Copertura finanziaria: promozione nulla senza fondi

La Corte di Cassazione conferma la nullità di una progressione economica per un dipendente comunale a causa della mancanza di una preventiva e formale copertura finanziaria. La sentenza ribadisce che qualsiasi atto della Pubblica Amministrazione che comporti una spesa è inefficace se non supportato da un impegno contabile registrato e dall’attestazione dei fondi necessari. Viene così rigettato il ricorso del lavoratore, il quale, pur avendo superato una selezione, non ha potuto ottenere l’avanzamento di carriera.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Copertura Finanziaria: Senza Fondi, la Promozione del Dipendente Pubblico è Nulla

La recente sentenza della Corte di Cassazione, n. 32601/2024, affronta un tema cruciale nel diritto del lavoro pubblico: la necessità inderogabile di una copertura finanziaria per la validità delle progressioni economiche. Un dipendente comunale, pur avendo superato una selezione per un avanzamento di carriera, si è visto negare il diritto alla promozione perché l’ente non aveva preventivamente stanziato e formalizzato i fondi necessari. Questa decisione riafferma un principio fondamentale della contabilità pubblica: nessuna spesa può essere assunta senza la certezza delle risorse.

I Fatti di Causa: Dalla Selezione alla Controversia Legale

La vicenda ha origine quando un dipendente di un Comune, inquadrato nella categoria A4, partecipa con successo a una selezione interna per passare alla categoria superiore A5. La procedura si conclude positivamente e il lavoratore si colloca in posizione utile nella graduatoria finale. Di conseguenza, si rivolge al Tribunale per ottenere il riconoscimento del suo diritto al passaggio di categoria e il pagamento delle relative differenze retributive.

Il Tribunale di primo grado accoglie la sua domanda. Tuttavia, la situazione si ribalta in appello. Il Comune impugna la sentenza e la Corte d’Appello, accogliendo il gravame, respinge la richiesta del lavoratore. La ragione? La nullità dell’intera procedura selettiva per mancanza della necessaria copertura finanziaria e degli atti formali di impegno di spesa, requisiti essenziali per ogni decisione della Pubblica Amministrazione che comporti un onere economico.

La Decisione della Corte di Cassazione sulla copertura finanziaria

Il lavoratore non si arrende e porta il caso davanti alla Corte di Cassazione, basando il suo ricorso su tre motivi principali. La Suprema Corte, però, li ha rigettati tutti, confermando la decisione della Corte d’Appello e consolidando importanti principi giuridici.

Il Principio Inderogabile della Copertura Finanziaria

Il cuore della decisione ruota attorno al primo e al secondo motivo di ricorso, entrambi incentrati sulla questione della copertura finanziaria. Il ricorrente sosteneva che la motivazione della Corte d’Appello fosse carente e che l’onere di dimostrare la presenza dei fondi spettasse all’amministrazione.

La Cassazione chiarisce che il principio della necessaria copertura finanziaria per ogni spesa degli enti locali, sancito dal Testo Unico degli Enti Locali (d.lgs. n. 267/2000), è inderogabile. Qualsiasi atto, inclusa una determina dirigenziale che indice una selezione per progressioni economiche, deve essere supportato da un impegno di spesa registrato a bilancio e da un’attestazione di regolarità contabile. In assenza di questi elementi, l’atto è nullo e non produce alcun effetto giuridico, impedendo il sorgere di qualsiasi diritto in capo ai partecipanti. La Corte ha ribadito che questa regola vale anche per le decisioni che, come le progressioni di carriera, incidono sui costi del personale, aumentando la spesa pubblica.

La Domanda di Risarcimento: Un Errore Processuale

Con il terzo motivo, il lavoratore lamentava che la Corte d’Appello non si fosse pronunciata sulla sua richiesta subordinata di risarcimento del danno. Anche questo motivo è stato giudicato inammissibile. La Cassazione ha ricordato una regola processuale fondamentale: la parte che ha vinto in primo grado ma le cui domande o eccezioni non sono state esaminate (perché assorbite dalla decisione favorevole) deve riproporle espressamente nel giudizio di appello. In caso contrario, si presume che vi abbia rinunciato. Il dipendente, non avendo riproposto la domanda di risarcimento in appello, l’ha di fatto abbandonata.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Suprema Corte si fondano su un pilastro del diritto amministrativo e della contabilità pubblica: la tutela del bilancio dello Stato e degli enti locali. La regola che impone una preventiva e certa copertura finanziaria non è un mero formalismo, ma una norma imperativa posta a presidio dell’equilibrio finanziario e della corretta gestione delle risorse pubbliche. La violazione di questa regola determina una nullità radicale dell’atto, che non può essere sanata. L’accertamento della mancanza di fondi, compiuto dal giudice di merito, è una valutazione di fatto che non può essere riesaminata in sede di legittimità. Infine, la Corte ha sottolineato l’importanza del rispetto delle norme processuali, la cui inosservanza può portare alla perdita di un diritto, come nel caso della domanda di risarcimento non riproposta in appello.

Le Conclusioni

La sentenza n. 32601/2024 offre importanti spunti di riflessione. Per i dipendenti pubblici, emerge la consapevolezza che il superamento di una selezione non è di per sé garanzia di ottenimento del beneficio, se l’ente non ha agito nel rispetto delle rigide norme contabili. Per le Pubbliche Amministrazioni, la decisione è un monito a non avviare procedure che comportino spese senza aver prima assicurato la relativa copertura finanziaria con atti formali e inoppugnabili. In definitiva, la Corte di Cassazione ha riaffermato la preminenza delle esigenze di bilancio e di legalità dell’azione amministrativa rispetto alle legittime aspettative dei singoli.

Una Pubblica Amministrazione può avviare una selezione per una promozione senza avere i fondi?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che qualsiasi atto di un ente pubblico che comporti una spesa, come una progressione economica, è nullo se non è accompagnato dalla preventiva e formale attestazione della copertura finanziaria e da un regolare impegno di spesa a bilancio.

A chi spetta dimostrare se c’erano o meno i fondi per la promozione?
Sebbene la questione dell’onere della prova sia stata sollevata, la sentenza chiarisce che la decisione si è basata su un accertamento di fatto compiuto dalla Corte d’Appello, la quale ha verificato l’effettiva assenza della copertura finanziaria. Questo accertamento ha reso irrilevante la questione su chi dovesse provare cosa.

Se un dipendente vince in primo grado ma la sentenza viene ribaltata in appello, cosa succede alle sue altre richieste non esaminate?
Il dipendente, pur avendo vinto in primo grado, deve riproporre esplicitamente in appello tutte le sue domande che non erano state accolte o esaminate (ad esempio, una richiesta di risarcimento danni). Se non lo fa, tali domande si considerano rinunciate e non possono essere fatte valere in Cassazione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 32601 Anno 2024

Civile Sent. Sez. L Num. 32601 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 15/12/2024

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 1795/2021 R.G. proposto da

– ricorrente –

contro

Comune di Agira , in persona del Sindaco pro tempore , domiciliato in Roma

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 259/2020 de lla Corte d’Appello di Caltanissetta, depositata il 2.7.2020;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 5.11.2024 dal Consigliere NOME COGNOME

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME che ha concluso per il rigetto del ricorso;

udito l ‘

avv. NOME COGNOME

udito l ‘ avv. NOME COGNOME per delega verbale dell’ NOME COGNOME.

avv.

FATTI DI CAUSA

Il ricorrente si rivolse al Tribunale di Enna esponendo di essere dipendente del Comune di Agira, categoria A4, e di avere chiesto di passare alla categoria A5 mediante selezione indetta con determinazione dirigenziale n. 6820 del 24.4.2008, la quale si era conclusa con esito a lui favorevole, essendosi collocato in posizione utile nella graduatoria definitiva. Chiese quindi l’ accertamento del suo diritto al passaggio alla posizione economica A5 e la condanna dell’ente al pagamento delle relative differenze retributive.
Il Tribunale di Enna, nel contraddittorio delle parti, accolse la domanda.

Il Comune di Agira impugnò la sentenza di primo grado e la Corte d’appello di Caltanissetta accolse il gravame e rigettò, quindi, la domanda del lavoratore, rilevando la nullità della procedura selettiva in mancanza della necessaria copertura finanziaria e degli atti formali di impegno di spesa.

Il lavoratore ha proposto ricorso per cassazione articolato in tre motivi.

Il Comune di Agira si è difeso con controricorso.

Entrambe le parti hanno depositato memoria illustrativa nel termine di legge anteriore alla data fissata per la camera di consiglio ai sensi de ll’ art. 380 -bis .1 c.p.c.

Con ordinanza interlocutoria n. 15539/2024 ha disposto il rinvio a nuovo ruolo per la trattazione in pubblica udienza.

Nei termini di legge anteriori alla data fissata per l’udienza il Pubblico Ministero ha depositato conclusioni scritte chiedendo il rigetto del ricorso e le parti hanno depositato ulteriori memorie.

All’udienza la causa è stata discussa dalla rappresentante della Procura Generale e dai difensori delle parti, che hanno tutti ribadito le rispettive conclusioni.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso si denunciano «violazione dell’art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c., in relazione all’art. 360, comma 4, c.p.c. -Violazione ed errata applicazione dell’art. 2697 c.c. , in relazione all’art. 360, comma 3, c.p.c. ».

Il ricorrente sostiene che sarebbe del tutto assente, o insanabilmente contraddittoria, la motivazione in merito alla mancanza di copertura finanziaria della progressione economica. Inoltre si duole che sia stato attribuito al lavoratore l’onere di provare l’esistenza della copertura, invece di onerare la pubblica amministrazione della prova della sussistenza del presupposto della nullità.

Il motivo è complessivamente infondato.

2.1. La Corte d’Appello ha positivamente accertato la mancanza di copertura finanziaria, come riconosce lo stesso ricorrente nel momento in cui denuncia l’assenza o la contraddittorietà della motivazione sul punto.

L’accertamento del fatto è, in quanto tale, insindacabile in sede di legittimità, mentre, per quanto riguarda la relativa motivazione, occorre ribadire che non è censurabile con il

ricorso per cassazione qualsiasi carenza motivazionale, a meno che non si ricada nelle ipotesi estreme di «mancanza assoluta di motivi sotto l ‘ aspetto materiale e grafico», di «motivazione apparente», di «contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili» o di «motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile» (Cass. S.U. n. 8053/2014).

Nel caso di specie, il giudice del merito ha motivato l’accertamento della mancanza di copertura finanziaria rilevando l ‘ assenza delle relative, obbligatorie, attestazioni e l’assenza di altri indici da cui desumere che il limite di spesa fosse stato considerato e messo a confronto con le risorse disponibili.

Né possono essere considerate in contraddizione con l’accertamento dell’inesistenza della copertura le considerazioni della Corte territoriale sulla ripartizione degli oneri probatori in punto nullità del contratto. Infatti, si tratta di considerazioni in diritto, che, in quanto tali, non possono essere in contraddizione con l’accertamento del fatto.

2.2. Dall’accertamento del fatto, motivato nel rispetto del «minimo costituzionale» sindacabile in sede di legittimità, discende l’irrilevanza e quindi l’inammissibilità della censurata violazione dell’art. 2697 c.c. Infatti, al di là di chi spetti provare l’esistenza o meno d ella copertura finanziaria, la Corte territoriale ha basato la decisione sull’accertamento del fatto e non sull’applicazione delle regole sulla ripartizione dell’onere della prova che risolvono i casi di residua incertezza sui fatti rilevanti in causa.
Il secondo motivo denuncia «falsa applicazione degli artt. 153 e 191 del d.lgs. n. 267 del 2000 e dell’art. 13 della

legge regionale n. 44 del 1991, in relazione all’art. 360, comma 3, c.p.c.».

Il ricorrente si duole che la Corte d’Appello abbia ritenuto necessarie l’attestazione di regolarità contabile e quella di copertura finanziaria per la determina dirigenziale indittiva della selezione, senza considerare che il bando di selezione non è un atto impegnativo di spesa e che la copertura finanziaria delle progressioni economiche doveva essere necessariamente precedente a detto bando, risalendo alla costituzione del fondo annuale per il miglioramento dei servizi.

4. Il motivo è infondato.

4.1. La Suprema Corte ha chiarito -in un caso scaturito dalla medesima procedura selettiva per progressione economica orizzontale -che anche in tema di rapporti di lavoro nel pubblico impiego privatizzato le decisioni datoriali che incidano sul costo del personale e comportino spese a carico della Pubblica Amministrazione devono essere assunte in presenza della necessaria copertura finanziaria e di spesa, in mancanza della quale gli atti e le procedure eventualmente svolte sono prive di effetti e non consentono il sorgere di diritti delle parti, a ciò facendo eccezione soltanto i casi riportabili alla fattispecie di cui all’art. 2126 c.c. e, quindi, caratterizzati dallo svolgimento di fatto di prestazioni di lavoro subordinato chieste e ricevute dal datore di lavoro pubblico pur in violazione di norme di legge o di contrattazione collettiva (Cass. n. 15364/2023).
In effetti, il principio della necessaria copertura della spesa, quanto agli enti locali, ha fondamento normativo, attualmente, nel combinato disposto degli artt. 191 e 153, comma 5, d.lgs. n. 267 del 2000, secondo cui (art. 191, comma

1, cit.) «gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5».

A sua volta, l’art. 153, comma 5, menzionato, stabilisce che «Il regolamento di contabilità disciplina le modalità con le quali vengono resi i pareri di regolarità contabile sulle, proposte di deliberazione ed apposto il visto di regolarità contabile sulle determinazioni dei soggetti abilitati. Il responsabile del servizio finanziario effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa e, quando occorre, in relazione allo stato di realizzazione degli accertamenti di entrata vincolata secondo quanto previsto dal regolamento di contabilità».
Sulla base della normativa allora vigente e di portata sostanzialmente analoga (art. 55, comma 5, legge n. 142 del 1990, secondo cui «i provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportano impegni di spesa sono trasmessi al responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l’apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria») questa Suprema Corte ha già affermato che « la delibera …. è valida e vincolante nei confronti dell’ente soltanto se il relativo impegno di spesa sia accompagnato dall’attestazione, da parte del responsabile del servizio finanziario, della copertura finanziaria » e che « l’inosservanza di tale prescrizione determina la nullità della delibera …. comportando l’esclusione di qualsiasi responsabilità od obbligazione dell’ente pubblico in ordine alle spese assunte senza il suddetto adempimento » (Cass. S.U. n. 13831/2005).
Non diversamente, secondo Cass. n. 24303/2011, in tema di contratti stipulati dai comuni, è principio inderogabile quello della necessità dell’impegno di spesa, già ai sensi degli artt. da 284 a 288 del r.d. n. 383 del 1934, e succ. mod., la cui violazione comporta radicale nullità ed ancora, secondo Cass. S.U. n. 26657/2014, in tema di obbligazioni della pubblica amministrazione , all’ente non è consentito di derogare alle procedure di spesa di cui all’art. 23, commi 3 e 4, del d.l. n. 66 del 1989, conv., con modif., dalla legge n. 144 del 1989, art. 1, comma 1, (oggi sostituito dall’art. 191 del d.lgs. n. 267 del 2000) sicché, in mancanza, il rapporto obbligatorio non è riferibile all’ente.
In ambito di lavoro autonomo convenzionato, poi, Cass. n. 17358/2019 ha parimenti ritenuto che « l’esigenza di prevedere la copertura economica di qualunque spesa per la P.A. contraente è presupposto per la formazione di una valida volontà negoziale dell’amministrazione. Pertanto, ove la delibera di conferimento di un incarico professionale di consulenza sia stata adottata senza la necessaria copertura finanziaria, è legittima la delibera di cessazione dell’incarico assunta dall’ente pubblico ».
Tali principi valgono, per la giurisprudenza di legittimità citata, data la generale portata delle norme, anche rispetto ad impegni destinati ad incidere su rapporti preesistenti (qui, rapporti di lavoro di pubblico impiego privatizzato) e, dunque, a vicende, come una progressione economica orizzontale, che, evidentemente, comportano il maturare di costi.

Ciò nel senso che la produzione di effetti di quegli impegni -quali, nel caso di specie, derivanti dall’indizione di una

procedura utile ad individuare il personale che potrebbe godere della progressione de qua -in tanto può dispiegarsi e tradursi in un reale obbligo della Pubblica Amministrazione datrice di lavoro di adempiere, in quanto quella copertura di spesa vi sia.

In senso contrario non vale richiamare la giurisprudenza che, nel contesto dell’indirizzo del tutto uniforme di cui sopra, esclude l’invalidità o l’inefficacia quando l’attività negoziale sia fonte di costi non ancora certi e definiti (Cass. n. 13913/2019), non potendo questo affermarsi con riferimento ai costi del personale, soprattutto a quelli relativi a un aumento di trattamento di personale in forza, in ordine ai quali la copertura rispetto ai fondi destinati alla relativa sovvenzione non può non essere determinabile.
4.2. Tanto premesso, la Corte d’appello di Caltanissetta una volta accertata l’inesistenza della necessaria copertura finanziaria con la conseguente inefficacia della procedura indetta -ha conseguentemente deciso la causa con una pronuncia in linea con la giurisprudenza di questa Corte di portata generale in tema di obbligazioni della pubblica amministrazione e degli enti locali.

L’ accertamento di fatto, insindacabile in sede di legittimità, sorregge un’autonoma e autosufficiente ratio decidendi , a prescindere anche dall’ulteriore valutazione della Corte territoriale secondo cui sarebbe stata comunque decisiva anche la sola violazione formale dell’assenza di attestazione di regolarità nella determinazione indittiva della selezione.

Il terzo motivo di ricorso è rubricato «Violazione dell’art. 112 c.c. in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.» ed è volto a denunciare l’omessa pronuncia sulla domanda subordinata di condanna del Comune di Agira al risarcimento

del «danno corrispondente … alla mancata percezione del differenziale di retribuzione con la medesima decorrenza dal 1°.1.2004» (ovverosia dalla data prevista nel bando di selezione quale decorrenza della progressione economica).

Il motivo è inammissibile, perché il ricorrente richiama le conclusioni da lui precisate nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, senza allegare di avere riproposto la domanda anche al giudice d’appello (art. 346 c.p.c.) . Deve essere qui ribadito che la parte pienamente vittoriosa nel merito in primo grado, in ipotesi di gravame formulato dal soccombente, pur non avendo l ‘ onere di proporre appello incidentale in relazione alle proprie domande o eccezioni non accolte (perché superate o non esaminate in quanto assorbite), deve tuttavia riproporle espressamente nel giudizio di impugnazione, al fine di evitare la presunzione di rinunzia derivante da un contegno omissivo (v. Cass. S.U. 13195/2018; Cass. n. 33649/2023).
Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso è rigettato, con condanna del ricorrente al pagamento delle spese relative al giudizio di legittimità, liquidate come in dispositivo.

8 . Si dà atto che, in base all’esito del giudizio, sussiste il presupposto per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002.

P.Q.M.

La Corte:

rigetta il ricorso;

condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 1.500 per onorari, oltre alle spese generali al 15%, a € 200 per esborsi e agli accessori;

dà atto della sussistenza del presupposto per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della

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