Controlli ASL: la giurisdizione del giudice civile

Una struttura sanitaria accreditata ha contestato le decurtazioni economiche imposte da una ASL a seguito di verifiche ispettive. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 11719/2024, ha stabilito un principio fondamentale sulla giurisdizione: spetta al giudice civile, e non a quello amministrativo, valutare nel merito l’esito dei controlli ASL. Di conseguenza, i verbali ispettivi non possono essere considerati ‘incontrovertibili’ solo perché non impugnati in sede amministrativa, ma devono essere esaminati dal giudice ordinario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 febbraio 2026 in Diritto Civile, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Controlli ASL: la Cassazione conferma la giurisdizione del Giudice Civile

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione (n. 11719/2024) interviene su una questione cruciale nei rapporti tra strutture sanitarie private accreditate e Servizio Sanitario Nazionale: la ripartizione della giurisdizione in materia di controlli ASL. La Suprema Corte ha chiarito che la valutazione nel merito degli esiti delle verifiche ispettive, e delle conseguenti decurtazioni economiche, spetta al giudice ordinario civile, non a quello amministrativo. Questa decisione rafforza le tutele per le strutture sanitarie, impedendo che i verbali ispettivi vengano considerati ‘intoccabili’ solo perché non impugnati davanti al TAR.

Il caso: decurtazioni e la battaglia legale

La vicenda ha origine dalla richiesta di pagamento di una casa di cura privata nei confronti dell’Azienda Sanitaria Locale per prestazioni di ricovero ospedaliero fornite diversi anni prima. A fronte dei decreti ingiuntivi ottenuti dalla struttura, l’ASL si opponeva, sostenendo che il credito dovesse essere ridotto a seguito di accertamenti ispettivi che avevano rilevato il superamento del limite di spesa annuale.

La Corte d’Appello aveva dato ragione all’ASL, ritenendo che i verbali della commissione ispettiva fossero validi e che, non essendo stati impugnati in sede amministrativa, l’accertamento in essi contenuto fosse diventato ‘incontrovertibile’. La struttura sanitaria, ritenendo leso il proprio diritto, ha quindi proposto ricorso in Cassazione.

La giurisdizione sui controlli ASL: un punto fermo

Il nucleo della decisione della Cassazione ruota attorno al secondo e terzo motivo di ricorso, esaminati congiuntamente. La Corte ha ribadito un principio già consolidato dalle Sezioni Unite: quando la contestazione riguarda esclusivamente l’esito del controllo e l’accertamento di un inadempimento contrattuale da parte della struttura sanitaria (come il superamento di un tetto di spesa), la giurisdizione appartiene al giudice ordinario.

La giurisdizione del giudice amministrativo, invece, è limitata ai casi in cui si contestano le modalità di esercizio del potere di controllo o la stessa titolarità di tale potere da parte dell’amministrazione. In altre parole, se la struttura contesta come è stato fatto il controllo o se l’ASL aveva il potere di farlo, si va davanti al TAR. Se, invece, contesta il risultato del controllo (ad esempio, l’applicazione di una tariffa errata che ha portato a una decurtazione), la competenza è del Tribunale Civile.

L’efficacia probatoria dei verbali di ispezione

Una conseguenza diretta di questo principio riguarda l’efficacia dei verbali. La Corte d’Appello aveva errato nel considerarli ‘incontrovertibili’ solo perché non impugnati al TAR. La Cassazione ha specificato che il giudice civile non solo può, ma deve esaminare le contestazioni mosse dalla struttura sanitaria contro il contenuto dei verbali.

Spetta all’ASL, che eccepisce il superamento del tetto di spesa, dimostrare in giudizio i fatti che impediscono l’accoglimento totale della pretesa della casa di cura. Il verbale ispettivo, quindi, non è una prova assoluta, ma un elemento che il giudice deve valutare insieme a tutte le altre prove e argomentazioni fornite dalle parti.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione ha motivato la sua decisione richiamando la giurisprudenza consolidata delle proprie Sezioni Unite (in particolare le sentenze n. 1602/2022 e n. 31029/2019) e della Corte Costituzionale. Il criterio di riparto della giurisdizione si basa sulla natura della situazione giuridica soggettiva fatta valere. Nel caso di rapporti concessori, come l’accreditamento sanitario, le controversie relative alla fase esecutiva del rapporto, che riguardano diritti e obblighi di natura patrimoniale, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario. La contestazione sull’esito dei controlli è una questione di adempimento contrattuale e non di esercizio di un potere autoritativo. Pertanto, il giudice d’appello non poteva considerare i verbali ‘incontrovertibili’ ma avrebbe dovuto esaminare nel merito le contestazioni della struttura sanitaria, verificando se la decurtazione operata dall’ASL fosse fondata.

Le conclusioni

In conclusione, la Suprema Corte ha accolto i motivi relativi alla giurisdizione, cassando la sentenza impugnata e rinviando la causa alla Corte d’Appello per un nuovo esame. Quest’ultima dovrà ora valutare nel merito le contestazioni della casa di cura, senza poter considerare i verbali dell’ASL come definitivi. La decisione rappresenta un’importante affermazione dei principi di riparto di giurisdizione e del diritto alla difesa per le strutture sanitarie accreditate, che possono far valere le proprie ragioni contro i controlli ASL direttamente davanti al giudice civile.

A chi spetta giudicare la correttezza dei controlli ASL sulle prestazioni delle strutture sanitarie accreditate?
Spetta al giudice civile ordinario. La sua giurisdizione si estende all’esame del merito e dell’esito dei controlli, qualora la controversia riguardi inadempimenti contrattuali o richieste di natura patrimoniale.

Un verbale di ispezione di una ASL è definitivo se non viene impugnato al TAR?
No. Secondo la Corte di Cassazione, il verbale non può essere considerato ‘incontrovertibile’ solo perché non è stato oggetto di ricorso al giudice amministrativo. Il giudice civile ha il potere e il dovere di esaminare le contestazioni mosse contro il contenuto del verbale.

Cosa deve dimostrare l’ASL in un giudizio per giustificare una decurtazione dei pagamenti?
L’ASL ha l’onere di dimostrare il fatto che impedisce l’accoglimento della pretesa della struttura sanitaria. Ad esempio, deve provare in giudizio che la struttura ha effettivamente superato il tetto di spesa previsto dal contratto, giustificando così la riduzione del pagamento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 11719 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 11719 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 02/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22938/2020 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE AVEZZANO SULMONA L’AQUILA, in persona del Direttore generale, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO. COGNOME NOME -Controricorrente – avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO L’AQUILA n. 30782/2019 depositata il 03/05/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28/03/2024 dal Consigliere COGNOME NOME COGNOME.

RITENUTO CHE

RAGIONE_SOCIALE ha chiesto e ottenuto due decreti ingiuntivi di pagamento per prestazioni di ricovero ospedaliero relativi al primo e secondo semestre dell’anno 2006, oltre interessi ai sensi del D.lgs. 231/2002.

La RAGIONE_SOCIALE ha proposto opposizione deducendo la inesigibilità del credito e contestando la misura degli interessi liquidati. Il Tribunale ha revocato i decreti ingiuntivi, condannando la RAGIONE_SOCIALE a pagare la sorte capitale oltre gli interessi in misura legale. La RAGIONE_SOCIALE ha interposto appello, chiedendo che il credito fosse ridotto nella misura corrispondente alle decurtazioni operate dalla RAGIONE_SOCIALE ispettiva permanente. La Corte d’appello ha accolto il gravame, osservando che le verifiche ispettive possono essere utilmente eseguite pur se è scaduto il termine entro il quale, in difetto di controlli negativi, il credito della struttura sanitaria diviene esigibile (30 aprile dell’anno successivo a quello di competenza, come previsto dal contratto); che le verifiche avevano accertato il superamento del limite inderogabile annuale di spesa e che la RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE non aveva impugnato gli atti di verifica ispettiva sicché si trattava di un accertamento incontrovertibile; di conseguenza ha ridotto in misura corrispondente il credito per sorte capitale. Per quanto attiene agli interessi ha ritenuto infondato l’appello incidentale, osservando che non risultava nessun accordo tra l’ente e la struttura in ordine agli interessi commerciali.
Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione la RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE affidandosi a quattro motivi. La RAGIONE_SOCIALE ha svolto difese con controricorso. Entrambe le parti hanno depositato memoria.

RITENUTO CHE

1. -Con il primo motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione di norme di diritto e segnatamente dell’art. 1355 c.c. e degli articoli 6 e 10 dei contratti, in ordine al termine entro il quale devono intervenire le contestazioni della RAGIONE_SOCIALE ispettiva permanente. La ricorrente deduce che la Corte d’appello avrebbe dovuto ritenere che i verbali della RAGIONE_SOCIALE ispettiva permanente, in quanto tardivi, non erano idonei a eludere il diritto della ricorrente all’integrale pagamento delle prestazioni, poiché il termine del 30 aprile dell’anno successivo entro cui doveva intervenire il pagamento era un termine essenziale. Deduce che la Corte d’appello ha immotivatamente ed erroneamente mutato il proprio orientamento in materia e che l’essenzialità del termine, oltre che dalla interpretazione letterale delle disposizioni contrattuali, emergeva dai principi giuridici di diritto comune in materia di obbligazioni e contratti, in quanto qualora dovesse ritenersi il termine di natura ordinatoria -e che il diritto ottenere il pagamento sia soggetto ad una insindacabile volontà del debitore -l’art. 6, comma 4, dei contratti dovrebbe considerarsi alla stregua di una norma meramente potestativa, e dunque affetta da nullità ai sensi dell’art. 1355 c.c.
2. -Il motivo è inammissibile.

La Corte d’appello ha rilevato che il controllo dell’appropriatezza e della legittimità delle prestazioni sanitarie rese dalla struttura sanitaria privata è demandato, ai sensi delle clausole n.6 e 10 del contratto, alla RAGIONE_SOCIALE ispettiva Regionale, ‘in qualsiasi momento”, come testualmente prevede il terzo comma della clausola n. 6. Ha quindi ritenuto che il 30 aprile dell’anno successivo a quello di esecuzione delle prestazioni, previsto dall’art. 10 del contratto, non costituisse un termine oltre il quale non potessero essere utilmente proseguiti i controlli, ma
solo il momento in cui, in difetto di esito negativo delle verifiche, la RAGIONE_SOCIALE avrebbe dovuto pagare per essere divenuto esigibile il credito della struttura sanitaria; e ciò fermo restando il diritto della RAGIONE_SOCIALE di ripetere quanto, a seguito di controlli ‘in qualsiasi momento eseguiti’ si riveli essere un pagamento indebito.

La Corte di merito ha quindi intrepretato il contratto distinguendo il termine di pagamento dal termine per eseguire i controlli e ha rilevato che il contratto consentiva la esecuzione di controlli anche successivi e che in tal caso la RAGIONE_SOCIALE poteva ripetere quanto -eventualmente -indebitamente pagato.

2.1. -In tema di interpretazione dei contratti è costante l’orientamento giurisprudenziale secondo cui il sindacato di legittimità sull’interpretazione degli atti di autonomia privata costituisce un tipico accertamento di fatto riservato al giudice del merito, censurabile in sede di legittimità solo in ipotesi di violazione dei criteri legali di ermeneutica contrattuale ovvero di motivazione contraria a logica (si veda sul punto ed in questione analoga Cass.26/01/2024, n. 2577).

Questa Corte ha affermato che l’interpretazione data dalla Corte di merito non deve essere l’unica possibile -o la migliore in astratto -essendo sufficiente che sia una di quelle possibili (Cass. n. 24539/2009, n. 25861/2013, n. 5016/2014, n. 28319/ 2017 e n. 16987/2018; n. 5670/2019). Ciò in quanto il sindacato di legittimità non può investire il risultato interpretativo in sé, che appartiene all’ambito dei giudizi di fatto riservati al giudice di merito (Cass., sez. 3, 26/05/2016, n. 10891; Cass., sez. 3, 10/02/2015, n. 2465), né le censure vertenti sull’interpretazione del negozio possono risolversi nella mera contrapposizione tra l’interpretazione del ricorrente e quella accolta nella sentenza impugnata, poiché quest’ultima non deve essere l’unica astrattamente possibile ma solo una delle plausibili interpretazioni:
sicché, quando di una clausola contrattuale sono possibili due o più interpretazioni, non è consentito, alla parte che aveva proposto l’interpretazione poi disattesa dal giudice di merito, dolersi in sede di legittimità del fatto che fosse stata privilegiata l’altra (Cass., 27/06/2018, n. 16987; Cass., 28/11/2017, n. 28319).

In altre parole, in sede di legittimità non può trovare ingresso la critica della ricostruzione della volontà negoziale operata dal giudice di merito che si traduca esclusivamente nella prospettazione di una diversa valutazione degli stessi elementi di fatto già dallo stesso esaminati (Cass. n. 7500/2007, n. 10554/2010 e n. 10891/2016).

Nella specie, parte ricorrente oltre a lamentare un ripensamento ermeneutico da parte della Corte d’appello, argomento che di per sé non dimostra nulla, osserva che vi sarebbe una violazione del criterio di interpretazione letterale senza però indicare specificamente quali parti del testo della clausola indiscutibilmente proverebbero la correttezza della tesi patrocinata, e facendo riferimento ad un ulteriore argomento, quello della pretesa violazione dell’articolo 1355 c.c., rispetto al quale non specifica però dove e quando sia stato sottoposto al giudice d’appello, esponendosi così alla eccezione di novità dell’argomentazione. Deve inoltre osservarsi che si tratta di un argomento inconferente, poiché riguarda il termine di pagamento e non il termine per operare i controlli, passaggi temporali che invece sono stati distinti nella motivazione resa dalla Corte d’appello.
3. -Con il secondo motivo di ricorso si lamenta ai sensi dell’art 360 n. 5 e n. 3 c.p.c. l’omesso esame delle argomentazioni difensive in ordine alla illegittimità dei verbali della RAGIONE_SOCIALE ispettiva dal cui esame si evince che le decurtazioni applicate non erano attinenti a verifiche di appropriatezza e legittimità delle

prestazioni, quanto piuttosto all’applicazione di tariffe totalmente difformi rispetto a quelle previste dall’articolo 12 dei contratti oggetto di causa; osserva che tutte le prestazioni dovevano essere remunerate secondo la tariffa pattiziamente prevista e pertanto il contenuto dei verbali della RAGIONE_SOCIALE è totalmente irrilevante.

-Con il terzo motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c. la violazione di norme di diritto, con riferimento all’art. 5 della legge n. 1034 del 1971, all’art. 133 del D.lgs. n. 104 del 2010 e all’art 8 del D.lgs. 502 del 1992 in ordine alla presunta sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo relativamente alle controversie aventi ad oggetto il pagamento di crediti per prestazioni sanitarie erogate dalle strutture accreditate. La ricorrente rileva che avrebbe errato la Corte d’appello a ritenere che i verbali del comitato ispettivo dovevano essere impugnati in sede amministrativa e non piuttosto la loro efficacia eccepita in via di eccezione nell’ambito di una controversia relativa al pagamento dei crediti.
-Con il quarto motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione degli artt. 115 e 116 c.p.c. nonché dell’art. 2697 c.c. in relazione all’effettivo adempimento da parte dell’azienda delle obbligazioni derivanti da fatture prodotte in sede monitoria nonché violazione e falsa applicazione degli artt. 1362 e seguenti del codice civile in relazione al punto 12 del contratto e agli artt. 7 -8.

-I motivi secondo e terzo possono esaminarsi congiuntamente e sono fondati nei termini di cui appresso.

La Corte d’appello non si è pronunciata direttamente sulla giurisdizione del giudice amministrativo, ma, muovendo dal presupposto che i verbali della RAGIONE_SOCIALE ispettiva non erano stati impugnati in sede amministrativa, ha ritenuto che essi fossero idonei a dimostrare il superamento del tetto di spesa per

una certa somma, poiché l’accertamento in esso contenuto sarebbe ‘incontrovertibile’. Di contro, la parte ricorrente deduce che i verbali potevano essere sindacati laddove avevano accertato il superamento del tetto di spesa perché era stata applicata non la tariffa contrattualmente prevista (art. 12) bensì una diversa tariffa e cioè quella della delibera di Giunta n. 658/2007.

6.1. -Sul punto, le Sezioni Unite di questa Corte con la sentenza n. 1602 del 19 gennaio 2022, riprendendo principi già espressi con la precedente sentenza n. 31029/19, hanno affermato che appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, secondo il criterio di riparto fissato dalla sentenza della Corte Cost. n. 204 del2004 e dall’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., le controversie aventi ad oggetto l’esito dei controlli di appropriatezza eseguiti dalle ASL sulle strutture private che erogano prestazioni sanitarie operando in regime concessorio di accreditamento, qualora oggetto della contestazione sia esclusivamente l’esito del controllo, il conseguente accertamento dell’inadempimento della concessionaria rispetto alle obbligazioni derivanti dal rapporto concessorio, le relative richieste pecuniarie ovvero le sanzioni amministrative irrogate; a diversa conclusione deve, invece, pervenirsi quando siano oggetto di contestazione le modalità di esercizio del controllo o la titolarità del potere di controllo da parte dell’amministrazione, poiché in quest’ultimo caso la domanda investe anche l’esercizio di un potere autoritativo.
6.2. -Pertanto, il giudice d’appello non poteva considerare ‘incontrovertibili’ i verbali, solo perché non impugnati in sede amministrativa, e invece poteva e doveva esaminare le contestazioni aventi ad oggetto l’esito del controllo, tenendo conto che grava sulla RAGIONE_SOCIALE la dimostrazione del fatto, non costitutivo del diritto dell’attore, ma impeditivo dell’accoglimento della pretesa della struttura sanitaria accreditata, rappresentato dal superamento

del tetto di spesa, nel qual caso non è possibile configurare alcun diritto della struttura accreditata ad ottenere il pagamento di prestazioni eseguite oltre tale limite (Cass. n. 10182 del 16/04/2021; Cass. n. 2577 del 26/01/2024)

Ne consegue, in accoglimento del secondo e terzo motivo del ricorso, assorbito il quarto, inammissibile il primo, la cassazione della sentenza impugnata ed il rinvio alla Corte d’appello di L’Aquila in diversa composizione per un nuovo esame della causa e per la liquidazione delle spese anche del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte

accoglie il secondo e terzo motivo del ricorso, assorbito il quarto, dichiara inammissibile il primo; cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di L’Aquila in diversa composizione per un nuovo esame e per la liquidazione delle spese anche del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, il 28/03/2024 nella camera di consiglio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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