Contratto pubblica amministrazione: la forma scritta

Una società di trasporti ha fornito un servizio di scuolabus a un Comune senza un contratto scritto formale, ma in base a una proroga di fatto. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 25256/2024, ha respinto il ricorso della società per il pagamento. La Corte ha ribadito che un contratto con la pubblica amministrazione richiede la forma scritta per la sua validità (ad substantiam). Ha inoltre negato il diritto a un indennizzo per arricchimento ingiustificato, specificando che l’azione va intentata contro il funzionario che ha autorizzato la spesa senza contratto, non contro l’ente pubblico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contratto Pubblica Amministrazione: Senza Forma Scritta, Nessun Pagamento

La stipula di un contratto con la pubblica amministrazione è una procedura che richiede rigore formale. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione (n. 25256/2024) lo ribadisce con forza: senza un atto scritto, qualsiasi accordo è nullo e non dà diritto al pagamento, nemmeno a titolo di indennizzo per arricchimento senza causa. Questa decisione offre spunti fondamentali per le imprese che operano con enti pubblici, sottolineando l’importanza di non fare affidamento su accordi verbali o proroghe di fatto.

I Fatti di Causa

Una società di trasporti aveva gestito per anni il servizio di scuolabus per un Comune. Alla scadenza del primo contratto d’appalto, l’ente pubblico aveva prorogato l’affidamento in attesa di una nuova gara. La società ha continuato a svolgere il servizio regolarmente, ma senza la stipula di un nuovo contratto scritto. A fronte del mancato pagamento per il periodo di proroga, l’azienda ha prima ottenuto un decreto ingiuntivo e, dopo l’opposizione del Comune, ha visto le sue richieste respinte sia in primo grado che in appello. La questione è così giunta dinanzi alla Corte di Cassazione.

Analisi del Contratto con la Pubblica Amministrazione

Il primo motivo di ricorso della società si basava sulla presunta violazione di legge relativa all’accertamento del credito. L’azienda sosteneva di aver diritto al pagamento per il servizio effettivamente svolto, in continuità con il precedente rapporto contrattuale. La Cassazione, tuttavia, ha rigettato questa tesi in modo netto. La Corte ha ricordato un principio consolidato nella giurisprudenza: il contratto con la pubblica amministrazione deve essere stipulato, a pena di nullità, in forma scritta (ad substantiam). Questo requisito non è un mero formalismo, ma una garanzia di trasparenza e corretta gestione delle risorse pubbliche. La forma scritta serve a identificare con certezza l’obbligazione assunta, l’oggetto della prestazione e l’entità del compenso, manifestando la volontà dell’organo autorizzato a rappresentare l’ente all’esterno.

Il Rigetto dell’Azione di Arricchimento Ingiustificato

Come seconda linea difensiva, la società aveva proposto un’azione per arricchimento ingiustificato (ex art. 2041 c.c.), sostenendo che il Comune si era comunque avvantaggiato di un servizio indispensabile per la comunità. Anche questo motivo è stato dichiarato inammissibile. La Corte ha spiegato che l’azione di arricchimento ha carattere sussidiario, cioè può essere esperita solo quando non vi siano altri rimedi legali. Nel caso di prestazioni rese a un ente pubblico senza un valido contratto, la legge (in particolare l’art. 191, comma 4, del D.Lgs. 267/2000) prevede un rimedio specifico: il rapporto obbligatorio si instaura direttamente tra il fornitore e il funzionario o l’amministratore che ha consentito l’acquisizione del servizio. È quest’ultimo, e non l’ente, a rispondere personalmente delle obbligazioni. Di conseguenza, venendo meno il requisito della sussidiarietà, l’azione contro il Comune non può essere accolta.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte Suprema ha fondato la sua decisione su due pilastri giuridici incrollabili. In primo luogo, la necessità inderogabile della forma scritta ad substantiam per i contratti degli enti pubblici. Qualsiasi accordo verbale, proroga tacita o atto interno non sottoscritto dall’organo competente è radicalmente nullo. Le ‘proroghe tecniche’ sono ammesse solo in casi eccezionali e disciplinati dalla legge, presupposti che nel caso di specie mancavano del tutto. In secondo luogo, la Corte ha chiarito la portata della responsabilità del funzionario pubblico. La normativa sugli enti locali è concepita per responsabilizzare chi autorizza una spesa senza la necessaria copertura contrattuale e contabile. L’azione diretta contro il funzionario esclude la possibilità di agire contro l’ente per arricchimento ingiustificato, poiché la legge offre già uno strumento di tutela specifico al privato, sebbene indirizzato a un soggetto diverso dall’amministrazione.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame rappresenta un monito per tutte le imprese che lavorano con il settore pubblico. La fiducia in accordi informali o la continuazione di un servizio dopo la scadenza di un contratto, senza una formalizzazione scritta, espone al rischio concreto di non vedere mai pagato il proprio lavoro. La decisione della Cassazione conferma che la tutela della finanza pubblica e la trasparenza dell’azione amministrativa prevalgono sulle aspettative del privato. L’unica strada per garantire i propri diritti è pretendere e ottenere un contratto scritto, firmato dall’organo competente, prima di iniziare qualsiasi prestazione. In assenza di tale documento, l’eventuale azione legale per recuperare il credito non potrà essere rivolta all’ente, ma dovrà necessariamente colpire il patrimonio personale del funzionario che ha agito al di fuori delle regole.

Un accordo verbale o una proroga di fatto sono sufficienti per un contratto con la Pubblica Amministrazione?
No. La Corte di Cassazione ha ribadito che qualsiasi contratto con un ente pubblico deve avere la forma scritta a pena di nullità. Accordi verbali, proroghe non formalizzate o autorizzazioni interne non sono sufficienti a creare un rapporto contrattuale valido.

Se un’azienda fornisce un servizio a un ente pubblico senza un contratto valido, ha diritto a essere pagata?
No, non dall’ente pubblico. Il contratto è nullo e quindi non produce effetti. L’azienda non può chiedere il pagamento del corrispettivo all’ente, né può agire con successo per arricchimento ingiustificato contro l’amministrazione stessa.

Contro chi può agire l’azienda per recuperare il valore della prestazione eseguita senza contratto?
L’azione legale deve essere diretta contro il funzionario o l’amministratore pubblico che ha autorizzato o consentito la prestazione senza un contratto valido. La legge stabilisce che il rapporto obbligatorio, in questi casi, sorge direttamente tra il fornitore privato e la persona fisica responsabile all’interno dell’ente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 25256 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 25256 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 20/09/2024

Comune di Fiuggi .

Intimato avverso la sentenza della Corte d’appello di Roma n° 1815 depositata il 14 marzo 2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del l’11 luglio 2024 dal consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che :

Il Consigliere delegato ha formulato la seguente testuale proposta

di definizione accelerata del giudizio:

‘ La ricorrente impugna con il supporto di due motivi la sentenza del

13.3.2023 con cui la Corte di appello di Roma ha rigettato, con ag-

o r d i n a n z a

sul ricorso iscritto al n° NUMERO_DOCUMENTO del ruolo generale dell’anno 2023 , proposto da

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rapp.te p.t., con sede in Boville Ernica (INDIRIZZO, INDIRIZZO, c.f. e p.iva: P_IVA, rappresentata e difesa in virtù di procura in atti dall’AVV_NOTAIO (C.F. CODICE_FISCALE -fax NUMERO_TELEFONO -pec EMAIL) e elettivamente domiciliata presso l’AVV_NOTAIO in Roma, INDIRIZZO .

Ricorrente

contro

gravio di spese, l’appello da essa proposto avverso la sentenza di primo grado del Tribunale di Frosinone 1131/2017, che, accogliendo l’opposizione del Comune di Fiuggi aveva revocato il decreto ingiuntivo da essa ottenuto per prestazioni di trasporto scolastico nel periodo 20062011, riconoscendo solo un credito di € 718,03.

Il Comune di Fiuggi non si è costituito in sede di legittimità.

Con il primo motivo la ricorrente denuncia violazione di legge ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. in relazione al mancato/errato accertamento del credito da essa vantato e si riferisce al capo della sentenza con cui è stata rigettata la sua domanda principale di pagamento del corrispettivo dovuto in relazione al periodo di proroga in cui è stato effettuato il servizio scuolabus comunale, poiché tale periodo non sarebbe sorretto da alcun atto avente il requisito della forma scritta richiesto ad substantiam.
Tale statuizione sarebbe totalmente errata e contrastante con le risultanze documentali perché la RAGIONE_SOCIALE era stata pacificamente concessionaria del servizio di trasposto scolastico del Comune di Fiuggi per il periodo 2005-2011, visto che alla scadenza del primo contratto d’appalto (settembre 2008) e nelle more della nuova gara il Comune di Fiuggi aveva fatto ricorso al potere di proroga confermandole l’affidamento sino al febbraio 2011) servizio svolto nel suddetto periodo con continuità e correttezza e a beneficio dell’intera comunità locale.
Il motivo appare inammissibile innanzitutto perché, sotto

l’apparente deduzione di un vizio di violazione di legge mira nella realtà a contestare l’accertamento dei fatti e la valutazione delle prove effettuate dai giudici del merito, peraltro in modo conforme (agli effetti di cui all’art.360, comma 4, già art. 348-ter, comma 5, c.p.c.). È inammissibile il ricorso per cassazione che, sotto l’apparente deduzione del vizio di violazione o falsa applicazione di legge, di mancanza assoluta di motivazione e di omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio miri, in realtà, ad una rivalutazione dei fatti storici operata dal giudice di merito (Sez. U, n. 34476 del 27.12.2019).
In secondo luogo, la ricorrente non affronta e non confuta la ratio decidendi della sentenza impugnata, basata sulla previsione della proroga temporanea al limitato fine di procedere all’indizione di una nuova gara di appalto e sulla inidoneità delle delibere di proroga adottate dalla giunta a supplire al requisito formale prescritto per i contratti della Pubblica Amministrazione. Principio quest’ultimo ben radicato nella giurisprudenza di questa Corte (Sez. 2, n. 8574 del 27.3.2023; Sez. 2, n. 15303 del 13.5.2022; Sez. 6 – 2, n. 510 del 14.1.2021; Sez. 2, n. 11465 del 15.6.2020).
Con il secondo motivo la ricorrente denuncia violazione di legge ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. in relazione al rigetto della domanda ex art. 2041 c.c. per difetto del requisito di sussidiarietà ricavabile dal disposto dell’art. 191, 4° comma, D. Lgs. 267.2000.

Secondo la ricorrente era pacifico e dimostrato che la PRAGIONE_SOCIALE. aveva

effettivamente usufruito dell’indispensabile servizio pubblico locale per il periodo in questione; di contro la RAGIONE_SOCIALE non aveva in alcun modo provato la propria mancata volontà o consapevolezza circa l’arricchimento conseguito e anzi aveva addirittura riconosciuto l’utilità provvedendo al pagamento parziale della prestazione con riferimento al periodo in contestazione (2008-2011) per cui è causa.

Il motivo è inammissibile per difetto di pertinenza e specificità avverso la ratio decidendi che sorregge il provvedimento impugnato che ha escluso l’accoglimento della domanda di arricchimento ingiustificato per difetto del requisito di sussidiarietà e in particolare per l’ammissibilità dell’azione diretta nei confronti del funzionario o amministratore che aveva consentito l’acquisizione di beni o servizi in difetto di valido rapporto contrattuale, ai sensi dell’art. 191 d.lgs. 267 del 2000.

Affermazione questa che la ricorrente non affronta e non confuta, limitandosi ad argomentare circa la non necessità del requisito del riconoscimento della utilitas, che è principio esatto ma del tutto ininfluente ai fini della critica del decisum ‘.

La ricorrente ha depositato una memoria.

Considerato che :

La proposta di definizione accelerata non appare contraddetta (nemmeno con la memoria depositata il 20 giugno 2024) da adeguate controargomentazioni in diritto, tali da indurre questa Corte

a rivedere l’orientamento giurisprudenziale ormai consolidato.

Infatti, il contratto con la pubblica amministrazione deve rivestire forma scritta ad substantiam e l’osservanza di tale forma richiede la redazione di un atto recante la sottoscrizione del contraente privato e dell’organo della PRAGIONE_SOCIALE. legittimato ad esprimerne la volontà all’esterno, nonché l’indicazione dell’oggetto della prestazione e dell’entità del compenso (Cass. 8574/2023, con la quale si è ritenuto, sebbene in un caso solo analogo al presente, che la mancanza di contratto scritto non è supplita nemmeno dell’autorizzazione al conferimento di un incarico da parte dell’organo collegiale dell’ente conferente, trattandosi di mero atto interno).
– Né può ritenersi, come espone la ricorrente nella memoria ex art. 380-bis.1 cpc, che il servizio di trasporto scolastico sia stato reso ‘ in proroga rispetto alle medesime condizioni contrattuali ‘ precedenti, posto che la proroga dei contratti pubblici è generalmente vietata dall’art. 6, secondo comma, della legge n° 537/1993 (sul che si veda Cass. 29988/2018 in caso analogo al presente), essendo ammessa solo nei casi particolari delle cdd ‘ proroghe tecniche ‘, oggi disciplinate dall’art. 120, comma undicesimo del dlgs n° 36/2023 e prima ancora dall’art. 106, comma undicesimo, del dlgs n° 50/2016. Nel periodo ancora anteriore, ossia nella vigenza del dlgs n° 163/2006, qui applicabile ratione temporis , non erano espressamente disciplinati i casi di proroga del contratto pubblico, vigendo, dunque, il generale divieto previsto dal citato art. 6, secondo com-
ma, della legge n° 537/1993, legittimamente superabile solo nei casi previsti dall’art. 57 del dlgs n° 163/2006, ossia, per quello che qui interessa, nel caso previsto dal quinto comma, lettera c), i cui presupposti, però, qui manifestamente difettano.

Il secondo motivo (art. 2041 c.c.) è, del pari, inammissibile perché non coglie la ratio decidendi secondo cui in mancanza del contratto scritto di proroga – trova applicazione nella specie la normativa che prevede la responsabilità del funzionario che ha determinato la spesa: donde il difetto, nella specie, del requisito della sussidiarietà ex art. 2042 cc.

Il ricorso deve pertanto essere respinto, essendo inammissibile.

Nulla sulle spese, in considerazione della mancata costituzione del Comune di Fiuggi. Nondimeno, la parte ricorrente va condannata ai sensi dell’art. 96, quarto comma, cpc, e va inoltre dato atto della sussistenza dei presupposti di cui all’articolo 13, comma 1 -quater, del decreto del presidente della repubblica 30 maggio 2002 n° 115, per il raddoppio del contributo unificato a carico della ricorrente.

p.q.m.

la Corte dichiara inammissibile il ricorso. Condanna la parte ricorrente al pagamento della somma di euro 2.500,00 a favore della cassa delle ammende. Dà atto della sussistenza dei presupposti di cui all’articolo 13, comma 1 -quater, del decreto del presidente della repubblica 30 maggio 2002 n° 115, per il raddoppio del contributo unificato a carico della parte ricorrente, ove dovuto.

Così deciso in Roma l’11 luglio 2024 , nella camera di consiglio della

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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