Danno da esecuzione materiale: la giurisdizione è civile

La Corte di Cassazione, in un caso di danno da esecuzione materiale di un ordine di demolizione, ha stabilito la giurisdizione del giudice ordinario. La richiesta di risarcimento non contestava l’atto amministrativo, ma le modalità lesive dell’operazione, configurando un illecito civile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 agosto 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Danno da Esecuzione Materiale: la Giurisdizione è del Giudice Civile

Quando la Pubblica Amministrazione, nell’eseguire un ordine legittimo, provoca danni a terzi, a chi spetta giudicare la richiesta di risarcimento? La Corte di Cassazione a Sezioni Unite, con una recente ordinanza, ha chiarito che in caso di danno da esecuzione materiale di un provvedimento, la competenza è del giudice ordinario. Questa decisione traccia una linea netta tra la contestazione dell’atto amministrativo e la richiesta di ristoro per le modalità lesive con cui esso viene attuato.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dalla richiesta di risarcimento danni avanzata dalla titolare di un’attività commerciale situata in un chiosco su una spiaggia. L’amministrazione comunale aveva disposto la demolizione di alcuni manufatti abusivi in legno annessi al chiosco. Durante l’esecuzione di tali lavori, secondo la ricorrente, la struttura principale del chiosco (non oggetto dell’ordine di demolizione), insieme a merci e altri beni al suo interno, veniva danneggiata.

Iniziata la causa dinanzi al Tribunale civile, quest’ultimo declinava la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo. Riassunto il giudizio dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), questo sollevava d’ufficio un conflitto negativo di giurisdizione, ritenendo a sua volta che la competenza spettasse al giudice ordinario. La questione è così giunta dinanzi alle Sezioni Unite della Corte di Cassazione per la decisione definitiva sul riparto di giurisdizione.

La Giurisdizione sul Danno da Esecuzione Materiale

Il cuore della controversia non riguardava la legittimità dell’ordine di demolizione emesso dal Comune. Le attrici, infatti, non contestavano il potere dell’amministrazione di abbattere le strutture abusive. La loro domanda era fondata esclusivamente sulle modalità con cui tale demolizione era stata eseguita, ritenute negligenti e causa diretta dei danni subiti a beni diversi da quelli oggetto dell’ordine.

La Corte di Cassazione ha ribadito il suo consolidato orientamento: la giurisdizione si determina sulla base della domanda, analizzando non solo il petitum (ciò che si chiede), ma soprattutto la causa petendi (le ragioni della richiesta). In questo caso, la causa petendi era un “comportamento materiale” dell’ente pubblico, un’azione che, pur essendo occasionata da un provvedimento amministrativo, viene contestata per la sua natura illecita e lesiva secondo le norme del diritto civile, in particolare la violazione del principio del neminem laedere.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite hanno chiarito che, quando la domanda del privato è diretta a far valere la responsabilità della Pubblica Amministrazione per i danni subiti a causa di un mero “comportamento materiale”, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario. Ciò avviene perché la sostanza della pretesa prescinde completamente dai profili autoritativi dell’atto amministrativo che ne costituisce solo la premessa.

La Corte distingue nettamente due scenari:
1. Contestazione della legittimità dell’atto: Se il privato lamenta un danno derivante da un provvedimento amministrativo illegittimo (es. un ordine di demolizione ingiusto), la giurisdizione è del giudice amministrativo, perché si discute dell’esercizio del potere pubblico.
2. Contestazione dell’esecuzione materiale: Se, come nel caso di specie, il privato lamenta la “cattiva esecuzione” dell’opera o della demolizione, contestando le modalità esecutive dei lavori, la giurisdizione spetta al giudice ordinario. In questa ipotesi, non si mette in discussione il potere, ma un comportamento che ha leso un diritto soggettivo, protetto dal principio generale che vieta di danneggiare il prossimo.

Questa distinzione, sottolinea la Corte, vale anche in materia urbanistica ed edilizia. La domanda delle ricorrenti era inequivocabilmente fondata sul secondo scenario, rendendo pacifica la competenza del giudice civile.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, annullando la sentenza del Tribunale di Roma che l’aveva inizialmente negata. Questa ordinanza rafforza un principio fondamentale per la tutela del cittadino nei confronti della Pubblica Amministrazione. Anche quando l’azione amministrativa è legittima nel suo presupposto (l’ordine), la sua esecuzione deve avvenire nel rispetto dei diritti altrui. Se l’ente pubblico, agendo materialmente, causa un danno per negligenza o imperizia, risponde del suo operato dinanzi al giudice ordinario, come qualsiasi altro soggetto dell’ordinamento giuridico.

Quale giudice è competente per una richiesta di risarcimento danni causati dalla materiale esecuzione di un ordine di demolizione?
Secondo la Corte di Cassazione, il giudice ordinario è competente, poiché la domanda non contesta la legittimità dell’ordine amministrativo in sé, ma il comportamento materiale lesivo tenuto dall’ente pubblico durante la concreta esecuzione dei lavori.

Cosa si intende per ‘comportamento materiale’ della Pubblica Amministrazione?
Si intende la condotta concreta e fisica tenuta dall’ente, che è distinta dal provvedimento amministrativo formale che ne costituisce la premessa. Nel caso di specie, sono le modalità operative, tecniche e pratiche con cui sono stati eseguiti i lavori di demolizione.

La giurisdizione cambia se l’atto amministrativo, come l’ordine di demolizione, è collegato alla materia urbanistica?
No. La Corte chiarisce che, anche in materia urbanistica ed edilizia, la giurisdizione spetta al giudice ordinario se la controversia riguarda la ‘cattiva esecuzione’ di un’opera o di una demolizione e non la legittimità dell’atto di pianificazione o dell’ordine stesso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 19212 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 19212 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 12/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso per regolamento di giurisdizione di ufficio iscritto al numero 13125 del ruolo generale dell’anno 2024, richiesto dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio con ordinanza n. 11742/2024 in data 10 giugno 2024 nel giudizio iscritto al n. 10760/2018 Reg. Ric. del predetto ufficio giudiziario, vertente tra

CONTU Azzurra (C.F.: TARGA_VEICOLO

NOME (C.F.: CNT GDN 86L44 H501Q)

rappresentate e difese dagli avvocati NOME COGNOMEC.F.: PRN MLE CODICE_FISCALE e NOME COGNOMEC.F.: PRN TARGA_VEICOLO

-attrici-

ROMA CAPITALE (C.F.: P_IVA), in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore

rappresentata e difesa nel giudizio di merito dall’avvocato NOME COGNOMEC.F.: SRC SRG 70A26 L845S)

-convenuta-

nonché

RAGIONE_SOCIALE (C.F.: P_IVA), in persona del legale rappresentante pro tempore

rappresentata e difesa nel giudizio di merito dagli avvocati NOME COGNOMEC.F.: CODICE_FISCALE e NOME COGNOMEC.F.: CTL CODICE_FISCALE

RAGIONE_SOCIALE (C.F.: P_IVA, in persona del legale rappresentante pro tempore

rappresentata e difesa dall’ avvocato NOME COGNOMEC.F: CODICE_FISCALE

-chiamate in causa-

udita la relazione sulla causa svolta nella camera di consiglio in data 15 aprile 2025 dal consigliere NOME COGNOME lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale dott. NOME COGNOME il quale ha chiesto « che Codesta Suprema Corte voglia dichiarare la giurisdizione dell’Autorità Giudiziaria Ordinaria, assumendo i provvedimenti di cui all’art. 382 c.p.c. ».

Fatti di causa

NOME COGNOMEdeceduta nel corso del giudizio, che è stato proseguito dalle sue aventi causa NOME e NOME COGNOME), dopo l’espletamento di un procedimento cautelare di accertamento tecnico preventivo, ha agito in giudizio nei confronti di Roma Capitale, davanti al Tribunale di Roma, per ottenere il risarcimento dei danni a suo dire subiti in conseguenza del

danneggiamento della struttura in muratura di un chiosco nel quale esercitava un’attività commerciale , all’ interno della spiaggia libera di Castel Porziano, nonché delle merci e di altri beni esistenti in tale struttura, avvenuto a seguito del l’esecuzione , da parte dell’ente convenuto, dei lavori di abbattimento di alcuni manufatti in legno abusivi annessi al chiosco, sulla base di ordine di demolizione emesso in sede amministrativa. L’ente convenuto ha chiamato in giudizio la RAGIONE_SOCIALE impresa alla quale era stata appaltata l’esecuzione dei lavori di demolizione, la quale, a sua volta, ha chiamato in giudizio la propria assicuratrice della responsabilità civile RAGIONE_SOCIALE
Il Tribunale di Roma ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, per essere competente il giudice amministrativo.

Riassunta la causa davanti al Tribunale Amministrativo per il Lazio, quest’ultimo ha sollevato d ‘ ufficio il conflitto negativo di giurisdizione, ai sensi dell ‘ art. 11, comma 3, c.p.a. e dell ‘ art. 59, comma 3, legge 18 giugno 2009 n. 69.

NOME e NOME COGNOME nonché RAGIONE_SOCIALE hanno depositato memorie di costituzione.

È stata disposta la trattazione in camera di consiglio.

L’Ufficio della Procura Generale, che ha presentato conclusioni scritte, ha chiesto « che Codesta Suprema Corte voglia dichiarare la giurisdizione dell’Autorità Giudiziaria Ordinaria, assumendo i provvedimenti di cui all’art. 382 c.p.c. ».

NOME e NOME COGNOME hanno depositato memoria ai sensi dell’art. 380 bis .1 c.p.c..

Ragioni della decisione

Si premette che, secondo il consolidato indirizzo di questa Corte, la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, quanto al riparto tra giudice ordinario e amministrativo, non ha

rilevanza la prospettazione della parte, ma il cd. petitum sostanziale, da identificarsi non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione chiesta al giudice, quanto sulla base della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati a fondamento della pretesa fatta valere con l’atto introduttivo della lite ed al rapporto giuridico di cui sono espressione (cfr. Cass., Sez. U, n. 10374 del l’ 8/05/2007; Sez. U, n. 12378 del 16/05/2008; Sez. U, n. 15323 del 25/06/2010; tra le più recenti, ex multis : Cass., Sez. U, n. 23436 del 27/07/2022; Sez. U, n. 25480 del 21/09/2021; Sez. U, n. 14231 del l’ 8/07/2020; Sez. U, n. 21522 del 15/09/2017).
Nel caso di specie, la domanda proposta dalla Contu è diretta a far valere la responsabilità di Roma Capitale per i danni subiti in conseguenza di un « comportamento materiale » posto in essere dall ‘ ente pubblico convenuto in occasione della demolizione delle opere abusive annesse al chiosco dove essa esercitava la propria attività commerciale, senza alcuna contestazione e, comunque, senza alcuna attinenza con il provvedimento amministrativo contenente l’ordine di demolizione , il quale costituisce, pertanto, solo la premessa dell ‘ azione risarcitoria.
Ne consegue la sussistenza, nella specie, della giurisdizione del giudice ordinario, attesa l ‘ assenza -nella domanda proposta -di riferimenti attinenti ai profili pubblicistici del l’esercizio del potere amministrativo.

Essendo la domanda proposta in giudizio fondata sul mero comportamento materiale tenuto nell’esecuzione dell’attività di demolizione delle opere abusive, la cui sostanza prescinde del tutto dai profili autoritativi dell ‘atto dell’ amministrazione alla base di detta attività, in occasione della quale è stata posta in

essere la condotta che si assume illecita e lesiva, va affermata certamente la giurisdizione del giudice ordinario.

Pare opportuno precisare, in proposito, che -diversamente da quanto pare ipotizzare, in qualche modo, l’ente convenuto nelle proprie difese -non può dubitarsi, sulla base degli atti, che l’ordine amministrativo di demolizione posto in esecuzione aveva ad oggetto esclusivamente alcuni manufatti annessi al chiosco all’interno del quale l’attrice svolgeva la sua attività commerciale e, più precisamente, alcuni ampliamenti di tale struttura (ma non quest’ultima in sé) . D ‘altronde, non vi è dubbio che l’att rice abbia chiesto esclusivamente il risarcimento per i danni che assume essere stati causati, invece, alla originaria struttura nella sua detenzione (non oggetto dell’ordine di demolizione) e ad alcuni beni e merci in essa esistenti, a causa della non corretta esecuzione dei lavori di abbattimento delle opere oggetto dell’ordine di demolizione, la cui legittimità non contesta nella presente sede.
Restano, naturalmente, estranei al profilo qui in esame, limitato all’individuazione del giudice dotato di giurisdizione sulla domanda proposta, quelli relativi all’effettiva sussistenza dell’illecito dedotto dalla parte attrice ed alla risarcibilità dei danni da questa allegati, anche con riguardo alla contestata natura abusiva della struttura danneggiata, ma pacificamente estranea all’ordine di demolizione che si assume non correttamente eseguito.

Va, infine, evidenziato che non può neanche ritenersi sussistere un’ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in considerazione dell’attinenza dell’ordine di demolizione alla ‘ materia urbanistica ‘ ovvero alla sussistenza di un sottostante rapporto di concessione amministrativa, in relazione ai manufatti interessati dalla vicenda.

Anche sotto tale profilo, infatti, è sufficiente rilevare che, secondo il consolidato indirizzo di questa Corte, da una parte, « ai

fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo sulla domanda risarcitoria proposta in materia urbanistica ed edilizia, occorre distinguere il caso nel quale il privato pretenda il risarcimento del danno derivante dalla illegittima progettazione e deliberazione dell’opera pubblica, nel quale, ponendosi in discussione la ‘legittimità’ dell’esercizio del potere pubblico, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo, da quello in cui lo stesso lamenti la ‘cattiva esecuzione’ dell’opera pubblica, contestando le modalità esecutive dei lavori, nel quale la giurisdizione spetta al giudice ordinario, venendo in rilievo la violazione del generale dovere di ‘neminem laedere’ » (Cass., Sez. U, n. 6100 del l’ 1/3/2023; Sez. U, n. 7529 del 25/3/2020; Sez. U, n. 21975 del 21/9/2017; Sez. U, n. 2052 del 3/2/2016 ) e, dall’altra parte, che « è devoluta alla giurisdizione del giudice ordinario la controversia introdotta dal concessionario di un’area pubblica comunale, adibita ad attività commerciale, al fine di ottenere il risarcimento del danno conseguente all’attività di demolizione del manufatto ivi realizzato, compiuta senza preavviso dall’ente concedente, vertendo il ‘petitum’ sostanziale sull’accerta -mento della responsabilità derivante da un comportamento materiale della P.A., lesivo di una posizione di diritto soggettivo, senza che rilevi la titolarità in capo all’attore di una concessione su bene demaniale, la quale non viene in discussione nei suoi aspetti provvedimentali di rilievo pubblicistico, ma unicamente nelle sue concrete modalità esecutive, e pertanto costituisce solo la premessa della domanda risarcitoria proposta » (Cass., Sez. U, n. 21769 del 29/7/2021; Sez. U, n. 32180 del 12/12/2018).
Non vi è dubbio che, con la domanda proposta nel presente giudizio, la Contu abbia chiesto esclusivamente il risarcimento dei danni conseguenti alla (dedotta) non corretta esecuzione, sul piano tecnico e operativo, dei lavori di demolizione dei

manufatti oggetto del provvedimento amministrativo, non contestato (e, quanto meno, non contestato nella presente sede), assumendo che, a causa di tale non corretta esecuzione di quei lavori, sarebbero stati danneggiati altri beni, di cui si assume titolare, beni, cioè, diversi da quelli oggetto dello stesso provvedimento amministrativo di demolizione.

Dunque, nella presente controversia si discute esclusivamente di un comportamento materiale e non della legittimità dell’esercizio del potere pubblico.

È dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, restando travolta, per l’effetto, la sentenza declinatoria del tribunale di Roma.

La regolamentazione delle spese del presente regolamento può essere rimessa all’esito del giudizio di merito .

Per questi motivi

La Corte, a Sezioni Unite:

-dichiara la giurisdizione del giudice ordinario;

-rimette al giudice di merito la liquidazione delle spese del regolamento.

Così deciso nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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