretto dei lavori abbiano trasformato la società da ente “senza fini di lucro” a soggetto “con fini di lucro”, tradendo lo spirito della concessione. La società ricorre infine per Cassazione, denunciando un presunto eccesso di potere giurisdizionale, sostenendo che il giudice amministrativo si sarebbe sostituito agli organi competenti nel valutare la finalità sociale dell’ente.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in commento, dichiara il ricorso inammissibile, svolgendo due ragionamenti fondamentali.

In primo luogo, la Corte ribadisce la nozione di eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nel merito. Tale vizio sussiste solo quando il giudice non si limita a un controllo di legittimità dell’atto amministrativo, ma effettua una valutazione diretta dell’opportunità e della convenienza della scelta amministrativa, sostituendosi di fatto all’amministrazione. Nel caso di specie, invece, il Consiglio di Stato si è limitato a interpretare i fatti (il cambio della compagine sociale, l’affidamento diretto dei lavori) e a qualificarli giuridicamente alla luce delle norme e delle clausole della convenzione. Questa attività, pur conducendo a un risultato sfavorevole per la ricorrente, rientra pienamente nell’ambito della funzione giurisdizionale. L’eventuale errore nell’interpretazione dei fatti o del diritto costituisce un errore in iudicando (un errore di giudizio), non un vizio di giurisdizione.

In secondo luogo, la Corte dichiara inammissibile anche il secondo motivo di ricorso, relativo al presunto difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quello ordinario. Viene applicato il principio consolidato del “divieto di auto-eccezione”: la parte che ha scelto di adire un determinato giudice e ha perso nel merito non può, in sede di impugnazione, contestare la giurisdizione di quel giudice. Avendo la stessa società avviato la causa davanti al TAR, non è legittimata a dolersi della giurisdizione da essa stessa scelta, poiché non è soccombente su tale punto.

Conclusioni

La decisione consolida un principio cardine del nostro ordinamento processuale: il sindacato della Corte di Cassazione sulla giurisdizione dei giudici speciali è limitato ai confini esterni della stessa e non può estendersi a una rivalutazione del modo in cui il giudice ha interpretato le norme o apprezzato le prove. L’analisi del giudice amministrativo, che ha collegato il mutamento della struttura societaria all’affidamento dei lavori per dedurne un cambio della finalità dell’ente concessionario, è un’operazione logico-giuridica che appartiene al nucleo della funzione di giudizio. Per le imprese che operano in regime di concessione pubblica, questa ordinanza ribadisce l’importanza di mantenere la coerenza tra la propria natura giuridica, i requisiti previsti in sede di gara e la concreta gestione del rapporto contrattuale, poiché le deviazioni sostanziali, anche se non formalizzate in atti espliciti, possono essere legittimamente interpretate dall’amministrazione e dal giudice come causa di decadenza.

Quando un giudice commette eccesso di potere giurisdizionale?
Secondo la Corte, l’eccesso di potere giurisdizionale si verifica solo quando il giudice speciale (amministrativo) travalica i limiti del controllo di legittimità ed entra nel merito della scelta amministrativa, sostituendo la propria valutazione di opportunità e convenienza a quella della Pubblica Amministrazione. Non si configura un eccesso di potere se il giudice si limita a interpretare i fatti e ad applicare le norme di legge, anche se tale interpretazione dovesse risultare errata.

Una parte che ha iniziato una causa può contestare la giurisdizione del giudice che ha scelto dopo aver perso?
No. La Corte applica il principio del “divieto di auto-eccezione del difetto di giurisdizione”. Se un attore o ricorrente sceglie un giudice e poi perde la causa nel merito, non è legittimato a impugnare la sentenza lamentando che quel giudice non avesse la giurisdizione. Si considera infatti vincitore sulla questione della giurisdizione, avendola implicitamente affermata con la propria scelta processuale.

Perché il cambio della compagine sociale è stato considerato così rilevante da giustificare la decadenza dalla concessione?
Il giudice amministrativo ha ritenuto che il radicale mutamento della composizione societaria, con il passaggio della maggioranza da soci “sportivi” a un imprenditore edile, seguito dall’affidamento diretto dei lavori all’impresa di quest’ultimo, rivelasse una trasformazione “di fatto” dello scopo della società concessionaria. Da ente con finalità sportive e di aggregazione sociale (senza scopo di lucro), si era trasformata in un soggetto con scopi essenzialmente lucrativi, in violazione della natura e delle finalità della concessione pubblica.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 23236 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 23236 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 28/08/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 13019/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME ricorrente- contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che lo rappresenta e difende

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME, che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME NOME e COGNOME NOME

-controricorrenti-

COMMISSARIO AD ACTA CONVEZIONE AFFIDAMENTO IN GESTIONE COMPLESSO RAGIONE_SOCIALEIVO A RAGIONE_SOCIALE

RAGIONE_SOCIALE (GIÀ RAGIONE_SOCIALE 2019)

-intimati- avverso SENTENZA di CONSIGLIO DI STATO n. 3635/2023 depositata il 07/04/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14/05/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale conclude chiedendo che la Corte voglia dichiarare l’inammissibilità del ricorso.

FATTI DI CAUSA

1. -In data 23 luglio 2018 veniva stipulata tra la Regione Campania e la RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE) «Convenzione per l’affidamento in gestione e l’utilizzo del RAGIONE_SOCIALE con sede in Napoli alla INDIRIZZO», per «la gestione, l’utilizzo, la custodia, la conservazione ed il miglioramento RAGIONE_SOCIALE strutture e degli impianti sportivi indicati, per finalità RAGIONE_SOCIALE e di aggregazione sociale».

La convenzione, intervenuta in esito a un complesso contenzioso definito con sentenza del Consiglio di Stato n. 596 del 2017, prevedeva la realizzazione, da parte del concessionario, di opere di risanamento e ristrutturazione del complesso RAGIONE_SOCIALE.

In data 11 gennaio 2019 era sottoscritto un atto aggiuntivo che modificava ed integrava la convenzione del 23 luglio 2018; con tale atto aggiuntivo venivano rideterminati gli interventi di riqualificazione a carico della NOME e il costo complessivo massimo degli stessi interventi. Tale rideterminazione si era resa necessaria perché, nelle more del contenzioso dinanzi al giudice amministrativo, la Regione Campania aveva conferito all’RAGIONE_SOCIALE l’incarico di ristrutturare lo stadio NOME COGNOME al fine di consentire alla struttura di partecipare alle RAGIONE_SOCIALE del 2019. In conseguenza degli interventi attuati dall’ARU, essendo mutato lo stato dei luoghi rispetto a quello esistente alla data di pubblicazione del bando, era stato necessario
rivisitare l’originaria progettazione e procedere al conseguente riequilibrio del PEF.

Sopraggiungeva la nomina, da parte del Presidente della Giunta RAGIONE_SOCIALE, di un commissario ad acta , il quale, con decreto del 14 maggio 2021, dichiarava la RAGIONE_SOCIALE decaduta dalla concessione.

Per quanto interessa in questa sede il commissario contestava alla NOME le violazioni di seguito riportate:

mutamento della compagine societaria, in violazione dell’avviso di gara e della convenzione, oltre che del principio di obbligatoria conservazione dei requisiti di partecipazione per tutta la durata del rapporto concessorio;

violazione dell’obbligo di indizione di procedura ad evidenza pubblica per l’affidamento dei lavori di rifunzionalizzazione del complesso RAGIONE_SOCIALE;

affidamento dei lavori ad operatore economico sprovvisto RAGIONE_SOCIALE certificazioni SOA e dei prescritti requisiti tecnico-organizzativi ed economico-finanziari.

Tali contestazioni erano integralmente confermate dal successivo decreto del 13 agosto 2021, con il quale il commissario ad acta nuovamente dichiarava «la decadenza della COGNOME dalla concessione per la gestione e l’utilizzo del RAGIONE_SOCIALE e la conseguente risoluzione legale della convenzione sottoscritta in data 23 luglio 2018 come modificata e integrata con il successivo atto aggiuntivo sottoscritto in data 11 gennaio 2019». Il medesimo provvedimento intimava alla stessa COGNOME il rilascio della struttura sportiva.
In particolare, con tale atto il commissario ad acta osservava che in data 25 settembre 2018 (a distanza quindi di due mesi dalla sottoscrizione del contratto di concessione) la componente sportiva della società concessionaria passava dall’80% (40% in quota allo RAGIONE_SOCIALE COGNOME NOME; 40 % in quota allo RAGIONE_SOCIALE COGNOME NOME) al 5% (in quota COGNOME), quella di COGNOME NOME dal 20% al

90% e il restante 5% in capo al subentrante COGNOME NOME. Ancora in punto di fatto, il commissario ad acta metteva in luce che il concessionario aveva affidato l’esecuzione dei lavori relativi al complesso RAGIONE_SOCIALE alla RAGIONE_SOCIALE, società costituita in data 14 febbraio 2019, un mese dopo la sottoscrizione dell’atto aggiuntivo del 11 gennaio 2019, il cui socio unico era il medesimo COGNOME NOME, divenuto titolare, a seguito della cessione RAGIONE_SOCIALE quote, del 90% della partecipazione sociale. Si rimarcava ancora come l’affidamento dei lavori fosse avvenuto in via diretta, senza seguire la procedura di evidenza pubblica, necessaria per legge.
Secondo il provvedimento di decadenza, il radicale mutamento dell’originaria composizione societaria, seguito dalla conclusione del contratto per l’esecuzione dei lavori previsti dalla convenzione con la società RAGIONE_SOCIALE, rivelava che gli scopi del concessionario erano divenuti essenzialmente di tipo lucrativo e pertanto incompatibili con il profilo soggettivo richiesto in sede di gara, come espressamente richiamato all’art. 4 dell’avviso pubblico.

2. -La COGNOME impugnava innanzi al TAR Campania – Napoli il provvedimento del 14 maggio 2021 e con motivi aggiunti impugnava il successivo decreto del 13 agosto 2021, il quale aveva assorbito e superato expressis verbis il precedente decreto commissariale del 14 maggio 2021.

Con sentenza n. 3477 del 2022, il Tribunale Amministrativo RAGIONE_SOCIALE della Campania dichiarava improcedibile per sopravvenuto difetto d’interesse il ricorso introduttivo e respingeva i motivi aggiunti.

Il TAR, in primo luogo, evidenziava la natura di atto plurimotivato del decreto che aveva disposto la decadenza dalla concessione, il che giustificava l’applicabilità del principio secondo cui «quando un provvedimento amministrativo si fonda su una pluralità di motivazioni autonome (c.d. atto plurimotivato), per giurisprudenza

pacifica è sufficiente a sostenere la legittimità dell’atto stesso la conformità a legge anche di una sola RAGIONE_SOCIALE ragioni addotte, con la conseguenza che nel giudizio promosso contro un siffatto provvedimento, il giudice, ove ritenga infondate le censure dedotte avverso una RAGIONE_SOCIALE autonome ragioni poste alla base dell’atto impugnato, idonea, di per sé, a sorreggere la legittimità del provvedimento impugnato, ha la potestà di respingere il ricorso su tale base, con declaratoria di assorbimento RAGIONE_SOCIALE censure dedotte contro altro capo del provvedimento, indipendentemente dall’ordine in cui le censure sono articolate dall’interessato nel ricorso, in quanto la conservazione dell’atto (indipendentemente dalla eventuale invalidità di taluna RAGIONE_SOCIALE autonome argomentazioni che lo sorreggono) fa venir meno l’interesse del ricorrente all’esame dei motivi dedotti contro tali ulteriori argomentazioni» (Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza n. 3 del 2018).
Ciò posto il TAR, in via prioritaria rispetto all’esame dei motivi, richiamava ancora il principio, consolidato nella giurisprudenza amministrativa, secondo il quale l’affidamento in via convenzionale di immobili, strutture, impianti, aree e locali pubblici -appartenenti al patrimonio indisponibile dell’ente, ai sensi dell’art. 826 del c.c., e destinati al soddisfacimento dell’interesse della collettività allo svolgimento RAGIONE_SOCIALE attività RAGIONE_SOCIALE -costituisce una concessione di servizi e non concessione di beni (Consiglio di Stato, sezione V, sentenza n. 858 del 2021).
Passando all’esame dei motivi dell’impugnazione, il TAR ricordava che nella fattispecie in esame, trovavano applicazione le norme del codice dei contratti pubblici, con il conseguente obbligo d’indizione di procedura a evidenza pubblica per l’affidamento dei lavori di rifunzionalizzazione del complesso RAGIONE_SOCIALE. Il TAR evidenziava che tale obbligo era stato disatteso dalla RAGIONE_SOCIALE, essendo stato accertato che, attraverso una pluralità di commesse comunque riconducibili alla complessiva opera di rifunzionalizzazione dell’impianto
RAGIONE_SOCIALE, il concessionario aveva affidato alla RAGIONE_SOCIALE, impresa sprovvista RAGIONE_SOCIALE certificazioni SOA, lavori per l’importo di euro 6 milioni «senza alcuna gara e senza neppure l’esperimento di un procedimento ispirato ai meri principi euro unitari».

In aggiunta a questi rilievi, il collegio giudicante riteneva di dover evidenziare ancora che la convenzione prevedeva la decadenza «qualora venisse sciolta la natura giuridica del concessionario o venisse modificato l’atto costitutivo, mutandone i principi a cui oggi è ispirato». In questa prospettiva, il TAR Campania, dopo aver sottolineato che le RAGIONE_SOCIALE, quale ne sia la forma giuridica, si caratterizzano (tra l’altro) per l’assenza di scopo di lucro, riconosceva che l’operazione di acquisizione della maggioranza assoluta RAGIONE_SOCIALE quote della società da parte di NOME COGNOME, seguita dall’affidamento diretto dei lavori all’impresa del socio di maggioranza, avesse sostanzialmente modificato la natura della concessionaria, per essere la stessa venuta meno ai principi che la connotavano.
3. -Con sentenza n. 3635 del 2023 il Consiglio di Stato respingeva l’appello proposto dalla RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza del TAR Campania.

Il Consiglio di Stato riconosceva che, tramite la cessione di quote da parte RAGIONE_SOCIALE due persone fisiche (sportivi) che detenevano il pacchetto di maggioranza in favore di una società di costruzioni, si fosse realizzato un mutamento della natura della società, che si era trasformata da società ‘senza fini di lucro’ in società ‘con fini di lucro’. Al fine di suffragare tale affermazione, la sentenza richiamava i passaggi salienti della sentenza di primo grado, laddove, in particolare, si poneva l’accento sul fatto che il medesimo socio di maggioranza era stato poi prescelto -in via diretta e senza gara -al fine di realizzare i lavori di rifunzionalizzazione dell’impianto RAGIONE_SOCIALE e per una cifra pari a sei
milioni di euro, dunque «per svolgere un’attività senz’altro di matrice lucrativa».

Il Consiglio di Stato condivideva e faceva proprie le considerazioni della sentenza di primo grado anche nella parte in cui questa riconosceva: a) che, nella specie, trattandosi di concessione di servizi (gestione di pubblico impianto), la società concessionaria avrebbe dovuto ricorrere, per i suddetti lavori di ristrutturazione, al modello della pubblica gara ai sensi dell’art. 1, comma 2, lettera d), del codice dei contratti; b) che c’era stata nella specie un’artificiosa frammentazione della commessa, testimoniata dal fatto che i singoli ordini rivolti alla RAGIONE_SOCIALE costituivano lavorazioni e prestazioni inscindibilmente connesse tra loro in termini funzionali e organizzativi; c) che la SOA era necessaria in quanto l’importo della commessa risultava complessivamente superiore rispetto alla soglia a tal fine prescritta dal codice dei contratti (150 mila euro). 4. -Contro la sentenza del Consiglio di Stato n. 3635 del 2023 NOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi. La Regione Campania e il RAGIONE_SOCIALE hanno resistito con contro ricorso.
Il Commissaria ad acta è rimasto intimato.

Proposta dalla Prima Presidente la definizione accelerata del ricorso, ai sensi dell’art. 380 -bis c.p.c., in ragione della manifesta infondatezza dell’impugnazione per cassazione, la causa, su tempestiva istanza dei ricorrenti, è stata, quindi, fissata, per la decisione in camera di consiglio.

La ricorrente ha, poi, depositato memoria ai sensi dell’art. 380 -bis .1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. -Il primo motivo denunzia «violazione e falsa applicazione dell’art. 111, comma 8, cost., artt. 7, 110, 133, 134 del d. lgs. n. 104/2010, art. 90 della legge n. 289/2002, del libro V del Codice

civile, dell’art. 29 dello statuto del CRAGIONE_SOCIALE. vigente, in relazione al comma 1, n. 1, 3 e 5, dell’art. 360 c.p.c. »

Secondo la ricorrente il Consiglio di Stato, nel riconoscere la modifica RAGIONE_SOCIALE finalità sociali della RAGIONE_SOCIALE, da ‘senza’ a ‘con’ scopo di lucro, si era sostituito agli organi di Stato competenti (il M.I.S.E., l’RAGIONE_SOCIALE e il C.O.N.I.). Si sottolinea che la diversa distribuzione RAGIONE_SOCIALE quote fra i soci ‘sportivi’ e ‘non sportivi’ non aveva determinato alcuna modifica dello statuto, tant’è vero che lo stesso Consiglio di Stato aveva riconosciuto l’avvenuto mutamento dello scopo sociale non sul piano formale, ma ‘in via di fatto’ sulla base di congetture. Inoltre, il Consiglio di Stato, nel valorizzare quale prova del mutamento dello scopo sociale l’affidamento diretto dei lavori, non avrebbe considerato che l’atto aggiuntivo del 11 gennaio 2019 consentiva alla RAGIONE_SOCIALE di effettuare i lavori di rifunzionalizzazione dell’impianto al di fuori del perimetro degli obblighi della concessione. Si richiama, a questo riguardo, la sentenza del Consiglio di Stato, n. 596/2017, passata in giudicato, che, secondo la ricorrente, aveva eliminato l’obbligo dell’aggiudicatario di seguire, nell’affidamento dei lavori, la procedura prevista dalla Legge n. 147/2013.
Il secondo motivo denunzia «violazione e falsa applicazione dell’art. 111, comma 8, cost. in relazione al comma 1, n. 1 dell’art. 360 c.p.c., e, segnatamente, difetto relativo di giurisdizione.

Si sostiene che la controversia riguardasse oramai la fase esecutiva del rapporto contrattuale, intercorso con la RAGIONE_SOCIALE. I giudici amministrativi avrebbero dovuto perciò rilevare d’ufficio il difetto di giurisdizione in favore del giudice ordinario. La ricorrente precisa che il ricorso per motivi inerenti alla giurisdizione è ammissibile, sebbene i ricorrenti avessero essi stessi proposto il ricorso introduttivo innanzi al TAR e ciò in quanto la sentenza impugnata avrebbe affrontato questioni al di fuori del perimetro segnato dal
provvedimento impugnato e dalla sentenza del T.A.R. Campania Napoli.

2. -Il primo motivo è inammissibile. Secondo un principio consolidato presso le Sezioni Unite, l’eccesso di potere giurisdizionale, denunziabile con il ricorso per cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione, va riferito alle sole ipotesi di difetto assoluto di giurisdizione -che si verifica quando un giudice speciale affermi la propria giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa (cosiddetta invasione o sconfinamento), ovvero, al contrario, la neghi sull’erroneo presupposto che la materia non possa formare oggetto in assoluto di cognizione giurisdizionale (cosiddetto arretramento) -nonché di difetto relativo di giurisdizione, riscontrabile quando detto giudice abbia violato i c.d. limiti esterni della propria giurisdizione, pronunciandosi su materia attribuita alla giurisdizione ordinaria o ad altra giurisdizione speciale, ovvero negandola sull’erroneo presupposto che appartenga ad altri giudici, senza che tale ambito possa estendersi, di per sé, ai casi di sentenze ‘abnormi’, ‘anomale’ ovvero di uno ‘stravolgimento’ radicale RAGIONE_SOCIALE norme di riferimento (tra le altre, v. Cass., sez. un., n. 8311/2019; n. 19675/2020; n. 15573/2021; n. 11549/2022; n. 14301/2022).
In particolare, quanto all’eccesso di potere giurisdizionale per sconfinamento nella sfera del merito amministrativo, esso è configurabile soltanto quando l’indagine svolta dal giudice amministrativo abbia ecceduto i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, rivelandosi strumentale ad una diretta e concreta valutazione dell’opportunità e della convenienza dell’atto, ovvero quando la decisione finale esprima la volontà dell’organo giudicante di sostituirsi a quella dell’amministrazione, attraverso un sindacato di merito, che si estrinsechi in una pronunzia avente il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito ( e multis , Cass., sez. un., 28 luglio 2021, n. 21651; 4
febbraio 2021, n. 2604; 21 agosto 2020, n. 17580; 6 marzo 2020, n. 6462; 3 marzo 2020, n. 5904; 24 maggio 2019, n. 14264; 26 novembre 2018, n. 30526; 2 febbraio 2018, n. 2582; 29 dicembre 2017, n. 31226).

Al contrario, il controllo del limite esterno della giurisdizione -che l’art. 111, comma 8, Cost. affida alla Corte di cassazione non include il sindacato sulle scelte ermeneutiche del giudice amministrativo, suscettibili di comportare errori in iudicando o in procedendo : pertanto, ove la pronuncia impugnata si limiti all’inquadramento del fatto e all’interpretazione del provvedimento amministrativo, secondo la sua portata letterale e complessiva, o della legge, essa esprime considerazioni che rientrano in toto nell’ambito della giurisdizione del giudice investito della decisione, esulando, di conseguenza, dalla sfera di controllo dei limiti esterni della giurisdizione, affidata dagli artt. 111, comma 8, Cost., 362 cod. proc. civ. e 110 cod. proc. amm. alle Sezioni unite della RAGIONE_SOCIALEzione (v., tra le tante, Cass., sez. un., 23 settembre 2022, n. 27904; 18 gennaio 2022, n. 1454; 30 novembre 2021, n. 37552; 9 novembre 2021, nn. 32673 e 32674; 26 ottobre 2021, n. 30112; 4 dicembre 2020, n. 27770).
Opinando diversamente ne risulterebbe superata la distinzione tra limiti interni ed esterni della giurisdizione e il sindacato di questa Corte sulle sentenze del giudice speciale verrebbe di fatto ad avere una latitudine non dissimile da quella che ha sui provvedimenti del giudice ordinario e ciò la norma costituzionale e le disposizioni processuali sopra richiamate, invece, non consentono (Cass., sez. un., 14 settembre 2020, n. 19085).

3. -Nella specie, alla luce degli esposti principî, non può dirsi che la denunciata decisione del Consiglio di Stato integri la fattispecie dello sconfinamento nella sfera riservata al merito amministrativo. In verità, l’affermazione della sentenza sulla quale si appuntano le censure della ricorrente (l’avvenuto mutamento dello scopo sociale

della società concessionaria) costituisce un diverso modo, certamente non ineccepibile, di riproporre pur sempre il medesimo concetto posto a fondamento del provvedimento di decadenza dalla concessione e poi della sentenza di primo grado: e cioè che gli eventi, nella loro connessione temporale, rivelavano la ‘strumentalizzazione’ della posizione di concessionario, che la RAGIONE_SOCIALE, tramite l’affidamento dei lavori di risistemazione dell’impianto, avrebbe utilizzato a fini di lucro. È vero tuttavia che, mentre il provvedimento di decadenza e la sentenza del TAR si erano mossi in una logica ‘sostanzialista’, che prescindeva dal dato formale, il Consiglio di Stato ha usato una terminologia che sembra richiamare una nozione quasi tecnica di trasformazione, ma ciò solo in apparenza. La ratio decidendi , quale risulta dall’esame complessivo della decisione, non evidenzia nessun accertamento ulteriore rispetto a quanto avvenuto in sede amministrativa. Pertanto, anche la decisione del Consiglio di Stato, come quella del TAR., riflette la lettura della concreta vicenda, dei fatti e dei documenti di causa, la quale -ove pure fosse per ipotesi erronea o gravemente erronea -non integra la fattispecie di cui all’art. 111, comma 8, Cost., ma, al più, una violazione di legge o un’inadeguata valutazione ed apprezzamento dei fatti, di per sé non sindacabili davanti alle Sezioni unite, in quanto non idonei a travalicare i limiti esterni della giurisdizione speciale. In definitiva, si tratta di errori che, ove anche sussistenti, non inciderebbero sui limiti esterni della giurisdizione del giudice amministrativo. A maggior ragione i rilievi che precedono valgono per le censure con le quali la ricorrente intende, ancora in questa sede, accreditare la tesi che non sussistevano nella specie i presupposti di legge dell’evidenza pubblica nell’affidamento dei lavori. La contraria decisione del Consiglio di Stato potrà essere erronea in linea di principio, in rapporto alle norme applicabili, o in concreto, in rapporto a quanto eventualmente affermato nell’atto aggiuntivo
dell’11 gennaio 2019 o in precedenti sentenze intervenute nella vicenda; tuttavia, le considerazioni che la sorreggono sono pur sempre fondate sulla interpretazione della legge o del provvedimento. Esse, pertanto, rientrano comunque nell’ambito della giurisdizione del giudice investito della decisione.

4. -Il secondo motivo è inammissibile. Come risulta dalla sentenza impugnata e come dedotto nello stesso ricorso, la ricorrente ha condotto la propria difesa, per tutto il corso del giudizio, senza sollevare questione di giurisdizione: né in primo grado dinanzi al TAR, per vero adìto dalla medesima COGNOME, né in secondo grado in sede di ricorso in appello. Al riguardo, deve essere ribadito (da ultimo, Cass., sez. un., 21 dicembre 2022, n. 37452) che l’ordinamento conosce ormai il principio del c.d. divieto di auto -eccezione del difetto di giurisdizione. Ed invero, ove l’attore, o il ricorrente, abbia incardinato la causa dinanzi ad un giudice e sia rimasto soccombente nel merito, non è legittimato ad interporre appello contro la sentenza per denunciare il difetto di giurisdizione del giudice da lui prescelto, in quanto non soccombente su tale autonomo capo della decisione (cfr. Cass., sez. un., n. 21260/2016 e fra le numerose, successive, Cass., sez. un., n. 2243/2018; n. 33685/2018; n. 22439/2018; n. 6281/2019; n. 31754/2019). Secondo l’art. 9 del codice del processo amministrativo, «il difetto di giurisdizione è rilevato in primo grado anche d’ufficio. Nei giudizi di impugnazione è rilevato se dedotto con specifico motivo avverso il capo della pronuncia impugnata che, in modo implicito o esplicito, ha statuito sulla giurisdizione». Orbene, deve dunque dirsi che l’attore o il ricorrente, il quale abbia incardinato la causa dinanzi ad un giudice e sia rimasto soccombente nel merito, non è legittimato ad interporre appello contro la sentenza per denunciare il difetto di giurisdizione del giudice da lui prescelto, in quanto non soccombente su tale autonomo capo della decisione. Ed, infatti, di fronte ad una sentenza di rigetto della domanda, non è ravvisabile
una soccombenza dell’attore anche sulla questione di giurisdizione, visto che, rispetto al capo relativo a tale questione, egli va considerato a tutti gli effetti vincitore, avendo il giudice riconosciuto la sussistenza del proprio dovere di decidere il merito della causa, così come implicitamente o esplicitamente sostenuto dallo stesso attore, che a quel giudice si è rivolto, con l’atto introduttivo della controversia, per chiedere una risposta al suo bisogno individuale di tutela (cfr. Cass., sez. un., 28 luglio 2022, n. 23653). Tale soggetto non è, pertanto, legittimato a contestare il capo sulla giurisdizione e a sostenere che la potestas iudicandi spetta ad un giudice diverso, appartenente ad un altro plesso giurisdizionale. La soccombenza nel merito non può essere trasferita sul (e utilizzata per censurare il) diverso capo costituito dalla definizione endoprocessuale della questione di giurisdizione, trattandosi di aspetto non destinato, per sua natura, a differenza di ciò che avviene con riguardo ad altre questioni pregiudiziali di rito, a condizionare l’efficacia e l’utilità stessa della decisione adottata. Quel che le diverse pronunzie rese dalle Sezioni Unite in materia hanno inteso ribadire e sottolineare è che -rispetto al ‘capo’ sulla giurisdizione che accompagna, implicitamente od esplicitamente, la statuizione di rigetto nel merito -è configurabile esclusivamente la soccombenza del convenuto o resistente nel merito. Una soluzione preclusiva, questa, che appare in linea con la considerazione della giurisdizione come «risorsa a disposizione della collettività», che proprio per tale ragione deve essere impiegata in maniera razionale, sì da preservare la possibilità di consentirne l’utilizzo anche alle parti nelle altre cause pendenti e agli utenti che in futuro indirizzeranno le loro controversie alla cognizione del giudice statale (v. Cass., sez. un., n. 21260/2016, cit.). Tali esigenze sono recepite, come è noto, dal nuovo art. 37 c.p.c., nel testo risultante dalle modificazioni apportate dal d.lgs. n. 149 del 2022: il quale,
pur inapplicabile al caso di specie, indica la linea di tendenza cui l’ordinamento guarda.

Va altresì aggiunto che, nella prospettiva della ricorrente, la proponibilità della questione dovrebbe discendere dal supposto sconfinamento, ad opera del Consiglio di Stato, nel merito amministrativo, che invece non c’è stato, secondo quanto precisato nell’esame del primo motivo.

5. -Il ricorso va pertanto dichiarato inammissibile. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

Avendo la Corte definito il giudizio in conformità alla proposta ex art. 380bis c.p.c., trovano applicazione le previsioni di cui all’art. 96, terzo e quarto comma, c.p.c., sulla condanna della parte soccombente al pagamento, in favore RAGIONE_SOCIALE controparti, di una somma equitativamente determinata e, in favore della cassa RAGIONE_SOCIALE ammende, di una somma di denaro non inferiore ad euro 500 e non superiore ad euro 5.000. L’art. 380 -bis, comma terzo, c.p.c. (come novellato dal d.lgs. n. 149 del 2022) – che, nei casi di definizione del giudizio in conformità alla proposta, contiene una valutazione legale tipica della sussistenza dei presupposti per la condanna ai sensi del terzo e del quarto comma dell’art. 96 c.p.c. codifica, infatti, un’ipotesi normativa di abuso del processo, poiché il non attenersi ad una valutazione del proponente, poi confermata nella decisione definitiva, lascia presumere una responsabilità aggravata del ricorrente (Cass., S.U., n. 27195/2023; Cass., S.U., n. 28540/2023).
La ricorrente, dunque, va, altresì, condannata al pagamento della somma, equitativamente determinata, di euro 5.000,00 in favore di ciascuno RAGIONE_SOCIALE controricorrenti e di una ulteriore somma di euro 2.500,00 in favore della RAGIONE_SOCIALE.

Sussistono le condizioni per dare atto -ai sensi dell’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -Legge di

stabilità 2013), che ha aggiunto il comma 1quater dell’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 – della sussistenza dei presupposti processuali dell’obbligo di versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione.

P.Q.M.

rigetta il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità, che liquida, in favore di ciascuna RAGIONE_SOCIALE parti controricorrenti, in euro 7.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15%, agli esborsi liquidati in € 200,00 e agli accessori di legge; condanna , altresì, la ricorrente al pagamento della somma di euro 5.000,00 in favore di ciascuna RAGIONE_SOCIALE parti controricorrenti e al pagamento dell’ulteriore importo di euro 2.500,00 in favore della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE; ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso articolo 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.