Decadenza potere sanzionatorio: i limiti per Consob

La Corte di Cassazione ha chiarito i principi sulla decadenza del potere sanzionatorio dell’autorità di vigilanza finanziaria. La Corte ha stabilito che il termine di 180 giorni per la contestazione non decorre dal momento in cui l’autorità acquisisce i primi indizi, ma da quando completa l’attività istruttoria necessaria a valutare la sussistenza dell’infrazione. Annullando la decisione della Corte d’Appello, la Cassazione ha precisato che il giudice non può sostituirsi all’autorità nel decidere i tempi di avvio dell’indagine, ma solo valutarne la ragionevolezza a posteriori.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 gennaio 2026 in Diritto Bancario, Diritto Societario, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Decadenza potere sanzionatorio: la Cassazione fissa i paletti per le Autorità

La questione della decadenza del potere sanzionatorio delle autorità di vigilanza, come l’Autorità per i mercati finanziari, è un tema cruciale che bilancia l’esigenza di punire gli illeciti con la certezza del diritto per gli operatori. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti fondamentali su quando inizi a decorrere il termine per contestare le violazioni, specialmente in contesti complessi come quello bancario e finanziario. La decisione ribalta un precedente verdetto, affermando che la semplice conoscenza di criticità non è sufficiente a far scattare il cronometro per l’autorità.

I fatti di causa

Il caso trae origine da sanzioni pecuniarie irrogate dall’Autorità di Vigilanza Finanziaria agli amministratori e sindaci di una nota banca popolare. L’addebito era di aver omesso informazioni rilevanti nel prospetto informativo relativo a un’operazione di aumento di capitale sociale, privando così gli investitori di dati essenziali per un giudizio fondato sulla situazione patrimoniale e finanziaria dell’istituto. Tali omissioni riguardavano, in particolare, dei rilievi critici mossi in precedenza dalla Banca Centrale Nazionale.

Gli esponenti bancari si sono opposti alle sanzioni, eccependo in primo luogo la decadenza del potere sanzionatorio dell’Autorità. Sostenevano che la contestazione, formalizzata nell’ottobre 2016 per fatti del 2013, fosse tardiva. A loro avviso, l’Autorità era a conoscenza della situazione critica della banca già dalla fine del 2013 o al più tardi dall’inizio del 2014, e da quel momento avrebbe dovuto iniziare a decorrere il termine di 180 giorni previsto dalla legge per la contestazione.

La decisione della Corte d’Appello

La Corte d’Appello aveva accolto l’opposizione, annullando le sanzioni. I giudici di secondo grado avevano ritenuto che l’Autorità di Vigilanza, avendo avuto conoscenza del rapporto ispettivo della Banca Centrale Nazionale e della grave situazione della banca popolare già nel febbraio 2014, possedesse tutti gli elementi necessari per avviare un’indagine. Di conseguenza, il termine per la contestazione doveva considerarsi decorso, essendo iniziato non più tardi della primavera del 2014, ben prima della notifica effettivamente avvenuta nel 2016. In sostanza, la Corte d’Appello ha imputato all’Autorità un’inerzia ingiustificata.

Le motivazioni della Cassazione sul potere sanzionatorio

La Corte di Cassazione ha completamente ribaltato questa prospettiva, accogliendo il ricorso dell’Autorità di Vigilanza. La Suprema Corte ha enunciato una serie di principi di diritto per guidare l’interpretazione sulla decorrenza dei termini. Il nucleo della decisione si basa sulla distinzione fondamentale tra “constatazione del fatto” e “accertamento dell’illecito”.

1. L’Accertamento Richiede un’Istruttoria Complessa: La Cassazione ha chiarito che il termine per la contestazione non parte dal momento in cui l’autorità acquisisce la mera notizia di un fatto potenzialmente illecito. Parte, invece, dal momento in cui l’autorità completa l’attività istruttoria necessaria a verificare la sussistenza di tutti gli elementi, oggettivi e soggettivi, dell’infrazione. In materie complesse come l’intermediazione finanziaria, questo richiede tempo, valutazioni tecniche e un congruo spatium deliberandi.

2. Discrezionalità dell’Autorità: Spetta all’autorità amministrativa, e non al giudice, decidere se e quando avviare un’attività di indagine. Il giudice può solo controllare a posteriori che il tempo impiegato per l’accertamento sia stato ragionevole, ma non può sindacare la scelta di avviare l’istruttoria. Non può, in altre parole, affermare che l’autorità avrebbe dovuto attivarsi prima.

3. Coordinamento tra Autorità: Nei casi in cui operano due autorità di supervisione (come la Banca Centrale Nazionale e l’Autorità di Vigilanza Finanziaria), si presume che l’autorità non ispezionante sia in grado di valutare le irregolarità ai fini sanzionatori solo quando riceve formalmente i rilievi ispettivi o i provvedimenti sanzionatori dall’altra autorità. Nel caso specifico, l’elemento chiave (una lettera della Banca Centrale del 2012) è stato acquisito dall’Autorità di Vigilanza solo nel maggio 2016.

4. Contesto di Crisi Bancaria: La Corte ha inoltre sottolineato che, quando una banca viene posta in amministrazione straordinaria e poi in risoluzione, si presume (iuris tantum) che l’Autorità possa apprezzare compiutamente le irregolarità solo dopo aver ricevuto i rapporti dei commissari straordinari. Questo perché tali procedure hanno proprio lo scopo di accertare la reale situazione aziendale.

Le conclusioni

La sentenza della Cassazione riafferma un principio fondamentale per il corretto funzionamento della vigilanza finanziaria: l’accertamento di un illecito non è un atto istantaneo, ma il risultato di un’attività istruttoria che può essere lunga e complessa. Imporre all’Autorità di agire sulla base di sospetti o dati incompleti sarebbe controproducente e potenzialmente ingiusto. La decadenza del potere sanzionatorio interviene solo quando vi è una protratta e ingiustificata inerzia dopo la conclusione di tale fase di accertamento. Di conseguenza, la Corte ha cassato la sentenza d’appello e ha rinviato la causa a un nuovo esame, che dovrà attenersi ai principi di diritto stabiliti.

Quando inizia a decorrere il termine per la contestazione di un illecito finanziario?
Il termine di 180 giorni per la contestazione non decorre dalla mera acquisizione della notizia di un fatto, ma dal momento in cui l’autorità di vigilanza ha completato l’attività istruttoria necessaria a verificare la sussistenza di tutti gli elementi oggettivi e soggettivi dell’infrazione.

Può un giudice stabilire che un’autorità di vigilanza avrebbe dovuto avviare prima un’indagine?
No. La scelta se e quando avviare un’attività di indagine spetta all’autorità amministrativa. Il giudice può solo controllare, a posteriori, se il tempo impiegato per concludere l’indagine e arrivare alla contestazione sia stato ragionevole, ma non può sostituirsi all’autorità nella valutazione iniziale di opportunità.

Come funziona il coordinamento tra Banca Centrale e Autorità di Vigilanza Finanziaria nei procedimenti sanzionatori?
Si presume, salvo prova contraria, che l’autorità non ispezionante (in questo caso, l’Autorità di Vigilanza Finanziaria) sia in grado di apprezzare compiutamente le irregolarità ai fini sanzionatori solo dal momento in cui riceve formalmente dall’altra autorità (la Banca Centrale) i rilievi ispettivi o i provvedimenti sanzionatori.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 26766 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 2 Num. 26766 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 15/10/2024

SENTENZA

sul ricorso n. 8133/2019 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME COGNOME (CODICE_FISCALE), NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) e NOME COGNOME.

– Ricorrente –

Contro

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, elettivamente domiciliati in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO (CODICE_FISCALE) che li rappresenta e difende.

– Controricorrenti –

Sanzioni amministrative

Avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello di Firenze n. 1898/2018 depositata il 08/08/2018.

Udita la relazione svolta dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME nella pubblica udienza del 2 luglio 2024.

Udito il AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale ha chiesto l’accoglimento del ricorso con rinvio al giudice a quo .

Udito l’AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1. NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME hanno proposto opposizione, ex art. 195, comma 4, TUF, avverso la sanzione amministrativa pecuniaria di € 30.000, a ciascuno di essi applicata da RAGIONE_SOCIALE ( in seguito, anche: ‘autorità di vigilanza’, ‘Commissione’) con delibera n. 20069 del 12/07/2017, per avere violato in qualità, COGNOME, di presidente, COGNOME, COGNOME, COGNOME, di membri del collegio sindacale, COGNOME, di consigliere del c.d.a. e membro del comitato esecutivo, RAGIONE_SOCIALEa Banca RAGIONE_SOCIALE (in seguito, anche: ‘RAGIONE_SOCIALE‘, ‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘, ‘Banca RAGIONE_SOCIALE‘ ), in vari periodi dal 25/04/2010 al l’11/05/2015, l’art. 94, commi 2 e 7, TUF, ‘per avere la banca omesso di riportare nel Prospetto relativo all’operazione di aumento di capitale sociale (avvenuta mediante offerta al pubblico di azioni RAGIONE_SOCIALE nel periodo compreso tra il 10.6.13 e il 5.7.13), o in un eventuale supplemento RAGIONE_SOCIALEo stesso, dettagliate informazioni in merito alla situazione aziendale, che permaneva per tutto il periodo RAGIONE_SOCIALE‘aumento di capitale, con riguardo ai rilievi rappresentati dalla Banca d’Italia nell a propria nota del 24.7.12, così privando gli investitori RAGIONE_SOCIALEe informazioni necessarie affinché potessero pervenire ad un fondato giudizio sulla situazione patrimoniale e finanziaria, sui risultati economici e sulle prospettive di RAGIONE_SOCIALE; inoltre per avere fornito, nel
cors o RAGIONE_SOCIALE‘istruttoria di approvazione del prospetto, informazioni lacunose e non corrispondenti alla reale situazione aziendale in riscontro ad una richiesta formulata dalla RAGIONE_SOCIALE in data 20 maggio 2013, con ciò omettendo la comunicazione di elementi informativi necessari a completare il quadro RAGIONE_SOCIALEe informazioni richieste ‘.

Per quanto qui di rilievo, come primo motivo di opposizione, è stata eccepita la decadenza di RAGIONE_SOCIALE dal potere sanzionatorio ex art. 195, TUF: la contestazione è stata formulata il 04/10/2016, in relazione a vicende risalenti al 2013.

La RAGIONE_SOCIALE di Firenze, nel contraddittorio RAGIONE_SOCIALE‘autorità di vigilanza , ha accolto l’opposizione , ha annullato la delibera RAGIONE_SOCIALE impugnata e ha condannato l’autorità di vigilanza alle spese.

Il nucleo argomentativo RAGIONE_SOCIALEa decisione è questo: a partire da dicembre 2013, RAGIONE_SOCIALE ha avuto conoscenza da Banca d’Italia che RAGIONE_SOCIALE era sull’orlo del commissariamento e, a maggior ragione, è entrata in possesso degli elementi conoscitivi necessari e sufficienti per iniziare una verifica ispettiva sulla regolarità dei prospetti precedentemente pubblicati allorquando è venuta a conoscenza RAGIONE_SOCIALE‘esistenza del rapporto ispettivo RAGIONE_SOCIALEa Banca d’Italia, ciò che è accaduto al più tardi in data 14/02/2014.
Da quel momento RAGIONE_SOCIALE ha acquisito tutto il materiale dal quale trarre le informazioni del caso e, quindi, anche tenendo conto di un congruo spatium deliberandi , al fine di elaborare e valutare criticamente i dati conoscitivi acquisiti, il termine di centottanta giorni di cui al primo comma RAGIONE_SOCIALE‘art. 195, TUF, per la contestazione RAGIONE_SOCIALEa violazione, decorreva almeno dalla primavera del 2014 e, conseguentemente, non è stato rispettato in quanto la contestazione è stata formulata soltanto il 04/10/2016.

RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, articolato in quattro motivi.

Gli originari opponenti hanno resistito con controricorso.

In prossimità RAGIONE_SOCIALE‘udienza pubblica il Pubblico ministero ha depositato conclusioni scritte ed ha chiesto l’accoglimento del ricorso con rinvio al giudice a quo ; le parti hanno depositato memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il primo motivo -‘Violazione e/o falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 195, comma 1, d.lgs. n. 58/98, art. 14, commi 2 e 6, l. n. 689/81, artt. 94, commi 2 e 7, 191, comma 2, d.lgs. N. 58/98 (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.) ‘ -censura la sentenza impugnata che, in violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 195, comma 1, TUF, e discostandosi dalla consolidata giurisprudenza di legittimità, anziché valutare la ragionevolezza del tempo occorso per l’accertamento, ha statuito che RAGIONE_SOCIALE avrebbe dovuto ‘iniziare un’indagine ispettiva’ sulla ‘regolarità dei prospetti precedentemente pubblicati’ subito dopo l’acquisizione, in data 06/12/2013 (e, comunque, prima del 14/02/2014), di notizie e informazioni sulla situazione economicopatrimoniale di RAGIONE_SOCIALE emersa in esito all’ispezione svolta da Banca d’Italia presso la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE fino al 06/09/2013.
La ricorrente rimarca che il giudice RAGIONE_SOCIALE‘opposizione , chiamato a valutare la tempestività RAGIONE_SOCIALEe contestazioni, può sindacare la ragionevolezza del tempo trascorso per la conclusione RAGIONE_SOCIALE‘indagine acquisitiva e le valutazioni conseguenti, prodromiche all’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘illecito, ma non può sindacare la scelta RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione sui tempi di avvio RAGIONE_SOCIALE‘attività di indagine volta all’acquisizione di elementi informativi su eventuali irregolarità.

2. Il secondo motivo -‘Violazione e/o falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 195, comma 1, d.lgs. n. 58/98, art. 14, commi 2 e 6, l. n. 689/81, artt. 94, commi 2 e 7, 191, comma 2, d.lgs. n. 58/98 (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.) ‘ -muove dalla premessa che la CDA afferma (pagg. 8 e 9 RAGIONE_SOCIALEa sentenza) che, dal 14/02/2014 ‘ in poi ‘ , ‘fosse

senz’altro già stato acquisito da RAGIONE_SOCIALE tutto il materiale dal quale poter trarre le medesime informazioni che parte convenuta pretende di correlare alla ricezione formale da parte di RAGIONE_SOCIALE Banca RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE dei tre documenti ‘ acquisiti il 12/05/2016.

Sicché, prosegue la sentenza, ‘anche a voler tener conto di un congruo spatium deliberandi , ossia di un congruo termine necessario per poter elaborare e valutare criticamente l’insieme dei dati conoscitivi acquisiti, in ogni caso il termine di 180 giorni non poteva non decorrere almeno dalla primavera RAGIONE_SOCIALE‘anno 2014’ .

Ad avviso RAGIONE_SOCIALEa Commissione, la CDA ha commesso un errore di diritto in quanto è pacifico che il termine di centottanta giorni per notificare la contestazione può iniziare a decorrere soltanto da quando l’autorità abbia acquisito gli elementi informativi su cui si fonda la contestazione.

Ora, aggiunge l’autorità di vigilanza, la sentenza riconosce che RAGIONE_SOCIALE ha conosciuto nel maggio 2016 la nota RAGIONE_SOCIALEa Banca d’Italia del 24/07/2012 , successivamente posta a base RAGIONE_SOCIALE‘addebito contestato ex art. 94, commi 2 e 7, TUF, salvo poi tralasciare che la delibera n. 20069 del 2017 sanziona la totale assenza di informazioni, nel prospetto equity pubblicato nel giugno del 2013, in merito all’esistenza dei ‘ pesanti ‘ rilievi di Banca d’Italia del 24/07/2012, al perdurare di una situazione che Banca d’Italia, nel luglio 2012, aveva definito ‘fortemente problematica’ e (al perdurare) RAGIONE_SOCIALE‘inerzia del management nel fare fronte a tale criticità, ragion per cui, nel solco del l’insegnamento RAGIONE_SOCIALEa giurisprudenza di legittimità, l’accertamento degli illeciti non poteva aversi, da parte di RAGIONE_SOCIALE, prima RAGIONE_SOCIALE‘acquisizione RAGIONE_SOCIALEa menzionata lettera di Ban ca d’Italia del 24/07/2012, avvenuta (come già accennato) in data 12/05/2016.
Il terzo motivo -‘Violazione e/o falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 195, comma 1, d.lgs. n. 58/98, art. 14, commi 2 e 6, l. n. 689/81, in

relazione agli artt. 94, commi 2 e 7, 191, comma 2, e alla parte IV (‘disciplina degli emittenti’) del d.lgs. n. 58/98 (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.) ‘ -denuncia la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 195, comma 1, TUF, a causa del fraintendimento, da parte RAGIONE_SOCIALEa Corte di Firenze, dei compiti assegnati a RAGIONE_SOCIALE dalla normativa sugli emittenti e, in particolare, quella in materia di appello al pubblico risparmio (artt. 91 e seguenti, TUF), che attribuisce alla Commissione diversi strumenti di vigilanza, con poteri di intervento e tempistiche differenti.
La CDA, secondo la ricorrente, avrebbe omesso di considerare la rilevanza, ai fini RAGIONE_SOCIALE‘accertamento RAGIONE_SOCIALE‘illecito, RAGIONE_SOCIALE‘attività acquisitiva posta in essere da RAGIONE_SOCIALE dal dicembre 2015 (specie con l’acquisizione del 12/05/2016), dopo la ‘ risoluzione ‘ di RAGIONE_SOCIALE.

L a Corte di merito non ha correttamente valutato l’attività di vigilanza posta in essere da RAGIONE_SOCIALE tra il dicembre 2013 e il dicembre 2015, e ha considerato tale attività come parte di un’unica istruttoria di violazioni amministrative a fini sanzionatori.

In realtà, conclude RAGIONE_SOCIALE, l’istruttoria a fini sanzionatori è stata avviata soltanto in epoca successiva, sulla base di nuovi presupposti da cui è sorto il sospetto che fosse accaduto qualcosa di diverso da quanto RAGIONE_SOCIALE aveva dichiarato.

Il quarto motivo -‘ Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2727-2729 c.c., artt. 116 e 132 c.p.c. (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. )’ -denuncia che la sentenza impugnata non ha correttamente applicato i principi che regolano la formazione RAGIONE_SOCIALEa prova indiziaria nella materia sanzionatoria amministrativa.

Nello specifico, si ascrive alla RAGIONE_SOCIALE, da un lato, di avere desunto che il rapporto ispettivo di Banca d’Italia su RAGIONE_SOCIALE era sicuramente noto a RAGIONE_SOCIALE, quantomeno dal mese di febbraio 2014, dal fatto che, in quel momento, l’autorità di vigilanza aveva inviato alla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE una nota in cui richiamava i rilievi e le osservazioni contenuti

nel ‘ rapporto ispettivo ‘ (di sessantadue pagine) consegnato da Banca d’Italia a RAGIONE_SOCIALE in data 05/09/2013, all’esito RAGIONE_SOCIALE‘ispezione svolta dal 18 marzo al 6 settembre 2013 ; dall’altro, di avere disconosciuto le contrarie allegazioni e dichiarazioni di RAGIONE_SOCIALE (sia nel provvedimento sanzionatorio, sia in occasione RAGIONE_SOCIALE‘audizione dinanzi alla commissione parlamentare d’inchiesta) , in merito alla circostanza -dirimente ai fini RAGIONE_SOCIALE‘individuazione RAGIONE_SOCIALEa data di accertamento -che i rilievi ispettivi e le note di Banca d’Italia del 24/07/2012 e del 03/12/2013 sono stati acquisiti dalla Commissione soltanto il 12/05/2016, allorché le sono stati inviati da RAGIONE_SOCIALE.
I primi tre motivi, suscettibili di esame congiunto perché ruotano attorno al medesimo asse concettuale, sono fondati, e ciò comporta l’assorbimento del quarto motivo .

5.1. I precedenti sezionali -segnatamente, Cass. nn. 34695, 34472, 34466, 34465 del 2023 (in connessione con Cass. nn. 9022/2023, 17673/2022, 21171/2019), che hanno cassato con rinvio le sentenze RAGIONE_SOCIALEa Corte di Firenze di annullamento RAGIONE_SOCIALEa delibera RAGIONE_SOCIALE n. 20067/2017, che contestava agli organi amministrativi e di controllo di RAGIONE_SOCIALE la violazione degli artt. 21, comma 1, lett. a), TUF, 40, Reg. Intermediari , per le carenze riscontrate nell’attività di distribuzione di titoli di propria emissione posta in essere da Banca RAGIONE_SOCIALE – che il Collegio condivide e che intende riproporre, per la stretta correlazione tra l’ attività di emissione di strumenti finanziari e quella di intermediazione, hanno così tracciato le coordinate, normative e giurisprudenziali, dei procedimenti sanzionatori:
(a) è ius receptum l’estensione ai procedimenti sanzionatori finanziari volti all’irrogazione di sanzioni amministrative dei principi sanciti dalla legge n. 689 del 1981, soprattutto per quanto riguarda la scadenza prevista per la conclusione degli stessi procedimenti;

(b) nel caso di contestazione non immediata degli addebiti agli interessati, il momento RAGIONE_SOCIALE‘accertamento (che , di per sé, presuppone un’istruttoria), in relazione al quale va collocato il termine di centottanta giorni entro il quale deve essere adottato il provvedimento motivato che applica la sanzione non coincide con il momento di acquisizione del fatto nella sua materialità da parte RAGIONE_SOCIALE‘autorità che ha ricevuto il rapporto, ma va individuato nella data in cui la stessa autorità ha completato l’attività intesa a verificare la sussistenza degli elementi oggettivi e soggettivi RAGIONE_SOCIALE‘infrazione ;
(c) la pura «constatazione» dei fatti nella loro materialità non coincide necessariamente con l ‘ «accertamento»: nell ‘ attività di regolazione e supervisione RAGIONE_SOCIALEe attività private vi sono àmbiti, come quello RAGIONE_SOCIALE ‘ intermediazione finanziaria, che richiedono valutazioni complesse, non effettuabili nell ‘ immediatezza RAGIONE_SOCIALEa percezione dei fatti suscettibili di trattamento sanzionatorio, dovendosi tenere conto RAGIONE_SOCIALEa complessità RAGIONE_SOCIALEa materia e RAGIONE_SOCIALEe particolarità del caso concreto, anche con riferimento al contenuto e alle date RAGIONE_SOCIALEe operazioni;
(d) il momento RAGIONE_SOCIALE ‘ accertamento degli illeciti amministrativi in materia di intermediazione finanziaria non coincide, necessariamente e automaticamente, né con il giorno in cui l ‘ attività accertativa -ispettiva o commissariale -è terminata, né con quello in cui sono stati depositati relazioni o rapporti finali degli incaricati degli accertamenti, e neppure con la data in cui l ‘ autorità di vigilanza ha investito o riunito il suo organo volitivo per prendere in esame la situazione; occorre, pertanto, individuare, secondo le particolarità dei singoli casi, il momento – successivo alla conclusione RAGIONE_SOCIALEe verifiche di natura ispettiva o commissariale -in cui ragionevolmente la constatazione avrebbe potuto essere tradotta in accertamento. È proprio da tale momento che comincia a decorrere il termine per la contestazione RAGIONE_SOCIALE‘addebito ;
(e) la valutazione RAGIONE_SOCIALE ‘ opportunità RAGIONE_SOCIALE ‘ esercizio dei poteri di indagine è rimessa all ‘ autorità competente: il giudice non può sostituirsi all ‘ organo di controllo nel valutare l ‘ opportunità RAGIONE_SOCIALE ‘ esercizio dei poteri di indagine per riscontrare la sussistenza RAGIONE_SOCIALE ‘ illecito;

(f) ciò non toglie che a tale valutazione si debba procedere in un tempo ragionevole e che, in sede di opposizione, al giudice, ove l ‘ interessato abbia fatto valere il ritardo come ragione d ‘ illegittimità del provvedimento sanzionatorio, sia consentito di individuare il momento iniziale del termine per la contestazione non nel giorno in cui la valutazione è stata compiuta, ma in quello in cui avrebbe potuto e, quindi, dovuto esserlo.

La ricostruzione e l ‘apprezzamento RAGIONE_SOCIALEe circostanze di fatto inerenti ai tempi occorrenti per la contestazione e alla congruità del tempo utilizzato in relazione alla difficoltà del caso sono rimessi al giudice di merito, il quale deve limitarsi a rilevare se vi sia stata un ‘ ingiustificata e protratta inerzia durante o dopo la raccolta dei dati di indagine, prendendo in considerazione: (i) la sussistenza di esigenze di economia che inducano a raccogliere ulteriori elementi a dimostrazione di altre violazioni rispetto a quelle accertate; (ii) l’interesse RAGIONE_SOCIALE‘ a mministrazione a pervenire all’accertamento complessivo di tutti gli aspetti di vicende che possono essere anche molto complesse e svilupparsi in periodi temporali non brevi (e le responsabilità di tutti coloro che in tali vicende possano essere a diverso titolo coinvolti) mediante un’attività istruttoria unitaria, tesa a cogliere la portata complessiva RAGIONE_SOCIALEa violazione, pur quando essa si articoli in condotte diverse, riferibili a soggetti diversi, e non contigue nel tempo e nello spazio; interesse che va salvaguardato dal rischio che l’efficacia RAGIONE_SOCIALEe indagini RAGIONE_SOCIALE‘ autorità di vigilanza venga posta a repentaglio da una discovery prematura, che consegua alla
parcellizzazione dei risultati RAGIONE_SOCIALE‘indagine in una pluralità di contestazioni relative alle singole posizioni, atomisticamente considerate, dei soggetti coinvolti; (iii) che la valutazione RAGIONE_SOCIALEa superfluità degli atti di indagine deve essere svolta con giudizio ex ante , ossia prendendo in considerazione l’utilità potenziale RAGIONE_SOCIALEe ulteriori iniziative istruttorie e non già i concreti esiti che tali iniziative abbiano effettivamente prodotto, restando irrilevante la loro inutilità ex post .
5.2. Quanto alle modalità RAGIONE_SOCIALEe procedure seguite, nella materia finanziaria, dalle autorità di supervisione, la stessa giurisprudenza, in primo luogo, ha messo in luce il rapporto tra esercizio dei poteri di vigilanza da parte di Banca d’Italia e RAGIONE_SOCIALE ( come ripartiti dai commi 24, RAGIONE_SOCIALE‘art. 5, TUF) , le quali, a norma del quinto comma del medesimo articolo, «operano in modo coordinato anche al fine di ridurre al minimo gli oneri gravanti sui soggetti abilitati e si danno reciprocamente comunicazione dei provvedimenti assunti e RAGIONE_SOCIALEe irregolarità riscontrate nell’esercizio RAGIONE_SOCIALE‘attività di vigilanza». A tal fine, l ‘ art. 5, comma 5-bis, prescrive la stipula di un protocollo d ‘ intesa (stipulato in data 31/10/2007), reso pubblico (comma 5-ter), avente ad oggetto altresì «lo scambio di informazioni, anche con riferimento alle irregolarità rilevate e ai provvedimenti assunti nell ‘ esercizio RAGIONE_SOCIALE ‘ attività di vigilanza». Quanto alla vigilanza ispettiva in particolare, l ‘ art. 10, TUF, dà attuazione a tali principi disponendo che le autorità si diano reciproca comunicazione RAGIONE_SOCIALEe ispezioni disposte, potendo l ‘ autorità non ispezionante «chiedere accertamenti su profili di propria competenza» (comma 2). In base alle disposizioni normative e del protocollo, chiarisce la giurisprudenza, si deve presumere, salvo prova contraria, che, con riferimento alle irregolarità riscontrate nell’àmbito di ispezioni svolte da ll ‘ altra autorità, l’autorità non ispezionante sia in grado di apprezzare le
stesse, ai fini sanzionatori, solo dal momento del rilievo di irregolarità, ciò che di regola accade una volta che siano trasmessi i rilievi ispettivi o i provvedimenti sanzionatori RAGIONE_SOCIALE‘autorità ispezionante che valgono ad altri fini.

5.3. In secondo luogo, sempre con riferimento alle verifiche di violazioni in materia di intermediazione finanziaria, i precedenti nomofilattici analizzano l’ipotesi in cui all’esercizio del potere di vigilanza ispettiva segua la gestione coattiva RAGIONE_SOCIALE‘intermediario, come avvenuto nel caso in esame dato che RAGIONE_SOCIALE è stata messa in amministrazione straordinaria.

In tali ipotesi, spiega la giurisprudenza, in base al quadro normativo di riferimento, si deve affermare che, qualora, anche all’esito di verifiche ispettive di un’autorità, sia instaurata la procedura di amministrazione straordinaria a carico di una società di intermediazione, si debba presumere, salvo prova del contrario, stante la funzione RAGIONE_SOCIALEa procedura di «accertare la situazione aziendale» e le «irregolarità» riscontrate (art. 56, comma 3, T.U.F., che rinvia agli artt. 72 ss. del TUB) che – quanto alle irregolarità riscontrate nell’àmbito RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione straordinaria stessa, sotto la direzione RAGIONE_SOCIALEa Banca d’Italia – la RAGIONE_SOCIALE sia in grado di apprezzare le stesse, ai fini sanzionatori, solo dal momento in cui sia stata trasmessa notizia dalla Banca d’Italia del rilievo di irregolarità, ciò che di regola si ha con l’inoltro di uno dei rapporti trasmessi a «intervalli periodici» e «al termine RAGIONE_SOCIALEe loro funzioni» dai commissari straordinari e dal comitato di sorveglianza (art. 75, TUB), ovvero dei provvedimenti sanzionatori assunti ad altri fini dalla stessa Banca d ‘ Italia, che rilevino anche per l ‘ analoga attività di RAGIONE_SOCIALE.
5.4. Di versa è l’attività di ispezione demandata a RAGIONE_SOCIALE, la quale, per quanto qui interesse, può riguardare l’attività RAGIONE_SOCIALEa banca/emittente e l’attività RAGIONE_SOCIALEa banca/ intermediaria. Nella specie, la

sanzione irrogata con la delibera n. 20069 del 2017 giunge all’esito RAGIONE_SOCIALE‘attività di vigilanza sull’ operato di RAGIONE_SOCIALE/emittente.

Passando dalla cornice dogmatica al merito RAGIONE_SOCIALEa causa, la CDA ha ritenuto tardiva la contestazione in ragione del fatto che, sulla scorta RAGIONE_SOCIALEa documentazione prodotta dalle parti, RAGIONE_SOCIALE avrebbe acquisito gli elementi conoscitivi per iniziare una verifica ispettiva sulla regolarità dei prospetti precedentemente pubblicati quando è venuta a conoscenza RAGIONE_SOCIALE‘attività ispettiva RAGIONE_SOCIALEa Banca d’Italia, ossia al più tardi a partire dal 14/02/2014.

La sentenza impugnata – dopo avere ripercorso la storia di Banca RAGIONE_SOCIALE, culminata, alla fine del 2015, nella ‘ risoluzione ‘ RAGIONE_SOCIALEa stessa RAGIONE_SOCIALE, in evidente stato di insolvenza -reputa intempestivo l’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘autorità di vigilanza soffermandosi su alcuni aspetti – che la CDA definisce ‘elementi conoscitivi’ – che, a suo avviso, avrebbero dovuto indurre RAGIONE_SOCIALE ad intraprendere una procedura ispettiva.

La Corte di Firenze – senza confrontarsi con la discrezionalità che caratterizza l’esercizio del (delicatissimo) potere di vigilanza, il cui fondamento risiede nell ‘assoluta rilevanza del sistema bancario nel generale panorama economico-finanziario – detta i tempi di tale attività, stabilisce ‘ come ‘ (vigilanza ispettiva) e ‘ quando ‘ (a partire dal 14/02/2014, ossia dal momento in cui la Commissione ha inviato una nota a Banca d’Italia sull’ispezione che quest’ultima aveva appena concluso) RAGIONE_SOCIALE avrebbe dovuto attivarsi, e conclude che la Commissione è decaduta dal potere di accertamento per la sua protratta inerzia.
Eppure RAGIONE_SOCIALE, nel giudizio di merito, aveva spiegato, sulla base di puntuali elementi oggettivi, le ragioni del proprio comportamento e aveva dato conto dei tempi RAGIONE_SOCIALE‘attività di controllo.

L ‘autorità di vigilanza – nel ricorso per cassazione e nella memoria -ha evidenziato che: l’attività acquisitiva da cui è scaturito l’accertamento RAGIONE_SOCIALEe violazioni sanzionate con la delibera n. 2006 9/17 è successiva al provvedimento di ‘risoluzione’ RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, disposto nel novembre 2015 dopo il fallimento del tentativo di risanamento esperito mediante l’assoggettamento RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE alla procedura di amministrazione straordinaria in data 06/02/2015; tale attività acquisitiva è stata originata dall’invio, da parte RAGIONE_SOCIALEa Commissione a RAGIONE_SOCIALE, in data 11/12/2015, di una prima ‘richiesta di dati e notizie’, per verificare il rispetto da parte di RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALEe norme di correttezza nella distribuzione degli strumenti finanziari di propria emissione (obbligazioni subordinate, azzerate per effetto RAGIONE_SOCIALEa ‘ risoluzione ‘); soltanto l’attività di indagine successiva alla ‘ risoluzione ‘ di RAGIONE_SOCIALE ha portato all’acquisizione, da parte di RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALEa ‘Lettera di intervento’ del 24/07/2012, trasmessa da Banca d’Italia a RAGIONE_SOCIALE, in relazione alla quale sono state riscontrate le lacune e/o le criticità informative relative al prospetto informativo per l’ offerta di azioni pubblicato dalla banca nel giugno 2013, sanzionate con la delibera n. 20069/17; tale nota non è stata trasmessa né da Banca d’Italia, né dagli organi commissariali, e nemmeno da RAGIONE_SOCIALE prima del maggio 2016; non sussisteva alcun motivo e/o ‘interesse’ di RAGIONE_SOCIALE per avviare un’indagine ispettiva sulla completezza del prospetto equity di giugno 2013 (documento che aveva esaurito la sua funzione informativa, essendosi già conclus a l’offerta di azioni ), in un momento – come quello tra il 06/12/2013 e il 14/02/2014 al quale si riferisce la CDA – in cui, alla luce RAGIONE_SOCIALEa grave, sopraggiunta, situazione finanziaria RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE segnalata da Banca d’Italia nel mese di dicembre 2013, erano in corso, presso la RAGIONE_SOCIALE, altre (più urgenti) attività di vigilanza volte a garantire la trasparenza RAGIONE_SOCIALE‘informazione societaria relativa all’emittente.
Circostanze di fatto, quelle pretermesse dalla sentenza impugnata, che la Corte territoriale avrebbe dovuto vagliare – ai fini RAGIONE_SOCIALEa verifica RAGIONE_SOCIALEa tempestività RAGIONE_SOCIALEa contestazione -attenendosi ai seguenti principi di diritto, articolati da questa Corte in tema di attività di vigilanza bancaria:

(i) il momento RAGIONE_SOCIALE‘accertamento – ai fini RAGIONE_SOCIALEa decorrenza del termine di centottanta giorni per la contestazione ex art. 195, comma 1, TUF -che p resuppone un’attività istruttoria, non coincide con quello del l’ac quisizione del fatto nella sua materialità da parte RAGIONE_SOCIALE‘autorità di vigilanza, ma è quello in cui l’autorità ha completato l’attività istruttoria finalizzata a verificare la sussistenza o meno RAGIONE_SOCIALE‘infrazione . In altre parole: ‘ constatazione del fatto ‘ e ‘accertamento del fatto’ sono due concetti diversi;
(ii) l ‘accertamento RAGIONE_SOCIALE‘illecito amministrativo in materia bancaria e di intermediazione finanziaria non si indentifica nella fine RAGIONE_SOCIALE‘ attività ispettiva o commissariale, ma si colloca in un momento successivo, da valutare a seconda RAGIONE_SOCIALEe particolarità del caso concreto;

(iii ) spetta all’autorità amministrativa , e non al giudice, decidere se avviare o meno un’attività di indagine ; al giudice compete esclusivamente controllare se il provvedimento sanzionatorio sia stato adottato in un tempo ragionevole e, a tal fine, deve valutare la superfluità ex ante , e non la congruità ex post , RAGIONE_SOCIALE‘indagine amministrativa prodromica all’adozione del provvedimento sanzionatorio;

(iv) nel caso in cui (come nella specie) intervengano le due autorità di supervisione, Banca d’Italia e RAGIONE_SOCIALE, si deve presumere, fino a prova contraria, che l’autorità non ispezionante sia in grado di apprezzare le irregolarità riscontrate dall’altro organo di vigilanza

quando riceve da quest’ultim o i rilievi ispettivi o i provvedimenti sanzionatori adottati dall’autorità procedente;

(v) nel caso in cui (come nella specie: RAGIONE_SOCIALE è stata sottoposta ad amministrazione straordinaria il 06/02/2015 ed è stata posta in ‘ risoluzione ‘ dalla Banca d’Italia alla fine RAGIONE_SOCIALEo stesso anno, con inizio RAGIONE_SOCIALEa liquidazione coatta amministrativa in data 09/12/2015), all’esito RAGIONE_SOCIALEa verifica ispettiva da parte di Banca d’Italia , la banca venga sottoposta ad amministrazione straordinaria, si presume iuris tantum che RAGIONE_SOCIALE sia in grado di apprezzare le irregolarità riscontrate da Banca d’Italia nel momento in cui riceve i rapporti periodici dei commissari straordinari o del comitato di sorveglianza, o quando le vengono comunicati i provvedimenti sanzionatori adottati da Banca d’Italia , rilevanti anche ai fini RAGIONE_SOCIALEa vigilanza sulla trasparenza e sulla correttezza dei comportamenti RAGIONE_SOCIALEa banca demandata alla Commissione.
8. In conclusione, accolti il primo, il secondo e il terzo motivo, assorbito il quarto motivo, la sentenza è cassata, in relazione ai motivi accolti, con rinvio al giudice a quo per un nuovo esame RAGIONE_SOCIALEa controversia sulla base dei principi di diritto sopra enunciati, e anche per provvedere alla liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso nei termini di cui in motivazione, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Firenze, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa 2^ Sezione Civile,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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