Sentenza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 30635 Anno 2025
Civile Sent. Sez. 1 Num. 30635 Anno 2025
AVV_NOTAIO: COGNOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 20/11/2025
SENTENZA
sul ricorso R.G. n. 23192/2020
promosso da
RAGIONE_SOCIALE , in persona del AVV_NOTAIO pro tempore , e RAGIONE_SOCIALE , in persona del AVV_NOTAIO pro tempore , rappresentati e difesi dall’RAGIONE_SOCIALE;
ricorrente
contro
Comune di Morro d’Alba, in persona del Sindaco pro tempore ;
intimato avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello di Ancona n. 278/2020, pubblicata il 16/03/2020.
Udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta all’esito RAGIONE_SOCIALE‘udienza pubblica del 10/07/2025 dal Cons. NOME COGNOME; udito il P.M. in persona del AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO RAGIONE_SOCIALE NOME
COGNOME, che ha concluso per l’accoglimento del ricorso; letti gli atti del procedimento in epigrafe.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto di citazione notificato il 24/05/2013 il Comune di Morro D’Alba ha riassunto davanti al Tribunale di Ancona la causa inizialmente promossa davanti al TAR Marche nei confronti RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE e del RAGIONE_SOCIALE, a seguito RAGIONE_SOCIALEa declaratoria d’inammissibilità per difetto di giurisdizione del ricorso presentato dal medesimo Comune contro il provvedimento del 20/02/2012 RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, con il quale gli era stato ordinato di versare, in favore RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, la somma di € 510.200,00 a titolo di rivalsa ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 16 bis , comma 9, l. n. 11/2005, in conseguenza RAGIONE_SOCIALEa condanna RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE italiano, con la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte EDU RAGIONE_SOCIALE’01/07/2008, al pagamento in favore RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘importo complessivo di € 519.766,00 , per violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 del Primo Protocollo Addizionale e RAGIONE_SOCIALE‘art. 6, paragrafo 1, CEDU.
Nel giudizio riassunto, il Comune ha ribadito le ragioni RAGIONE_SOCIALEa ritenuta infondatezza RAGIONE_SOCIALE‘avversa pretesa già dedotte davanti al giudice amministrativo, chiedendo che venisse dichiarata l’insussistenza dei presupposti per l’esercizio del diritto di rivalsa, con conseguente declaratoria di nullità e/o disapplicazione del decreto anzidetto e, comunque, con il rigetto di ogni richiesta fondata sul titolo appena descritto.
Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni convenute, che hanno resistito alla domanda.
Con sentenza n. 1189/2016 l’adito Tribunale ha accolto la domanda avanzata dal Comune, accertando l’insussistenza del menzionato credito.
Avverso tale decisione hanno proposto appello il RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE. Costituitosi il Comune, l’impugnazione è stata rigettata.
La Corte d’appello ha, in particolare, richiamato la sentenza n. 219/2016 RAGIONE_SOCIALEa Corte Costituzionale, che ha respinto le sollevate
questioni di illegittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALE‘art. 16 bis l. n. 11 del 2005, mettendo in luce come il fondamento del diritto di rivalsa debba essere individuato in una responsabilità per condotte imputabili agli enti destinatari RAGIONE_SOCIALE‘azione, poste in essere in violazione RAGIONE_SOCIALEa Convenzione, senza che operi alcun automatismo tra la condanna RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE italiano da parte RAGIONE_SOCIALEa Corte EDU e l’esperimento RAGIONE_SOCIALEa menzionata azione, dovendo, invece, verificarsi l’esistenza di una qualche negligenza del Comune, che giustifichi il requisito RAGIONE_SOCIALEa menzionata ‘ imputabilità ‘ .
In tale ottica, la stessa Corte ha rilevato: a) che la RAGIONE_SOCIALE, con atto di citazione del 16/05/1986, aveva convenuto in giudizio il Comune di Morro D’Alba, chiedendo che fosse integrata l’indennità di esproprio di un’area di 20.847 mq, destinata alla realizzazione di un PEEP, dopo avere già ricevuto, in data 21/03/1983, il pagamento di un importo “salvo conguaglio”; b) che nel corso del giudizio era entrata in vigore la l. n. 359 del 1992, il cui art. 5 bis prevedeva che la determinazione RAGIONE_SOCIALE‘indennità dovesse essere commisurata alla semisomma del valore venale e del reddito dominicale, comportante, di fatto, un abbattimento di circa il 50% del valore venale del bene.
La stessa Corte ha evidenziato che la condanna RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE italiano in sede comunitaria era stata irrogata, tenendo conto RAGIONE_SOCIALEe accertate violazioni RAGIONE_SOCIALEe disposizioni comunitarie e dei relativi protocolli addizionali (riconducibili alla normativa nazionale sulla determinazione RAGIONE_SOCIALE‘indennità di esproprio, entrata in vigore durante l’ iter giudiziario in esame), ma anche RAGIONE_SOCIALEa durata eccessiva del processo per la determinazione di detta indennità. Tali violazioni erano state ritenute imputabili, rispettivamente, agli organi legislativi e a quelli giurisdizionali RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, senza che fosse stata rilevata una qualche responsabilità al riguardo nei confronti del Comune.
Secondo la Corte d’appello, in sintesi, la determinazione RAGIONE_SOCIALE‘indennità di esproprio non poteva essere effettuata dal Comune se non
nel modo in cui era stata effettivamente operata, sulla base RAGIONE_SOCIALEa legislazione all’epoca vigente, e cioè nel rispetto RAGIONE_SOCIALEa l. n. 359 del 1992.
A tale argomento, la Corte d’appello ha aggiunto che la RAGIONE_SOCIALE aveva vantato una elevata pretesa indennitaria in un momento di particolare incertezza normativa, anche in conseguenza RAGIONE_SOCIALEa sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale n. 223/1983, dichiarativa RAGIONE_SOCIALE‘illegittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALEa l. n. 385 del 1980, che aveva affermato la necessità di riconoscere un ristoro non lesivo dei diritti RAGIONE_SOCIALE‘espropriato (ma non necessariamente individuabile nel prezzo che l’immobile avrebbe avuto in sede di libera contrattazione di compravendita), poi seguita dall’adozione RAGIONE_SOCIALEa l. n. 359 del 1992, che aveva previsto un sostanziale dimezzamento degli importi riconoscibili a titolo di indennizzo espropriativo, rispetto al valore di mercato, nella specie operato all’esito RAGIONE_SOCIALE‘ iter giudiziario, dopo l’espletamento di una consulenza tecnica d’ufficio, ove correttamente il Comune aveva esercitato il proprio diritto di vedere riconoscere in sede processuale quanto dovuto in base ai parametri normativi vigenti.
Avverso tale decisione hanno proposto ricorso per cassazione la RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE, affidato a un solo motivo di doglianza.
Il Comune è rimasto intimato.
Fissata l’udienza pubblica di discussione, il Pubblico RAGIONE_SOCIALE, nella persona del AVV_NOTAIO, in data 05/06/2025, ha depositato memoria, chiedendo l’accoglimento del ricorso.
I ricorrenti hanno depositato memoria difensiva.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo e unico motivo di ricorso è dedotta la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 16 bis , comma 5, l. n. 11 del 2005, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.
Secondo i ricorrenti, la Corte d’appello ha errato nell’escludere ogni responsabilità del Comune nella gestione RAGIONE_SOCIALE‘ iter del provvedimento espropriativo dichiarato illegittimo dalla Corte EDU, poiché, a seguito RAGIONE_SOCIALEa sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale n. 223/1983, che ha dichiarato incostituzionale, tra l’altro, l’art. 1, commi 1 e 2, RAGIONE_SOCIALEa l. n. 385 del 1980, ha avuto nuovamente efficacia la l. n. 2359 del 1865, in base alla quale l’indennità di esproprio deve corrispondere al giusto prezzo del bene in una libera contrattazione (pari, dunque, al valore di mercato).
Le stesse parti hanno evidenziato che la RAGIONE_SOCIALE, nel 1986, ha adito il giudice, perché il Comune non voleva liquidare l’indennizzo secondo il criterio sopra indicato, aggiungendo che impropriamente la sentenza impugnata aveva evocato l’operatività RAGIONE_SOCIALE‘art. 5 bis l. n. 359 del 1992, trattandosi di disposizione entrata in vigore dopo l’instaurazione RAGIONE_SOCIALEa controversia.
Gli stessi ricorrenti hanno, poi, aggiunto che, nel caso di specie, era indubbio che l’espropriazione avesse determinato un esclusivo vantaggio per l’Amministrazione comunale, che aveva acquisito al proprio patrimonio il terreno ed anche l’opera pubblica su di esso realizzata e, pertanto, doveva essere chiamata a rispondere RAGIONE_SOCIALEe conseguenze dannose RAGIONE_SOCIALEa propria condotta, tanto più che nella specie aveva deliberatamente scelto di non applicare il criterio RAGIONE_SOCIALEa determinazione RAGIONE_SOCIALE‘indennità di esproprio secondo il valore venale del bene.
Il motivo di ricorso è infondato.
2.1. Com’è noto, l’art. 16 bis l. n. 11 del 2005, applicabile ratione temporis (poi abrogato e sostituito dall’analogo art. 43 l. n. 234 del 2012) , stabilisce ai commi 5, 6, 7, 8 e 9, quanto segue:
«5. Lo RAGIONE_SOCIALE ha altresì diritto di rivalersi sulle regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, gli enti territoriali, gli altri enti pubblici e i soggetti equiparati, i quali si siano resi responsabili di violazioni RAGIONE_SOCIALEe disposizioni RAGIONE_SOCIALEa Convenzione per la salvaguardia
dei diritti RAGIONE_SOCIALE‘uomo e RAGIONE_SOCIALEe libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, resa esecutiva ai sensi RAGIONE_SOCIALEa legge 4 agosto 1955, n. 848, e dei relativi Protocolli addizionali, degli oneri finanziari sostenuti per dare esecuzione alle sentenze di condanna rese dalla Corte europea dei diritti RAGIONE_SOCIALE‘uomo nei confronti RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE in conseguenza RAGIONE_SOCIALEe suddette violazioni.
Lo RAGIONE_SOCIALE esercita il diritto di rivalsa di cui ai commi 3, 4 e 5:
nei modi indicati al comma 7, qualora l’obbligato sia un ente territoriale;
mediante prelevamento diretto sulle contabilità speciali obbligatorie istituite presso le sezioni di tesoreria provinciale RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, ai sensi RAGIONE_SOCIALEa legge 20 ottobre 1984, n. 720, per tutti gli enti e gli organismi pubblici, diversi da quelli indicati nella lettera a), assoggettati al sistema di tesoreria unica;
nelle vie ordinarie, qualora l’obbligato sia un soggetto equiparato ed in ogni altro caso non rientrante nelle previsioni di cui alle lettere a) e b).
La misura degli importi dovuti allo RAGIONE_SOCIALE a titolo di rivalsa, comunque non superiore complessivamente agli oneri finanziari di cui ai commi 3, 4 e 5, è stabilita con decreto del AVV_NOTAIO‘RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE da adottare entro tre mesi dalla notifica, nei confronti degli obbligati, RAGIONE_SOCIALEa sentenza esecutiva di condanna RAGIONE_SOCIALEa Repubblica italiana. Il decreto del AVV_NOTAIO RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE costituisce titolo esecutivo nei confronti degli obbligati e reca la determinazione RAGIONE_SOCIALE‘entità del credito RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE nonché l’indicazione RAGIONE_SOCIALEe modalità e i termini del pagamento, anche rateizzato. In caso di oneri finanziari a carattere pluriennale o non ancora liquidi, possono essere adottati più decreti del AVV_NOTAIO‘RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE in ragione del progressivo maturare del credito RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE.
I decreti ministeriali di cui al comma 7, qualora l’obbligato sia un ente territoriale, sono emanati previa intesa sulle modalità di recupero con gli enti obbligati. Il termine per il perfezionamento
RAGIONE_SOCIALE‘intesa è di quattro mesi decorrenti dalla data RAGIONE_SOCIALEa notifica, nei confronti RAGIONE_SOCIALE‘ente territoriale obbligato, RAGIONE_SOCIALEa sentenza esecutiva di condanna RAGIONE_SOCIALEa Repubblica italiana. L’intesa ha ad oggetto la determinazione RAGIONE_SOCIALE‘entità del credito RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE e l’indicazione RAGIONE_SOCIALEe modalità e dei termini del pagamento, anche rateizzato. Il contenuto RAGIONE_SOCIALE‘intesa è recepito, entro un mese dal perfezionamento, in un provvedimento del RAGIONE_SOCIALE che costituisce titolo esecutivo nei confronti degli obbligati. In caso di oneri finanziari a carattere pluriennale o non ancora liquidi, possono essere adottati più provvedimenti del RAGIONE_SOCIALE in ragione del progressivo maturare del credito RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, seguendo il procedimento disciplinato nel presente comma.
In caso di mancato raggiungimento RAGIONE_SOCIALE‘intesa, all’adozione del provvedimento esecutivo indicato nel comma 8 provvede il AVV_NOTAIO dei AVV_NOTAIO, nei successivi quattro mesi, sentita la RAGIONE_SOCIALE unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. In caso di oneri finanziari a carattere pluriennale o non ancora liquidi, possono essere adottati più provvedimenti del AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO in ragione del progressivo maturare del credito RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, seguendo il procedimento disciplinato nel presente comma».
2.2. Ai fini RAGIONE_SOCIALEa comprensione RAGIONE_SOCIALE‘ambito operativo di tale disposizione normativa, assume rilievo fondamentale l’intervento chiarificatore operato dalla sentenza n. 219/2016 RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale che, nel dichiarare l’infondatezza RAGIONE_SOCIALEe questioni di legittimità sollevate, con specifico riferimento al dettato RAGIONE_SOCIALE‘art. 3 Cost. ha affermato quanto segue: «Il giudice a quo denuncia, in primo luogo, l’irragionevolezza insita nella previsione di una disciplina di carattere sanzionatorio, la quale configura una responsabilità degli enti substatali non già per attività proprie (e dunque addebitabili agli stessi) quanto, piuttosto, per attività che essi pongono in essere al solo fine di assicurare la fedele attuazione di quanto disposto dalla legge. A
suo avviso, il diritto di rivalsa RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE verrebbe esercitato per un atto, quale è la legge, di cui lo RAGIONE_SOCIALE stesso è l’unico soggetto giuridicamente responsabile. Tuttavia, secondo l’espresso dettato RAGIONE_SOCIALEo art. 16 bis , comma 5, l’esercizio del diritto statale di rivalsa presuppone che gli enti locali ‘ si siano resi responsabili di violazioni RAGIONE_SOCIALEe disposizioni RAGIONE_SOCIALEa Convenzione per la salvaguardia dei diritti RAGIONE_SOCIALE‘uomo e RAGIONE_SOCIALEe libertà fondamentali ‘ . Il fondamento RAGIONE_SOCIALEa rivalsa statale nei confronti degli enti locali viene, quindi, esplicitamente individuato nella responsabilità per condotte, imputabili agli stessi enti, poste in essere in violazione RAGIONE_SOCIALEa CEDU. L’esame del dato letterale porta, perciò, ad escludere, tra i possibili contenuti precettivi RAGIONE_SOCIALEa disposizione, l’esistenza di un automatismo nella condanna RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione locale in sede di rivalsa e, conseguentemente, di una deroga al principio RAGIONE_SOCIALE‘imputabilità. Come evidenziato dalla stessa RAGIONE_SOCIALE generale RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, compete, sia alla RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE dei ministri, in sede di adozione del decreto costituente titolo esecutivo, sia al giudice adìto, in sede di contestazione giudiziale RAGIONE_SOCIALEo stesso, la valutazione RAGIONE_SOCIALE‘incidenza causale RAGIONE_SOCIALE‘azione RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni territoriali nella produzione del danno e la comparazione RAGIONE_SOCIALEe responsabilità di queste ultime rispetto a quelle RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE. È proprio nell’àmbito di tale valutazione che assumono rilievo pregnante, tra l’altro, le circostanze evidenziate dallo stesso rimettente ai fini RAGIONE_SOCIALE‘attribuzione di responsabilità: le ragioni RAGIONE_SOCIALEa violazione RAGIONE_SOCIALEa CEDU ricavabili dall’accertamento compiuto nella sentenza di condanna del giudice europeo; se sia possibile disapplicare la normativa interna ritenuta in contrasto con il diritto europeo; se sia illegittimo l’operato RAGIONE_SOCIALE‘ente territoriale con riferimento alla disciplina RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento interno; se l’ente stesso sia titolare di potestà normativa primaria. Il requisito RAGIONE_SOCIALE‘imputabilità risulta, infatti, immanente al concetto stesso di responsabilità ed è coerente con la ratio RAGIONE_SOCIALE‘intera normativa sull’esercizio RAGIONE_SOCIALEa rivalsa per violazioni del diritto europeo, con riferimento sia alle condanne RAGIONE_SOCIALEa Corte di
giustizia, sia a quelle RAGIONE_SOCIALEa Corte EDU, in quanto volta alla prevenzione di tali violazioni attraverso la responsabilizzazione dei diversi livelli di governo coinvolti nell’attuazione del diritto europeo.»
2.3. Occorre, pertanto, tenere conto RAGIONE_SOCIALEa decisione RAGIONE_SOCIALEa Corte EDU, posta a fondamento RAGIONE_SOCIALE‘azione di rivalsa nella specie esperita (Corte EDU, RAGIONE_SOCIALE, 01/07/2008, n. 10557/03).
Con ricorso introdotto in data 06/03/2003, la RAGIONE_SOCIALE ha lamentato davanti alla Corte EDU le seguenti violazioni RAGIONE_SOCIALEa CEDU: 1) art. 1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU, in relazione al diritto al rispetto dei propri beni per l’inadeguatezza RAGIONE_SOCIALE‘indennità di espropriazione; 2) art. 6, paragrafo 1, CEDU in relazione alla mancanza di equità del procedimento interno, per l’applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 5 bis l. 359 del 1992 ai procedimenti pendenti; 3) art. 6, paragrafo 1, CEDU, sotto il profilo RAGIONE_SOCIALEa eccessiva durata del processo.
La Corte ha ritenuto sussistenti tutte e tre le violazioni.
Con riferimento alla dedotta violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 del Primo Protocollo addizionale RAGIONE_SOCIALEa CEDU, la Corte EDU ha statuito come segue: «La Corte constata che l’indennità accordata alla ricorrente è stata calcolata in funzione RAGIONE_SOCIALE‘articolo 5 bis RAGIONE_SOCIALEa legge n. 359 del 1992. Essa nota che questi criteri si applicano qualunque sia l’opera pubblica da realizzare ed il contesto RAGIONE_SOCIALE‘espropriazione. La Corte ricorda che essa non ha il compito di controllare in astratto la legislazione controversa; essa deve limitarsi per quanto possibile ad esaminare i problemi sollevati dai ricorrenti nel caso per il quale è stata adita. A tale scopo, nella fattispecie, essa deve occuparsi RAGIONE_SOCIALEa legge sopraccitata dal momento che la ricorrente se la prende con le ripercussioni di quest’ultima sui suoi beni (Les RAGIONE_SOCIALE Monastères c. Grecia, sentenza succitata, § 55). Nel caso specifico, l’ammontare definitivo RAGIONE_SOCIALE‘indennizzo fu fissato in 106.503 euro, mentre il valore di mercato del terreno stimato alla data RAGIONE_SOCIALE‘espropriazione era di
208.197 euro (precedenti paragrafi 13 e 15). Ne risulta che l’indennità di espropriazione è ampiamente inferiore al valore di mercato del bene in questione. Inoltre, questo ammontare è stato ulteriormente tassato con ritenuta del 20% (precedente paragrafo 17). Si tratta nella fattispecie di un caso di espropriazione isolato, che non si colloca in un contesto di riforma economica, sociale o politica e non è riferito a nessuna altra particolare circostanza. Di conseguenza, la Corte non scorge alcun obbiettivo legittimo “di pubblica utilità” che possa giustificare un rimborso talmente inferiore al valore di mercato. Avuto riguardo all’insieme RAGIONE_SOCIALEe considerazioni che precedono, la Corte ritiene che l’indennità accordata alla ricorrente non sia adeguata, visto il suo basso ammontare e la mancanza di ragioni di utilità pubblica che possono legittimare una indennità talmente inferiore al valore di mercato del bene. Ne deriva che l’interessata ha dovuto sopportare un onere sproporzionato ed eccessivo che non può essere giustificato da un interesse generale legittimo perseguito dalle autorità (Scordino c. RAGIONE_SOCIALE (n. 1), succitata, §§ 99-103). Pertanto, vi è stata violazione RAGIONE_SOCIALE‘articolo 1 del Protocollo n. 1.»
Guardando, poi, alla dedotta violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 6, paragrafo 1, CEDU la Corte EDU ha ricordato che, in via di principio, in ambito civile, il potere legislativo ben può emanare norme applicabili retroattivamente. Tuttavia, il principio RAGIONE_SOCIALEa preminenza del diritto e la nozione di equo processo ostano ad un’ingerenza del potere legislativo nell’amministrazione RAGIONE_SOCIALEa giustizia al solo fine di influenzare lo svolgimento dei processi. In osservanza di tali principi, la menzionata Corte ha rilevato quanto segue: «La Corte osserva che prima RAGIONE_SOCIALE‘entrata in vigore RAGIONE_SOCIALE‘articolo 5 bis RAGIONE_SOCIALEa legge n. 359 del 1992, tenuto conto RAGIONE_SOCIALEe sentenze emesse dalla Corte costituzionale italiana il 25 gennaio 1980 ed il 15 luglio 1983, la legge applicabile al caso di specie era la legge n. 2359 del 1865, il cui articolo 39 prevedeva il diritto di essere indennizzato in misura pari al pieno valore di mercato del bene. Come conseguenza RAGIONE_SOCIALEa disposizione contestata,
la ricorrente ha subito una sostanziale diminuzione del suo indennizzo. A tale proposito, la Corte ricorda che ha appena constatato che l’indennità accordata alla ricorrente non era adeguata, visto il suo modesto ammontare e la mancanza di ragioni di utilità pubblica che possano giustificare un indennizzo talmente inferiore al valore commerciale del bene (precedente paragrafo 49). Modificando il diritto applicabile agli indennizzi derivanti dagli espropri in corso ed alle relative procedure giudiziarie pendenti, fatta eccezione di quelle in cui il principio di indennizzo è stato oggetto di decisione irrevocabile, l’articolo 5 bis RAGIONE_SOCIALEa legge n. 359 del 1992 ha applicato un nuovo regime di indennizzo a fatti pregiudizievoli verificatisi anteriormente alla sua entrata in vigore e che avevano già dato luogo a crediti risarcitori – ed anche a procedure pendenti in tale data – producendo così un effetto retroattivo. Senza dubbio l’applicabilità alle indennità in corso ed alle procedure pendenti non potrebbe, in sé, costituire un problema sotto il profilo RAGIONE_SOCIALEa Convenzione, in quanto in linea di principio non è impedito al legislatore di intervenire in materia civile per modificare lo stato del diritto con una legge immediatamente applicabile … Tuttavia, nella fattispecie, l’articolo 5 bis ha semplicemente soppresso retroattivamente una parte essenziale dei crediti indennitari, di elevato ammontare, che i proprietari dei terreni espropriati, così come la ricorrente, avrebbero potuto reclamare dagli esproprianti. A tale riguardo, la Corte ricorda di aver appena constatato che l’indennità accordata ai ricorrenti non era adeguata, visto il suo modesto ammontare e la mancanza di ragioni di pubblica utilità che possono giustificare un indennizzo inferiore al valore commerciale del bene … Per la Corte, il Governo non ha dimostrato che le considerazioni da lui invocate -ossia considerazioni finanziarie e la volontà del legislatore di attuare un programma politico -permettessero di far emergere l’ ‘ interesse generale evidente ed imperativo ‘ richiesto per giustificare l’effetto retroattivo, che essa ha riconosciuto
nelle cause citate dal Governo … Pertanto vi è stata violazione RAGIONE_SOCIALE‘articolo 6 § 1 RAGIONE_SOCIALEa Convenzione» .
Da ultimo, in relazione alla durata del procedimento, la Corte ha osservato che lo stesso si è protratto per oltre 15 anni e 6 mesi per un solo grado di giudizio, sicché, tenuto conto RAGIONE_SOCIALEe informazioni fornite dalle parti ed in conformità con la propria giurisprudenza, ha dichiarato la durata del procedimento eccessiva e non rispondente all’esigenza RAGIONE_SOCIALEa durata ragionevole.
2.4. Occorre tenere presente che l’adesione RAGIONE_SOCIALE‘Unione Europea alla CEDU, prevista dal Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 (ratificato e reso esecutivo con l. n. 130 del 2008) non è ancora avvenuta e, pertanto, in via generale, il contrasto RAGIONE_SOCIALEa normativa nazionale con la CEDU non può comportare la diretta disapplicazione, da parte del giudice nazionale, RAGIONE_SOCIALEe norme di legge, dovendo, piuttosto, l’asserita incompatibilità tra le due discipline esser trattata come una questione di legittimità costituzionale, per eventuale violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 117, comma 1, Cost., di esclusiva competenza del giudice RAGIONE_SOCIALEe leggi (Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 33229 del 16/12/ 2019; Sez. L, Sentenza n. 4049 del 19/02/2013; v. anche Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 4691 del 21/02/2024).
Tale principio, affermato da Corte Cost. n. 348 e 349 del 2007, è stato ribadito dalla Consulta che, con la sentenza n. 49 del 2015, ha rilevato come, nel progressivo adeguamento alla CEDU, non sia ravvisabile alcun automatismo, stante, nell’ordinamento nazionale, il “predominio assiologico RAGIONE_SOCIALEa Costituzione sulla CEDU”; ed è stato, di recente, nuovamente confermato dalla medesima Corte costituzionale la quale, con la sentenza n. 25 del 2019, ha affermato che l’interpretazione del giudice comune, ordinario o speciale, orientata alla conformità alla CEDU -le cui prescrizioni e principi appartengono indubbiamente ai vincoli derivanti da obblighi internazionali con impronta costituzionale (come precisato nella sentenza RAGIONE_SOCIALEa stessa Corte n. 194 del 2018) -non implica anche necessariamente l’ille-
gittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALEa disposizione oggetto RAGIONE_SOCIALE‘interpretazione per violazione di un principio o di una previsione RAGIONE_SOCIALEa CEDU, quale parametro interposto ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 117, comma 1, Cost. E’ stato chiarito, infatti, che la violazione del parametro convenzionale interposto può comportare l’illegittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALEa norma interna anzitutto quando nelle pronunce RAGIONE_SOCIALEa Corte EDU sia identificabile un “approdo giurisprudenziale stabile” (sentenza n. 120 del 2018) o un “diritto consolidato” (sentenza n. 49 del 2015 e, nello stesso senso, sentenza n. 80 del 2011), ed inoltre, all’esito di un bilanciamento, in una prospettiva generale, con altri principi presenti nella Costituzione, che non conduca ad una diversa valutazione di sistema. A differenza RAGIONE_SOCIALEa Corte EDU, la Corte costituzionale, infatti, opera una valutazione sistemica, e non isolata, dei valori coinvolti dalla norma di volta in volta scrutinata, ed è, quindi, tenuta a quel bilanciamento, solo ad essa spettante (sentenza n. 264 del 2012), in cui si sostanzia tra l’altro il “margine di apprezzamento” che compete allo RAGIONE_SOCIALE membro (sentenze n. 193 del 2016, n. 15 del 2012 e n. 317 del 2009).
2.5. Nella specie, i ricorrenti hanno dedotto che la decisione RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello è viziata nella parte in cui ha tenuto conto RAGIONE_SOCIALEa disciplina introdotta dall’art. 5 bis d.l. n. 333 del 1992, conv. con modif. dalla l. n. 359 del 1992, pur essendo sopravvenuta rispetto al momento in cui la RAGIONE_SOCIALE ha promosso l’azione per la determinazione RAGIONE_SOCIALE‘indennità di esproprio.
Gli stessi ricorrenti non hanno, tuttavia, tenuto conto che il menzionato disposto RAGIONE_SOCIALE‘art. 5 bis d.l. n. 333 del 1992, conv. con modif. in l. n. 359 del 1992, era applicabile retroattivamente a tutti i procedimenti in corso, tant’è che proprio per questo motivo, come appena evidenziato, la Corte EDU ha ritenuto sussistente la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 6, paragrafo 1, CEDU del 1983 da parte RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE italiano.
2.6. In sintesi, per effetto RAGIONE_SOCIALEa sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale n. 223/1983, la dichiarazione di incostituzionalità RAGIONE_SOCIALEa l. n. 385 del 1980, nella parte in cui riproduceva criteri di indennizzo espropriativo già dichiarati illegittimi, rinviando per il conguaglio ad una legge futura, ha reso applicabile alle espropriazioni non definite il criterio del valore venale di cui all’art. 39 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 2359 del 1865 (Cass., Sez. 1, Sentenza n. 12408 del 25/05/2006; Cass., Sez. 1, Sentenza n. 17196 del 14/11/2003; Cass., Sez. 1, Sentenza n. 8035 del 27/06/1992; Cass., Sez. 1, Sentenza n. 6960 del 05/06/1992; Cass., Sez. 1, Sentenza n. 13479 del 13/12/1991; Cass., Sez. 1, Sentenza n. 13254 del 10/12/1991; Cass., Sez. 1, Sentenza n. 6265 del 22/06/1990).
Successivamente, però, è intervenuto il d.l. n. 333 del 1992, la cui legge di conversione, la l. n. 359 del 1992, ha introdotto l’art. 5 bis (applicabile al procedimento in esame ai sensi del combinato disposto degli artt. 57, 58 e 59 d.lgs. n. 327 del 2001), che ha introdotto un criterio per la determinazione RAGIONE_SOCIALE‘indennizzo, statuendo come segue:
«1. Fino all’emanazione di un’organica disciplina per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere o interventi da parte o per conto RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALEe regioni, RAGIONE_SOCIALEe province, dei comuni e degli altri enti pubblici o di diritto pubblico, anche non territoriali, o comunque preordinate alla realizzazione di opere o interventi dichiarati di pubblica utilità, l’indennità di espropriazione per le aree edificabili è determinata a norma RAGIONE_SOCIALE‘articolo 13, terzo comma, RAGIONE_SOCIALEa legge 15 gennaio 1885, n. 2892, sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati RAGIONE_SOCIALE‘ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico RAGIONE_SOCIALEe imposte sui redditi, approvato con decreto del AVV_NOTAIO RAGIONE_SOCIALEa Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917. L’importo così determinato è ridotto del 40 per cento.
In ogni fase del procedimento espropriativo il soggetto espropriato può convenire la cessione volontaria del bene. In tal caso non si applica la riduzione di cui al comma 1.
Per la valutazione RAGIONE_SOCIALEe edificabilità RAGIONE_SOCIALEe aree, si devono considerare le possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti al momento RAGIONE_SOCIALE‘apposizione del vincolo preordinato all’esproprio.
Per le aree agricole e per quelle che, ai sensi del comma 3, non sono classificabili come edificabili, si applicano le norme di cui al titolo II RAGIONE_SOCIALEa legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni ed integrazioni.
Con regolamento da emanare con decreto del AVV_NOTAIO dei lavori pubblici ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 17 RAGIONE_SOCIALEa legge 23 agosto 1988, n. 400, sono definiti i criteri e i requisiti per la individuazione RAGIONE_SOCIALEa edificabilità di fatto di cui al comma 3.
Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano in tutti i casi in cui non sono stati ancora determinati in via definitiva il prezzo, l’entità RAGIONE_SOCIALE‘indennizzo e/o del risarcimento del danno, alla data di entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa legge di conversione del presente decreto.
Nella determinazione RAGIONE_SOCIALE‘indennità di espropriazione per i procedimenti in corso si applicano le disposizioni di cui al presente articolo.
7-bis. In caso di occupazioni illegittime di suoli per causa di pubblica utilità, intervenute anteriormente al 30 settembre 1996, si applicano, per la liquidazione del danno, i criteri di determinazione RAGIONE_SOCIALE‘indennità di cui al comma 1, con esclusione RAGIONE_SOCIALEa riduzione del 40 per cento. In tal caso l’importo del risarcimento è altresì aumentato del 10 per cento. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano anche ai procedimenti in corso non definiti con sentenza passata in giudicato.»
La Corte costituzionale, poi, con sentenza n. 348/2007, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALE‘art. 5 bis , commi 1 e 2, d.l.
n. 333 del 1992, conv. con modif. dalla l. n. 359 del 1992 (e in via consequenziale, RAGIONE_SOCIALE‘art. 37, commi 1 e 2, d.P.R. n. 327 del 2001), ma il procedimento in questione era stato già definito con una sentenza passata in giudicato.
2.7. Nella sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte EDU sopra illustrata si legge, infatti, che, instaurato nel 1986 il giudizio tra la RAGIONE_SOCIALE e il Comune per l’ottenimento di un indennizzo corrispondente al valore di mercato del terreno, l’11/11/1998 è stata depositata nella cancelleria del Tribunale la perizia, che determinava il valore venale del terreno, riferito al mese di marzo 1983, in £ 403.125.707, ossia € 208.197,00. Entrata, però, in vigore la l. n. 359 del 1992, che prevedeva nuovi criteri per calcolare l’indennità di espropriazione dei terreni edificabili, applicabili anche alle procedure in corso, il 06/12/1993 è stata depositata la perizia integrativa che, alla luce dei criteri indicati dalla l. n. 359 del 1992, ha stimato l’indennizzo in £ 206.219.079, ossia € 106.503. All’esito RAGIONE_SOCIALE‘istruzione, su richiesta RAGIONE_SOCIALEa ricorrente, il Tribunale ha emesso, il 02/12/1998, un’ordinanza ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 186 quater c.p.c., ordinando al Comune di versare alla ricorrente £ 188.779.789, ossia € 97.496,62, somma che doveva corrispondere alla differenza tra l’indennità di espropriazione dovuta conformemente alla l. n. 359 del 1992 e l’acconto già versato nel marzo 1983, ferma la ritenuta alla fonte del 20%. Con sentenza pubblicata il 27/11/2001, il Tribunale di Ancona ha ordinato alla ricorrente di restituire al Comune £ 8.719.645, ossia € 4.503,32, quale somma versata in eccesso. Proposto appello, con sentenza depositata il 01/04/2004, la Corte d’appello di Ancona ha rigettato tutti i mezzi d’appello e confermato la sentenza del Tribunale.
La sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale n. 348/2007, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALE‘art. 5 bis , commi 1 e 2, d.l. n. 333 del 1992, conv. con modif. dalla l. n. 359 del 1992 (e in via consequenziale, RAGIONE_SOCIALE‘art. 37, commi 1 e 2, d.P.R. n. 327 del 2001),
non ha potuto produrre effetti nel giudizio sopra descritto, definito anni prima con la menzionata sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello.
È, poi, intervenuta la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte EDU sopra descritta che ha ritenuto integrate, nel procedimento appena riassunto la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 del Primo Protocollo e RAGIONE_SOCIALE‘art. 6, comma 1, CEDU, per i motivi sopra evidenziati.
2.8. Nel corso del giudizio che ha portato alla determinazione RAGIONE_SOCIALEa indennità di esproprio spettante alla RAGIONE_SOCIALE è stato, dunque, applicato, quale criterio di stima RAGIONE_SOCIALEe aree espropriate, quello stabilito dall’art. 5 bis d.l. n. 333 del 1992, conv. con modif. dalla l. n. 359 del 1992, che era ancora in vigore al momento RAGIONE_SOCIALEa decisione RAGIONE_SOCIALEa vertenza.
Non è pertanto fondata la censura formulata con il motivo di ricorso, nella parte in cui è dedotto che erroneamente la Corte d’appello ha ritenuto applicabile alla fattispecie il disposto RAGIONE_SOCIALE‘art. 5 bis d.l. n. 333 del 1992, conv. con modif. dalla l. n. 359 del 1992, poiché tale previsione normativa era, invece, applicabile, in virtù RAGIONE_SOCIALEa espressa disposizione transitoria ivi contenuta, la quale, peraltro, è stata stigmatizzata proprio dalla Corte EDU, per la sua portata retroattiva.
2.9. Né può in questa sede valutarsi quale comportamento imputabile in grado di giustificare la rivalsa la mancata spontanea liquidazione da parte del Comune RAGIONE_SOCIALE‘indennità di esproprio secondo il valore di mercato del bene espropriato, al momento in cui è stata effettuata la richiesta -quando ancora non era stata adottato il d.l. n. 333 del 1992, conv. con modif. dalla l. n. 359 del 1992.
Sul punto, la Corte d’appello ha operato una valutazione in fatto, nei seguenti termini: «A tali argomentazioni non può andare disgiunta la considerazione, al riguardo, che la RAGIONE_SOCIALE aveva vantato una pretesa indennitaria di significativa rilevanza (nell’invocare la corresponsione RAGIONE_SOCIALEa somma di lire 766.027.065 a titolo di integrazione RAGIONE_SOCIALE‘indennità che, nel marzo 1983, le parti, in
occasione RAGIONE_SOCIALEa cessione volontaria RAGIONE_SOCIALE‘area, avevano concordato salvo futuro conguaglio per effetto RAGIONE_SOCIALEa legge n. 385/1980, entrata in vigore allo scopo di colmare il vuoto normativa determinato dalla pronuncia n. 5/1980 RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale) in un momento di particolare incertezza normativa anche per effetto RAGIONE_SOCIALEa sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale n. 223/1983 -dichiarativa RAGIONE_SOCIALEa illegittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALEa citata legge n. 385/1980 -la quale aveva affermato la necessità di riconoscere un ristoro non lesivo dei diritti RAGIONE_SOCIALE‘espropriato, ma non necessariamente individuabile nel prezzo che l’immobile avrebbe avuto in sede di libera contrattazione di compravendita, a cui è seguita l’entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa legge n. 359/1992 che aveva previsto un sostanziale dimezzamento degli importi riconoscibili rispetto al valore di mercato, dovendosi anche considerare come, all’esito RAGIONE_SOCIALE‘iter giudiziario, si sia pervenuti, dopo l’espletamento di una consulenza tecnica d’ufficio, alla determinazione RAGIONE_SOCIALEo indennizzo spettante in misura largamente inferiore (pari a lire 188.779.789) a quella invocata originariamente da parte espropriata. Conseguentemente l’Amministrazione comunale, resistendo in giudizio, ha esercitato un proprio diritto di veder riconoscere in sede processuale quanto dovuto ai fini indennitari in base ai parametri legislativi vigenti, né può essere imputata all’ente medesimo l’emanazione di una normativa a livello nazionale riguardante la determinazione RAGIONE_SOCIALE‘indennità di esproprio; pertanto, non è rilevabile nella fattispecie, alcuna forma di responsabilità diretta da parte RAGIONE_SOCIALE‘ente locale, dovendosi escludere ogni possibilità di rivalsa nei suoi confronti da parte RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE.»
In relazione a tali argomenti, i ricorrenti hanno semplicemente accennato ad una inammissibile diversa valutazione, sempre in fatto, fondata sulla astratta affermazione che all’esito RAGIONE_SOCIALEa sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale n. 223/1983 l’indennizzo di esproprio doveva essere quantificato in base al valore di mercato, senza alcuna specificazione in ordine alla fondatezza o meno degli argomenti del giu-
dice di merito appena riportati, né alcuna illustrazione di concreti elementi di giudizio a supporto RAGIONE_SOCIALE‘ingiustificato rifiuto da parte del Comune di corrispondere la somma inizialmente richiesta.
La doglianza sul punto si rivela pertanto inammissibile, in quanto implicante un giudizio in fatto, semplicemente contrapposto a quello operato dalla Corte d’appello peraltro sulla base di allegazioni del tutto generiche.
In conclusione, il ricorso deve essere respinto.
Nessuna statuizione sulle spese deve essere adottata essendo il Comune rimasto intimato.
L’esenzione RAGIONE_SOCIALEe parti ricorrenti, in qualità di Amministrazioni RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, dal pagamento RAGIONE_SOCIALEe imposte e RAGIONE_SOCIALEe tasse gravanti sul processo, attraverso il meccanismo RAGIONE_SOCIALEa prenotazione a debito, ne esclude la condanna al pagamento RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato, previsto dall’art. 13, comma 1 quater , d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, l. n. 228 del 2012 (cfr. Cass., Sez. 6-L, Ordinanza n. 1778 del 29/01/2016; Cass, Cass., Sez. 6-L, Ordinanza n. 23514 del 05/11/2014; Cass., Sez. 3, Sentenza n. 5955 del 14/03/2014).
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Prima Sezione Civile RAGIONE_SOCIALEa Corte Suprema di Cassazione, il 10 luglio 2025.
Il Consigliere estensore NOME COGNOME
Il AVV_NOTAIO NOME COGNOME