Copertura finanziaria: nullità del contratto d'appalto

La Corte di Cassazione ha confermato la nullità di un contratto d’appalto tra un’impresa edile e un Comune. La causa è la mancanza di una reale copertura finanziaria, poiché il Comune si basava su un finanziamento regionale non interamente erogato. La sentenza ribadisce che la copertura deve essere effettiva e non virtuale o condizionata a eventi futuri incerti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 28 gennaio 2026 in Diritto Civile, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile

Copertura Finanziaria: La Cassazione Conferma la Nullità del Contratto d’Appalto Senza Fondi Effettivi

La stipula di un contratto d’appalto da parte di un ente pubblico richiede rigore e trasparenza, soprattutto per quanto riguarda la copertura finanziaria. Un’ordinanza recente della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: un contratto è nullo se l’ente locale non dispone di fondi effettivi e disponibili al momento dell’assunzione dell’obbligo, anche se si basa sulla promessa di un finanziamento futuro. Questa decisione sottolinea l’importanza di una gestione contabile corretta per la validità degli atti della Pubblica Amministrazione.

I Fatti del Caso: Un Contratto di Restauro Senza Fondi

La vicenda ha origine da un contratto d’appalto stipulato nel 2015 tra un’impresa di costruzioni e un Comune del Sud Italia. L’oggetto del contratto era l’esecuzione di lavori di recupero di una chiesa storica per un importo di oltre 200.000 euro.

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello hanno dichiarato il contratto nullo. Il motivo? La mancanza della necessaria copertura finanziaria. L’ente locale, infatti, aveva basato l’impegno di spesa su un finanziamento concesso dalla Regione, che però era stato erogato solo per il 50% del totale. L’integrale erogazione era, di fatto, una condizione sospensiva che non si è mai verificata. Di conseguenza, il Comune non disponeva delle somme necessarie per onorare il contratto. L’impresa, vedendosi negare il diritto al pagamento e alla prosecuzione dei lavori, ha proposto ricorso in Cassazione.

La Questione Giuridica: La Necessaria Certezza della Copertura Finanziaria

Il cuore della controversia risiede nell’interpretazione delle norme del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL), in particolare gli articoli 153 e 191. Queste disposizioni impongono che ogni impegno di spesa di un ente locale sia accompagnato dall’attestazione, da parte del responsabile del servizio finanziario, della relativa copertura finanziaria. Tale attestazione deve basarsi sulle ‘disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa’.

La Corte d’Appello aveva evidenziato come, nel caso di specie, la copertura fosse stata fondata non su disponibilità reali e attuali, ma sull’avveramento di un evento futuro e incerto: l’incasso della restante parte del finanziamento regionale. Si trattava, in sostanza, dell’iscrizione in bilancio di un ‘capitolo di spesa puramente virtuale’, in violazione dei principi di contabilità pubblica.

L’Argomento della Società Ricorrente

L’impresa ricorrente ha tentato di difendere la validità del contratto citando una sentenza della Corte dei Conti. Tuttavia, la Cassazione ha ritenuto tale richiamo ‘erroneo e fuorviante’. Quel caso, infatti, riguardava una fattispecie diversa (un appalto a esecuzione progressiva per lotti, dove la copertura era garantita per ogni singolo lotto affidato) e si concentrava sulla responsabilità contabile dei funzionari, non sulla validità del contratto stesso.

Le Motivazioni della Corte

La Corte di Cassazione, nel rigettare il ricorso, ha riaffermato con chiarezza i principi che governano la materia. Un ente locale può assumere validamente un impegno contrattuale solo se l’impegno di spesa è destinato a incidere su un determinato capitolo di bilancio e, soprattutto, se esiste un’attestazione della relativa copertura finanziaria basata su fondi reali.

I giudici hanno specificato che la normativa (art. 183 del TUEL e i principi contabili allegati al D.Lgs. 118/2011) richiede che ogni procedimento amministrativo che comporta una spesa trovi, fin dal suo avvio, la relativa attestazione di copertura. Basare tale copertura su un finanziamento ottenuto ma non ancora integralmente erogato, e quindi su una condizione sospensiva che poi è venuta a mancare, viola queste norme imperative. Di conseguenza, la nullità del contratto è la sanzione prevista, rilevabile anche d’ufficio dal giudice.

Conclusioni: Implicazioni per Imprese e Pubbliche Amministrazioni

Questa pronuncia ha importanti implicazioni pratiche. Per le Pubbliche Amministrazioni, rappresenta un monito a non assumere obbligazioni contrattuali senza la certezza assoluta e documentata della disponibilità dei fondi. L’iscrizione di capitoli ‘virtuali’ in bilancio, in attesa di entrate future, è una pratica illegittima che espone gli atti a nullità.

Per le imprese che lavorano con il settore pubblico, la sentenza evidenzia l’importanza di una due diligence preliminare sulla solidità finanziaria dell’impegno assunto dalla stazione appaltante. La mancanza di una valida copertura finanziaria non solo blocca i lavori e i pagamenti, ma rende il contratto nullo fin dall’origine, vanificando le legittime aspettative dell’appaltatore e aprendo la strada a complessi contenziosi.

Un contratto d’appalto pubblico può basare la sua copertura finanziaria su un finanziamento non ancora interamente incassato dall’ente?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che la copertura finanziaria deve essere effettiva e basata su disponibilità esistenti negli stanziamenti di spesa dell’ente. Basarla sull’integrale erogazione futura di un finanziamento, che costituisce una condizione sospensiva, rende il contratto nullo se tale condizione non si avvera.

Cosa succede se un contratto d’appalto con un ente locale viene stipulato senza una valida copertura finanziaria?
Il contratto è nullo. La nullità, come specificato nella sentenza, discende dalla violazione di norme imperative e può essere rilevata d’ufficio dal giudice in ogni stato e grado del processo.

È sufficiente iscrivere una spesa in un capitolo di bilancio per considerare assolta la copertura finanziaria?
No, non è sufficiente. La sentenza chiarisce che l’iscrizione in bilancio di un capitolo di spesa ‘puramente virtuale’, senza che l’ente disponga effettivamente delle somme necessarie, non soddisfa il requisito di legge. È indispensabile l’attestazione della copertura da parte del responsabile del servizio finanziario in relazione a disponibilità effettive.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 35003 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 35003 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 31/12/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 26021/2022 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME -ricorrente- contro

COMUNE RAGIONE_SOCIALE MONTESCAGLIOSO

-intimato- avverso la SENTENZA della CORTE d’APPELLO di POTENZA n. 472/2022, depositata il 21/07/2022,

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28/10/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Il Tribunale di Matera, con sentenza n. 542/2018, depositata il 4.6.2018, ha dichiarato nullo, per difetto della necessaria copertura finanziaria, il contratto d’appalto stipulato in data 16.9.2015 dal Comune di Montescaglioso con la RAGIONE_SOCIALE (dRAGIONE_SOCIALEora in poi RAGIONE_SOCIALE), avente ad oggetto l’esecuzione dei lavori di recupero della chiesa benedettina di S. Maria del Vetrano in Montescaglioso per l’importo di € 208.585,13.

La Corte d’Appello di Potenza, con sentenza n. 472, depositata il 21.7.2022, ha rigettato l’appello proposto dalla RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza di primo grado.

Il giudice d’appello, dopo aver premesso che il contratto di appalto stipulato in data 16.9.2015 non conteneva alcun espresso riferimento alla copertura finanziaria

dell’opera, né faceva menzione della determina di impegno di spesa n. 243/III del 16.12.2014 (limitandosi a richiamare nella premessa la Determinazione di aggiudicazione dei lavori n. 348/2015 del 2.7.2015 a firma del responsabile del Settore Lavori Pubblici del Comune di Montescaglioso), ha osservato che dall’esame degli atti processuali non era rinvenibile copia integrale della determinazione di impegno di spesa, con la conseguenza che non era possibile controllare né il contenuto del provvedimento, né riscontrare che ad esso si accompagnasse l’attestazione da parte del responsabile del servizio economicofinanziario circa la copertura finanziaria dell’impegno stesso.
Inoltre – ha osservato – se dall’esame della parte motiva della Determinazione n. 348/2015 del 2.7.2015 di aggiudicazione dei lavori poteva ragionevolmente inferirsi che l’atto di impegno di spesa era stato regolarmente adottato, non altrettanto poteva dirsi dell’avvenuto rilascio del ‘visto’ attestante la copertura finanziaria ‘in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa’.

In ogni caso – ha osservato ulteriormente – quello che emergeva dalla lettura delle determine in oggetto è che i lavori di recupero e valorizzazione della chiesa benedettina di cui è causa, erano stati interamente finanziati dalla Regione Basilicata e che tale finanziamento era stato concesso ma non integralmente erogato.

Si evinceva, infatti, dalla copia della Determinazione n. 689/2015 del 3.12.2015 del Responsabile Lavori Pubblici del Comune di Montescaglioso che l’Ente Pubblico committente aveva introitato dalla Regione Basilicata soltanto la somma di € 183.360,25, pari al 50% dell’importo del concesso finanziamento.

Il giudice d’appello ha quindi osservato che la previsione di un impegno di spesa legata a finanziamenti ottenuti, ma non ancora interamente erogati da altre amministrazioni, non era sufficiente a soddisfare l’impianto normativo in materia di impegno di spesa risultante dagli artt. 191, comma 4°, 183, comma 8°, e 153, comma 5°, TUEL.

Nel caso di specie, la copertura finanziaria dell’opera appaltata non vi era mai stata al momento della stipula del contratto d’appalto, essendo tale copertura stata fondata non già in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa del Comune di Montescaglioso, come richiesto dall’art. 153 del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL), ma in funzione dell’avveramento di una condizione sospensiva (l’integrale erogazione della somma concessa in finanziamento dalla Regione Basilicata) che è venuta a mancare. In conclusione, nel caso in esame, vi era stata esclusivamente l’iscrizione in bilancio di un capitolo di spesa puramente virtuale in quanto il Comune di Montescaglioso non disponeva delle ingenti somme da impiegare nei lavori di recupero appaltati, somme che sarebbero dovute essere erogate dalla Regione Basilicata.
Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione la RAGIONE_SOCIALE, affidandolo ad un unico articolato motivo.

Il Comune di Montescaglioso non ha svolto difese.

RAGIONI DELLA DECISIONE

È stata dedotta la violazione e falsa applicazione degli artt. 191 e 153 comma 5° TUEL.

La ricorrente lamenta che la Corte d’Appello ha erroneamente applicato l’art. 153, comma 5°, TUEL, nella parte in cui ha ritenuto che l’impegno di spesa n. 243/III del 16.12.2014 non fosse sostenibile in fase di esecuzione del contratto e fosse quindi privo di copertura finanziaria.

Sul punto, invoca la sentenza n. 39/2019 della Corte dei Conti, III sezione giurisdizionale di Roma, che ha affermato che ‘il requisito della copertura finanziaria al momento della pubblicazione della gara (…) non deve intendersi nel senso del già intervenuto materiale accantonamento di tutte le somme dovute all’appaltatore, ma della ricorrenza di uno stanziamento di risorse complessive, che prima facie, possano definirsi, e quindi, apparire, adeguate a remunerare l’opera oggetto di affidamento. Il che non poteva a priori escludere che, successivamente alla stipula del contratto, dette risorse potessero risultare non integralmente disponibili (…)’.
Espone, altresì, la ricorrente che il contratto d’appalto stipulato il 16.9.2015 era munito di regolare copertura finanziaria in puntuale applicazione di quanto prescritto dall’art. 191 comma 1° TUEL, essendo prima della stipula stato erogato il 50% del finanziamento regionale. Ne consegue che, stante la regolare copertura finanziaria del contratto, il contratto di appalto in oggetto non può considerarsi nullo.

Infine, la ricorrente, auspicando la cassazione con rinvio della sentenza impugnata, ha chiesto che il giudice del rinvio, ritenuta la validità del contratto di appalto di cui è causa, proceda all’esame delle domande articolate con l’atto introduttivo del giudizio, riconoscendo l’illegittima sospensione dei lavori da parte del Comune di Montescaglioso, con conseguente liquidazione a suo favore di una somma a titolo di risarcimento del danno.

2. Il ricorso è infondato.

Va preliminarmente osservato che questa Corte (cfr. Cass. n. 13159/2024; Cass. n. 33768/2019) ha più volte enunciato il principio di diritto secondo cui ‘ L’atto con il quale l’ente locale assume un obbligo contrattuale è valido a condizione che sia emesso un impegno di spesa destinato ad incidere, vincolandolo, su un determinato capitolo di bilancio, con attestazione della sussistenza della relativa copertura finanziaria, come previsto dall’art. 191 d.lgs. n. 267 del 2000,

diversamente discendendone la nullità, rilevabile d’ufficio anche in cassazione, ogni qual volta il dato emerga da quanto già acquisito al processo, tanto della deliberazione che lo autorizza quanto del susseguente contratto stipulato in attuazione di essa’.

Dunque, affinché un ente locale possa assumere validamente un impegno contrattuale, è necessario che l’impegno di spesa sia accompagnato dalla attestazione della relativa copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario che, a norma dell’art. 153, comma 5, TUEL, ‘effettua le attestazioni di copertura della spesa in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa e, quando occorre, in relazione allo stato di realizzazione degli accertamenti di entrata vincolata secondo quanto previsto dal regolamento di contabilità (…)’.
Inoltre, l’art. 183, comma 6, dispone che ‘ Gli impegni di spesa sono assunti nei limiti dei rispettivi stanziamenti di competenza del bilancio di previsione, con imputazione agli esercizi in cui le obbligazioni passive sono esigibili (… )’, facendo riferimento ad un altro elemento fondamentale che rientra nella logica di verifica della copertura finanziaria: l’anno di imputazione, in piena coerenza con il principio contabile di cui all’Allegato 4/2 al Decreto Legislativo n. 118/2011 e, segnatamente, dal punto n. 5.1., secondo il quale ‘Ogni procedimento amministrativo che comporta spesa deve trovare, fin dall’avvio, la relativa attestazione di copertura finanziaria ed essere prenotato nelle scritture contabili dell’esercizio individuato nel provvedimento che ha originato il procedimento di spesa’.
Nel caso di specie, il giudice d’appello, nell’accertare che né dal contratto d’appalto, né dalle determinazioni dell’ente locale che lo avevano preceduto risultava l’attestazione di copertura finanziaria, ha coerentemente evidenziato che la copertura finanziaria dell’opera era stata, nella sostanza, fondata dal Comune non già in relazione alle disponibilità effettive esistenti negli stanziamenti di spesa dello stesso Comune, come richiesto dall’art. 153 del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL), ma in funzione dell’avveramento di una condizione sospensiva (l’integrale erogazione della somma concessa in finanziamento dalla Regione Basilicata) che è, invece, venuta a mancare, atteso che per stessa ammissione della parte ricorrente, al momento della stipula del contratto di appalto per cui è causa, la Regione Basilicata aveva concretamente erogato solo il 50% del finanziamento previsto.
Così facendo, sono state violate le norme di natura contabile che disciplinano l’assunzione degli impegni di spesa degli enti locali, essendo stato iscritto in bilancio un capitolo di spesa puramente virtuale, non disponendo il Comune di Montescaglioso delle somme occorrenti per la realizzazione dei lavori di restauro della chiesa benedettina.

Va, peraltro, osservato che il richiamo della parte ricorrente al passaggio della sentenza della Corte dei Conti n. 39/2019, sopra integralmente riportato al punto 1, si appalesa erroneo e fuorviante: la Corte dei Conti ha esaminato una fattispecie completamente diversa da quella di cui è causa, il cui oggetto, peraltro, non era la nullità del contratto d’appalto, ma la responsabilità contabile dei funzionari che lo avevano sottoscritto e, in ogni caso, nella vicenda esaminata dai magistrati contabili il contratto d’appalto era stato stipulato in conformità ai principi di natura contabile che disciplinano l’assunzione degli impegni di spesa degli enti locali.
La Corte dei Conti ha enunciato il principio secondo cui la conclusione di un contratto di lavori pubblici senza lo stanziamento dell’intera provvista finanziaria ma con la clausola espressa che la realizzazione dei lavori avverrà per singoli lotti previa la disponibilità dei fondi finanziati – non costituisce un comportamento negligente né potrebbe dare luogo ad un legittimo affidamento in capo all’esecutore dei lavori.

In particolare, era stato stipulato un contratto in cui era stato negoziato un appalto per l’intero importo di aggiudicazione di € 18.329.243,94, ma era stato pattuito con un’apposita clausola (art. 7 del contratto n. 138 del 13 dicembre 2004), l’affidamento dei lavori per singole fasi in corrispondenza degli importi finanziati, facendo riferimento espressamente alle prime due fasi di importo, rispettivamente, pari a € 5.350.000,00 e a € 5.200.000,00, per la cui copertura finanziaria erano stati indicati specifici capitoli di bilancio.
Si trattava, in sostanza, di un rapporto negoziale che era stato configurato quale fattispecie a formazione progressiva – in conformità all’art. 37 del R.D. n. 827 del 1924 che consentiva alla PRAGIONE_SOCIALE di appaltare separatamente i lavori, divisi possibilmente in lotti, quando ciò fosse riconosciuto più vantaggioso per l’Amministrazione – suddividendo in più parti i lavori da eseguire e rimettendo il concreto affidamento delle prestazioni alla stipula di successivi atti aggiuntivi, e ciò al precipuo e dichiarato fine di procedere ai successivi affidamenti soltanto a fronte del documentato accertamento della relativa copertura finanziaria.
Dunque, per effetto degli accordi negoziali intervenuti tra le parti, l’impresa si era vincolata per l’intero intervento, mentre l’Amministrazione limitatamente alle fasi finanziate.

Come sopra anticipato, la sentenza della Corte dei Conti invocata dalla ricorrente non smentisce affatto i principi in materia contabile enunciati dalla sentenza impugnata, che questo Collegio in toto condivide, avendo ritenuto insussistente la responsabilità del pubblico funzionario in una fattispecie negoziale in cui la P.A. a differenza che nel caso di specie in cui ha operato senza copertura finanziaria aveva concretamente affidato all’appaltatore solo i due lotti di lavori per cui esisteva copertura finanziaria (con la specifica indicazione dei capitoli di bilancio)
rimettendo il concreto affidamento di ulteriori lotti alla stipula di successivi atti aggiuntivi, previo accertamento della (successiva) relativa copertura finanziaria.

Non si liquidano le spese di lite, non avendo il Comune intimato svolto difese.

Rigetta il ricorso.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002 si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1° bis dello stesso articolo 13.

Così deciso in Roma il 28.10.2025.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.