Concessione pubblica: obblighi dello Stato e mercato

Una società operante nel settore delle scommesse, titolare di una concessione pubblica, ha citato in giudizio le Amministrazioni statali a causa del drastico calo dei ricavi dovuto all’espansione di un mercato illegale. Sia il collegio arbitrale che la Corte d’Appello hanno riconosciuto la responsabilità dello Stato per inadempimento contrattuale. Le Amministrazioni hanno proposto ricorso in Cassazione, sostenendo che si trattasse di un normale rischio d’impresa. La Suprema Corte, ritenendo la questione di fondamentale importanza per l’interpretazione del diritto, ha emesso un’ordinanza interlocutoria per rinviare il caso a una pubblica udienza per una decisione approfondita.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 11 novembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Concessione Pubblica: Quando lo Stato è Responsabile per il Mercato Illegale?

Una recente ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione riaccende il dibattito su un tema cruciale per le imprese che operano in settori regolamentati: fino a che punto si estendono gli obblighi dello Stato in una concessione pubblica? In particolare, se il mercato viene stravolto dalla concorrenza illegale, si tratta di un rischio d’impresa a carico del concessionario o di un inadempimento dello Stato concedente? La Suprema Corte ha ritenuto la questione talmente rilevante da meritarne una discussione in pubblica udienza.

I Fatti di Causa

Una società, concessionaria per la raccolta di scommesse ippiche, avviava un procedimento arbitrale contro diverse Amministrazioni dello Stato (Ministero dell’Economia, Ministero delle Politiche Agricole e Agenzia delle Dogane e dei Monopoli). La società lamentava un grave inadempimento contrattuale: il mercato, al momento della stipula della concessione, era di fatto un monopolio statale, ma era stato successivamente invaso da una rete clandestina e illegale di scommesse, causando un crollo verticale dei ricavi previsti (inferiori del 45% rispetto alle aspettative).

La Decisione nei Precedenti Gradi di Giudizio

Il collegio arbitrale, prima, e la Corte d’Appello di Roma, poi, davano ragione alla società concessionaria. Secondo i giudici, le Amministrazioni avevano la responsabilità di preservare la stabilità del quadro economico di riferimento, specialmente in virtù della riserva di legge che garantiva allo Stato il monopolio sulla raccolta delle scommesse.

La Corte d’Appello, in particolare, ha confermato la condanna delle Amministrazioni a risarcire il danno, ritenendo che queste avrebbero dovuto utilizzare i loro poteri per neutralizzare il grave squilibrio venutosi a creare tra le prestazioni contrattuali. In sostanza, la diffusione del mercato illegale non è stata considerata un semplice rischio di mercato, ma una violazione degli obblighi impliciti derivanti dal contratto di concessione pubblica.

Il Ricorso in Cassazione e la Responsabilità nella Concessione Pubblica

Le Amministrazioni statali hanno impugnato la sentenza dinanzi alla Corte di Cassazione, articolando diversi motivi di ricorso. I punti centrali della loro difesa si concentrano su due argomenti principali:

1. Rischio d’impresa: Le ricorrenti sostengono che il contratto di concessione trasferiva interamente il rischio d’impresa sulla società concessionaria. Non esisteva alcuna clausola di esclusività né un obbligo per lo Stato di garantire che l’attività fosse immune da fattori esterni come la concorrenza illegale.
2. Assenza di colpa: Le Amministrazioni affermano che il fenomeno del mercato clandestino non poteva essere loro imputato. Anzi, lo Stato stesso era la prima vittima di tale illegalità e aveva adottato nel tempo numerose iniziative normative per contrastarla.

In breve, secondo la tesi difensiva dello Stato, la crisi del settore era un evento sopravvenuto che rientrava nell’alea normale del contratto, non un inadempimento contrattuale da parte del concedente.

Le Motivazioni dell’Ordinanza Interlocutoria

La Corte di Cassazione, con la presente ordinanza, non entra nel merito della vicenda, ma compie un passo fondamentale. Riconosce che le questioni sollevate, in particolare quelle relative all’equilibrio contrattuale e agli obblighi di garanzia in un settore di monopolio legale, presentano un ‘rilevante interesse nomofilattico’. Ciò significa che la loro soluzione è fondamentale per assicurare un’interpretazione uniforme della legge in tutto il Paese e per risolvere un vasto contenzioso potenziale.

I giudici sottolineano come la giurisprudenza di legittimità non si sia mai espressa in modo puntuale e specifico su questo tema. La domanda centrale a cui la Corte dovrà rispondere è: in una concessione pubblica di un servizio in regime di monopolio legale, esiste un obbligo implicito dello Stato di garantire al concessionario un’effettiva esclusiva, proteggendolo da fenomeni distorsivi come il mercato illegale? Per affrontare adeguatamente una questione di tale portata, la Corte ha disposto il rinvio della causa a una pubblica udienza, dove il caso sarà discusso in modo approfondito.

Conclusioni

L’ordinanza interlocutoria della Cassazione lascia la questione aperta, ma ne evidenzia tutta la complessità e la rilevanza. La futura sentenza avrà un impatto determinante non solo per il settore delle scommesse, ma per tutti i rapporti di concessione pubblica in cui lo Stato affida a privati la gestione di servizi in regime di monopolio o di forte regolamentazione. La decisione finale traccerà una linea netta tra ciò che costituisce un legittimo rischio d’impresa e ciò che invece rappresenta un inadempimento contrattuale da parte della Pubblica Amministrazione, con conseguenze significative per l’equilibrio economico di migliaia di contratti in tutta Italia.

Lo Stato, quando concede un servizio in regime di monopolio, è obbligato a proteggere il concessionario dalla concorrenza illegale?
Secondo la Corte d’Appello, sì: si tratterebbe di un obbligo contrattuale implicito volto a preservare l’equilibrio economico della concessione. Lo Stato, invece, sostiene che si tratti di un normale rischio d’impresa a carico del concessionario. La Corte di Cassazione ha ritenuto la questione talmente importante da rinviare la decisione a una pubblica udienza per una risposta definitiva.

Perché la Corte di Cassazione non ha deciso subito il caso?
La Corte ha emesso un’ordinanza interlocutoria perché le questioni legali sollevate sono di ‘rilevante interesse nomofilattico’, ovvero sono cruciali per garantire un’interpretazione uniforme della legge e non sono mai state affrontate in modo specifico dalla giurisprudenza di legittimità. Pertanto, è necessaria una discussione più approfondita in pubblica udienza.

Cosa si intende per ‘inadempimento contrattuale’ in questo contesto?
I giudici dei precedenti gradi di giudizio hanno qualificato la condotta dello Stato come ‘inadempimento contrattuale’ perché, non riuscendo a contrastare efficacemente il mercato illegale delle scommesse, avrebbe violato l’obbligo di garantire le condizioni economiche di base (il regime di monopolio) che erano il presupposto della concessione, causando un grave danno economico alla società concessionaria.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 8888 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 8888 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 04/04/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 28170/2020 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, domiciliati in Roma INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE (CODICE_FISCALE) che li rappresenta e difende ex lege

-ricorrenti- contro

RAGIONE_SOCIALE , elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE)

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE

-intimato- avverso sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello di Roma n. 925/2020 depositata il 7.2.2020

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17.1.2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE, poi divenuta per incorporazione dapprima RAGIONE_SOCIALE e poi RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEe scommesse ippiche, ha instaurato un procedimento arbitrale nei confronti del RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE), del RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE) e RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE , poi RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE, lamentando l’inadempimento RAGIONE_SOCIALEe Amministrazioni ad alcune obbligazioni contrattuali.
Il lodo è stato emesso il 29.10.2013 e ha condannato in solido le Amministrazioni convenute a risarcire il danno patito dalla società attrice in misura pari al 15% del corrispettivo convenuto a decorrere dal 1.1.2000 sino all’eliminazione degli inadempimenti, nonché in misura pari all’1% per il periodo 12.5.2000 -30.11.2001 e allo 0,32% per il periodo 1.1.2000-15.6.2000; ha dichiarato che la società attrice non era tenuta a corrispondere i minimi garantiti, disponendo la restituzione di quanto versato; ha dichiarato le
Amministrazioni tenute in solido a corrispondere alla attrice quanto eventualmente residuante a suo favore una volta operata la compensazione di cui sopra; ha rigettato ogni altra domanda comunque proposta.

I Ministeri, RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, e RAGIONE_SOCIALE hanno impugnato il lodo dinanzi alla Corte di appello di Roma e l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE si è costituita, chiedendo il rigetto RAGIONE_SOCIALE‘impugnazione.

La Corte di appello con sentenza del 7.2.2020 ha rigettato l’impugnazione con aggravio di spese.

Secondo la Corte di appello: a) la giurisdizione apparteneva al giudice ordinario e non a quello amministrativo, non venendo in considerazione i poteri discrezionali RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE ma solo il quantum del corrispettivo, da ricondursi ad equità, e il risarcimento del danno; b) la clausola compromissoria predisposta unilateralmente dalle Amministrazioni, attribuiva facoltà di declinatoria alle sole concessionarie; c) sussisteva la legittimazione passiva RAGIONE_SOCIALEe Amministrazioni; d) la modifica del quesito n.17 non infrangeva il divieto di mutatio libelli , poiché l’arbitrato era retto dalle regole procedurali previste per l’arbitrato rituale ed era stato rispetto il contraddittorio; e) le condizioni del mercato al momento RAGIONE_SOCIALEa sottoscrizione del contratto erano completamente diverse e le amministrazioni, operando in regime sostanzialmente monopolistico, avrebbero dovuto fare uso dei loro poteri per neutralizzare lo squilibrio fra le prestazioni e lo stato di crisi del settore, accertato anche a livello normativo.
Avverso la predetta sentenza, con atto notificato il 5.11.2020. hanno proposto ricorso per cassazione le Amministrazioni svolgendo cinque motivi.

3.1. Con il primo motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.1, cod.proc.civ., le Amministrazioni ricorrenti denunciano difetto di giurisdizione del collegio arbitrale e nullità del lodo ex art.829, comma 1, n.4, cod.proc.civ. e 808, comma 1, cod.proc.civ.

3.2. Con il secondo motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3, cod.proc.civ., le Amministrazioni ricorrenti denunciano violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt.829, 808, 809, comma 2, 810 cod.proc.civ. e 1370 cod.civ. e nullità del lodo ex art. 829, comma 1, n.1, cod.proc.civ.

3.3. Con il terzo motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3, cod.proc.civ., le Amministrazioni ricorrenti denunciano violazione o falsa applicazione di legge in relazione all’art.816 bis cod.proc.civ. e 167 e 183 c.p.c. nonché erronea interpretazione RAGIONE_SOCIALE‘art.15 RAGIONE_SOCIALEa convenzione e nullità ex art.829, comma 1, n.7 cod.proc.civ.

In particolare le ricorrenti lamentano che la controparte abbia modificato le conclusioni, prima RAGIONE_SOCIALEa loro precisazione, ma comunque tardivamente, quanto al quesito 17.

3.4. Con il quarto motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3, cod.proc.civ., le ricorrenti denunciano violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt. 1322, 1467, 1468 e 1375 cod.civ., violazione RAGIONE_SOCIALE‘art.17 del r.d. 18.11.1923 m. 2449, e 829 ultimo comma cod.proc.civ.

Le Amministrazioni ricorrenti sottolineano che il rapporto si configurava come concessione di servizi in cui l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE aveva assunto il rischio di impresa e sostengono che essi non avevano l’obbligo di garantire che l’attività svolta fosse indenne da fattori distorsivi o di disturbo come la rete clandestina o la RAGIONE_SOCIALE illegale RAGIONE_SOCIALEe scommesse.

Le ricorrenti ammettono che al momento RAGIONE_SOCIALEa sottoscrizione RAGIONE_SOCIALEa convenzione-contratto di concessione il quadro economico era completamente diverso e si era consolidato un mercato clandestino tale da indurre un vero e proprio stato di crisi del settore RAGIONE_SOCIALEe scommesse; questo però non potrebbe essere imputato all’RAGIONE_SOCIALE concedente che era intervenuta varie volte nel settore e che anzi era la prima danneggiata.

Una clausola di esclusività non era prevista nei bandi di gara, né poteva essere ricavata induttivamente sulla base RAGIONE_SOCIALE‘istituto RAGIONE_SOCIALEa presupposizione: per il solo fatto del monopolio statale nelle scommesse ippiche non era possibile attribuire all’RAGIONE_SOCIALE l’onere di tener indenne l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE dai danni scaturenti dall’ingresso nel mercato degli allibratori clandestini, rischio questo che gravava sul concessionario agente in regime di impresa.

3.5. Con il quinto motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., le Amministrazioni ricorrenti denunciano violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt. 1175, 1337 e 1375 cod.civ., degli artt. 4, comma 50, e 25, d.p.r. 169 del 1999, RAGIONE_SOCIALE‘art.22, comma 12, RAGIONE_SOCIALEa legge 289 del 2002, RAGIONE_SOCIALE‘art.17 del r.d. 18.11.1923 n.2440, e 829, ultimo comma, cod.proc.civ.

Le ricorrenti sottolineano che la concessione di servizio pubblico presenta come elemento qualificante l’assunzione da parte del concessionario del rischio di impresa, ben noto al momento RAGIONE_SOCIALEa conclusione del contratto.

Le ricorrenti osservano inoltre che le disposizioni di cui agli artt.1467 e 1468, rimedi per ristabilire l’equilibrio contrattuale in caso di sopravvenienze, non erano applicabili al caso concreto e che la conclusione del contratto comporta l’assunzione RAGIONE_SOCIALEa normale alea; aggiungono che la RAGIONE_SOCIALE era ben consapevole RAGIONE_SOCIALE‘esistenza di un mercato clandestino RAGIONE_SOCIALEe scommesse al momento RAGIONE_SOCIALEa conclusione del contratto.

Le ricorrenti deducono infine che lo RAGIONE_SOCIALE italiano aveva assunto ogni utile iniziativa per contrastare il fenomeno RAGIONE_SOCIALEe scommesse clandestine e/o non autorizzate (d.l. 28.12.2001 n.452, convertito in l. 27.2.2002 n.16; decreti inter-dirigenziali del 6.6.2002 e del 2.8.2002, d.l. 24.6.2003 n.147 convertito in l. 1.8.2003 n.200, decreto inter-dirigenziale 10.10.2005).

Con atto notificato il 4.12.2020 ha proposto controricorso RAGIONE_SOCIALE, chiedendo il rigetto RAGIONE_SOCIALE‘avversaria impugnazione.

Entrambe le parti hanno depositato memoria illustrativa e le Amministrazioni hanno chiesto la trattazione del ricorso in pubblica udienza.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Dalla lettura RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata si evince che le ragioni RAGIONE_SOCIALEa condanna disposta dal Collegio arbitrale e confermata dalla Corte di appello sono state ravvisate:

nell’obiettiva e accertata (e financo normativamente riconosciuta dallo RAGIONE_SOCIALE) insorgenza di un profondo mutamento del quadro economico del settore rispetto a quello sussistente al momento RAGIONE_SOCIALEa stipulazione RAGIONE_SOCIALEe concessioni, significativamente incidente sulla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEe scommesse (inferiore del 45% alle aspettative); b) nel collegamento causale di tale mutamento all’affermazione di un mercato illegale clandestino, divenuto pressoché equivalente a

quello legale;

nella responsabilità RAGIONE_SOCIALEo sconvolgimento in capo all’RAGIONE_SOCIALE, che aveva l’obbligo di preservare la stabilità del quadro di riferimento in virtù RAGIONE_SOCIALEa garanzia scaturente dalla riserva di legge a favore RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE per la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEe scommesse.

Anche se il tenore RAGIONE_SOCIALEe motivazioni del lodo arbitrale non è stato compiutamente riferito né dalle ricorrenti, né dalla controricorrente, né risulta dalla sentenza impugnata, si può ritenere che le ragioni RAGIONE_SOCIALEa condanna arbitrale, espressamente qualificata come risarcitoria, risiedano nell’inadempimento contrattuale da parte RAGIONE_SOCIALEe Amministrazioni concedenti, come del resto afferma inequivocabilmente la sentenza impugnata.

Tali indicazioni sono esplicitamente connotate in termini di inadempimento di obbligazioni e risarcimento del danno.

Il Collegio ritiene che alcune RAGIONE_SOCIALEe questioni proposte dal quarto e in parte anche dal quinto motivo, in tema di concessione di servizio rientrante in un settore di monopolio legale del concedente, presentino rilevante interesse nomofilattico, siano capaci di incidere su di un vasto contenzioso, e non siano state sinora affrontate in modo puntuale e specifico dalla giurisprudenza di legittimità.

I motivi predetti non riguardano specificamente i punti sub a) e sub b) RAGIONE_SOCIALEa ratio decidendi indicata nel precedente § 6.

Le censure sono rivolte essenzialmente al punto sub c) e all’affermazione RAGIONE_SOCIALEa Corte di appello circa l’esclusività del regime garantito ai concessionari in presenza di un monopolio statuale e negat o la sussistenza RAGIONE_SOCIALE‘obbligo RAGIONE_SOCIALEe Amministrazioni di garantire che l’attività svolta si svolgesse in regime di esclusiva e fosse indenne da fattori distorsivi o di disturbo, come la rete clandestina o la RAGIONE_SOCIALE illegale RAGIONE_SOCIALEe scommesse.

Sembrano invece restare in disparte, se non ad colorandum , le argomentazioni RAGIONE_SOCIALEe Amministrazioni ricorrenti in tema di risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta e correlativi rimedi, poiché la sentenza impugnata non ospita chiari riferimenti alle norme degli artt. 1467 e seguenti cod.civ. e la condanna contenuta nel lodo arbitrale, per quanto ricostruibile in base al ricorso e alla sentenza impugnata, si regge su di un fondamento risarcitorio per inadempimento contrattuale.
Il Collegio ritiene per queste ragioni che la causa debba essere discussa in pubblica udienza, come del resto richiesto dalle ricorrenti.

P.Q.M.

La Corte

dispone il rinvio RAGIONE_SOCIALEa causa a nuovo ruolo per l’esame del ricorso in pubblica udienza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Prima Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.