Concessione pubblica e mercato illegale: la Cassazione

Una società titolare di una concessione pubblica per la raccolta di scommesse ha citato in giudizio le Amministrazioni concedenti, lamentando i danni derivanti dalla mancata repressione del mercato illegale. Dopo una condanna in sede arbitrale, confermata in appello, le Amministrazioni si sono rivolte alla Cassazione. La Suprema Corte, riconoscendo la novità e l’importanza della questione sulla responsabilità dello Stato in una concessione pubblica, ha disposto il rinvio della causa a pubblica udienza per un esame approfondito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Concessione Pubblica e Mercato Illegale: la Responsabilità dello Stato in Discussione

In una recente ordinanza interlocutoria, la Corte di Cassazione ha sollevato una questione di fondamentale importanza: quando lo Stato affida un servizio in concessione pubblica in un settore di monopolio, è responsabile dei danni subiti dal concessionario a causa della concorrenza del mercato illegale? Questa domanda, al centro di un complesso contenzioso, è stata ritenuta meritevole di un approfondimento in pubblica udienza, segnalando la portata dei principi legali in gioco.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dalla richiesta di risarcimento danni avanzata da una società concessionaria per la raccolta di scommesse ippiche. La società lamentava un grave inadempimento contrattuale da parte delle Amministrazioni statali concedenti. Secondo la concessionaria, il quadro economico era stato stravolto dall’esplosione di un mercato illegale di scommesse, che le Amministrazioni non avevano adeguatamente contrastato. Questo fenomeno aveva reso di fatto impossibile raggiungere gli obiettivi economici previsti e aveva alterato l’equilibrio del contratto.

Un collegio arbitrale aveva dato ragione alla società, condannando le Amministrazioni al risarcimento del danno. La decisione era stata poi confermata dalla Corte d’Appello, la quale aveva ribadito che la giurisdizione apparteneva al giudice ordinario (e quindi agli arbitri) e che le Amministrazioni, operando in un regime di monopolio, avevano il dovere di tutelare l’equilibrio del mercato.

Le Amministrazioni hanno quindi presentato ricorso in Cassazione, basandosi su diversi motivi, tra cui il difetto di giurisdizione e, soprattutto, l’insussistenza di un obbligo a loro carico di garantire al concessionario un mercato esente da fenomeni illegali, sostenendo che tale rischio rientrasse nella normale alea d’impresa.

La Decisione della Cassazione: un Rinvio Strategico

Con l’ordinanza in esame, la Suprema Corte non entra nel merito della controversia, ma compie un passo procedurale di grande rilevanza. Riconosce che la questione centrale, specialmente quella sollevata con il quinto motivo di ricorso, presenta un “rilevante interesse nomofilattico”. In altre parole, il quesito sulla responsabilità dello Stato nella gestione di una concessione pubblica in regime di monopolio è così cruciale e inedito da richiedere una discussione approfondita in pubblica udienza. La decisione, quindi, non stabilisce chi ha torto o ragione, ma prepara il terreno per una sentenza che potrebbe diventare un punto di riferimento per l’intero settore.

Le Motivazioni del Rinvio a Pubblica Udienza

Il cuore della motivazione della Cassazione risiede nella necessità di chiarire la natura e l’estensione degli obblighi della Pubblica Amministrazione quando agisce come concedente in un monopolio legale. La Corte evidenzia come le censure delle Amministrazioni ricorrenti neghino l’esistenza di un obbligo di garantire che l’attività del concessionario si svolga in un regime di esclusiva, protetto da fattori distorsivi come la raccolta illegale di scommesse.

La sentenza impugnata, al contrario, aveva fondato la condanna proprio sulla responsabilità dello Stato per lo “sconvolgimento” del mercato, ricollegando tale responsabilità all’obbligo di preservare la stabilità del quadro di riferimento in virtù della riserva di legge a favore dello Stato.

Questa contrapposizione solleva una domanda fondamentale: il rischio derivante dalla concorrenza illegale è un normale rischio d’impresa che il concessionario deve sopportare, oppure è una conseguenza della mancata tutela da parte dello Stato-monopolista, che quindi deve risponderne? La risposta a questa domanda, secondo la Corte, non è scontata e non è mai stata affrontata in modo così specifico dalla giurisprudenza di legittimità. Di qui, la decisione di rimettere la causa alla pubblica udienza per una valutazione più completa e ponderata.

Conclusioni: Quali Implicazioni?

L’ordinanza della Cassazione apre uno scenario di grande interesse per tutti gli operatori economici che lavorano in regime di concessione pubblica. La futura sentenza definirà i confini del rischio d’impresa in contesti monopolistici e chiarirà fino a che punto lo Stato sia tenuto a garantire l’effettività del monopolio che esso stesso ha istituito. Una decisione a favore del concessionario potrebbe rafforzare le tutele per le imprese che investono in settori regolamentati, mentre una decisione a favore dello Stato potrebbe confermare un’interpretazione più rigorosa del rischio imprenditoriale. In ogni caso, il verdetto finale avrà un impatto significativo sulla struttura e sulla gestione dei rapporti concessori in Italia.

Qual è la questione legale principale che la Cassazione deve risolvere in questo caso?
La questione chiave è se un’amministrazione pubblica, nel concedere un servizio in un settore di monopolio legale, assuma l’obbligo di proteggere il concessionario dalla concorrenza del mercato illegale e se sia responsabile per i danni in caso di inadempimento di tale obbligo.

La Corte di Cassazione ha già deciso chi ha ragione tra lo Stato e la società concessionaria?
No, l’ordinanza non decide il merito della controversia. La Corte ha ritenuto la questione così importante e nuova da richiedere una discussione in pubblica udienza, rinviando la causa per una decisione futura.

Cosa significa che la questione ha “rilevante interesse nomofilattico”?
Significa che il problema legale sollevato è di fondamentale importanza per l’ordinamento giuridico e la sua soluzione servirà a stabilire un principio di diritto chiaro e uniforme, che guiderà la decisione di futuri casi simili, assicurando la corretta e coerente interpretazione della legge.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 8986 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 8986 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 04/04/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 25015/2021 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, domiciliati in Roma INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE (P_IVA) che li rappresenta e difende ex lege

-ricorrenti- contro

RAGIONE_SOCIALE incorporante RAGIONE_SOCIALE , elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE)

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE

-intimata- avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello di Roma n. 2398/2021 depositata 1.4.2021

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17.1.2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE, già RAGIONE_SOCIALE, poi divenuta per incorporazione RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE per la raccolta RAGIONE_SOCIALEe scommesse ippiche, ha instaurato un procedimento arbitrale nei confronti del RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE), del RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE) e RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE) poi RAGIONE_SOCIALE, lamentando l’inadempimento RAGIONE_SOCIALEe Amministrazioni ad alcune obbligazioni contrattuali.
Il lodo è stato emesso il 25.10.2013 e ha condannato in solido le Amministrazioni convenute a risarcire il danno patito dalla società attrice in misura pari al 15% del corrispettivo convenuto a decorrere dal 1.1.2000 sino all’eliminazione degli inadempimenti, nonché in misura pari all’1% per il periodo 12.5.2000 -30.11.2001 e allo 0,32% per il periodo 1.1.2000-15.6.2000; ha dichiarato che la società attrice non era tenuta a corrispondere i minimi garantiti, disponendo la restituzione di quanto versato; ha dichiarato le Amministrazioni tenute in solido a corrispondere alla attrice quanto
eventualmente residuante a suo favore una volta operata la compensazione di cui sopra; ha rigettato ogni altra domanda comunque proposta.

I Ministeri e RAGIONE_SOCIALE hanno impugnato il lodo dinanzi alla Corte di appello di Roma e l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE si è costituita, chiedendo il rigetto RAGIONE_SOCIALE‘impugnazione.

La Corte di appello con sentenza del 1.4.2021 ha rigettato l’impugnazione con aggravio di spese.

Secondo la Corte di appello: a) la giurisdizione apparteneva al giudice ordinario e non a quello amministrativo, non venendo in considerazione i poteri discrezionali RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE ma solo il quantum del corrispettivo, da ricondursi ad equità, e il risarcimento del danno; b) la clausola compromissoria, predisposta unilateralmente dalle Amministrazioni, attribuiva facoltà di declinatoria alle sole concessionarie; sussisteva la legittimazione passiva RAGIONE_SOCIALEe Amministrazioni; c) la modifica del quesito n.17 non infrangeva il divieto di mutatio libelli , poiché l’arbitrato era retto dalle regole procedurali previste per l’arbitrato rituale ed era stato rispetto il contraddittorio; d) le condizioni del mercato al momento RAGIONE_SOCIALEa sottoscrizione del contratto erano completamente diverse e le Amministrazioni, operando in regime sostanzialmente monopolistico avrebbero dovuto fare uso dei loro poteri per neutralizzare lo squilibrio fra le prestazioni pattuite e lo stato di crisi del settore, accertato anche a livello normativo.
Avverso la predetta sentenza, con atto notificato il 11.10.2021. hanno proposto ricorso per cassazione le Amministrazioni svolgendo sei motivi.

3.1. Con il primo motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.1, cod.proc.civ., le Amministrazioni ricorrenti denunciano difetto di giurisdizione del collegio arbitrale e nullità del lodo ex art.829, comma 1, n.4, cod.proc.civ. e 808, comma 1, cod.proc.civ.

Le parti ricorrenti assumono così che la controversia era devoluta alla giurisdizione amministrativa.

3.2. Con il secondo motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3, cod.proc.civ., i ricorrenti denunciano violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt.829, 808, 809, comma 2, 810 cod.proc.civ. e 1370 cod.civ. e lamentano la nullità del lodo ex art. 829, comma 1, n.1, cod.proc.civ.per la disparità di trattamento prevista dalla clausola compromissoria, da ritenersi nulla perché riservava la possibilità di declinatoria alla sola RAGIONE_SOCIALE e configurava in tal modo un arbitrato obbligatorio.
3.3. Con il terzo motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.4, cod.proc.civ., i ricorrenti denunciano nullità del lodo per il difetto di legittimazione passiva dei due Ministeri ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art.829, comma 3, cod.proc.civ. perché al momento di sottoscrizione del lodo (25.10.2013) l’unico soggetto legittimato era l’RAGIONE_SOCIALE in forza RAGIONE_SOCIALEa successione universale disposta dal d.l. 282/2002 e dal d.p.r. 33/2002, dovendosi aver riguardo al momento RAGIONE_SOCIALEa proposizione RAGIONE_SOCIALEa domanda e non a quella del fatto.
I ricorrenti chiariscono che: a) la legge 662 del 1996 riservava l’organizzazione dei giochi e RAGIONE_SOCIALEe scommesse relative alle corse ippiche al MEF e al RAGIONE_SOCIALE; b) il 1.1.2001 è divenuta operativa come persona giuridica distinta dallo RAGIONE_SOCIALE l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE; c) l’art.12, comma 1, RAGIONE_SOCIALEa legge 383 del 2001 ha previsto l’eliminazione e le duplicazioni e sovrapposizioni di competenze con attribuzione a unica struttura; d) il d.p.r. 33 del 2002, adottato in attuazione del predetto art.12 ha qualificato le funzioni attribuite all’RAGIONE_SOCIALE come componente residuale e ne ha disposto il trasferimento all’RAGIONE_SOCIALE; e) l’art.4 del d.l. 138 del 2002 e l’art.8 del d.l.282 del 2002 attribuiscono all’RAGIONE_SOCIALE tutte le funzioni in materia di organizzazione e gestione di giochi scommessi e
concorsi pronostici; f) il d.lgs.173 del 2003 ha confermato tale assetto.

3.4. Con il quarto motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3, cod.proc.civ., i ricorrenti denunciano violazione o falsa applicazione di legge in relazione all’art.816 bis cod.proc.civ. e 167 e 183 cod.proc.civ., nonché erronea interpretazione RAGIONE_SOCIALE‘art.15 RAGIONE_SOCIALEa convenzione e nullità ex art.829, comma 1, n.7, cod.proc.civ.

In particolare le ricorrenti lamentano che la controparte abbia ma

modificato le conclusioni, prima RAGIONE_SOCIALEa loro precisazione, comunque tardivamente, quanto al quesito 17.

Secondo i ricorrenti la clausola compromissoria prevedeva che gli arbitri giudicassero secondo diritto e applicando le norme del codice di procedura civile in materia di arbitrato rituale; il che avrebbe implicato la necessità del rispetto degli artt.167 e 183 cod.proc.civ. e il divieto di mutatio libelli.

3.5. Con il quinto motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3, cod.proc.civ., i ricorrenti denunciano violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt. 1175,1337 e 1375 cod.civ., in relazione all’art.2, commi 3 e 4, RAGIONE_SOCIALEa Convenzione e all’art.829, ultimo comma, cod.proc.civ.

I ricorrenti sottolineano che il rapporto si configurava come concessione di servizi in cui l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE aveva assunto il rischio di impresa e sostengono che essi non avevano l’obbligo di garantire che l’attività svolta fosse indenne da fattori distorsivi o di disturbo come la rete clandestina o la raccolta illegale RAGIONE_SOCIALEe scommesse.

I ricorrenti ammettono che al momento RAGIONE_SOCIALEa sottoscrizione RAGIONE_SOCIALEa convenzione-contratto di concessione il quadro economico era completamente diverso e si era consolidato un mercato clandestino tale da indurre un vero e proprio stato di crisi del settore RAGIONE_SOCIALEe scommesse; questo però non potrebbe essere imputato

all’RAGIONE_SOCIALE concedente che era intervenuta varie volte nel settore e che anzi era la prima danneggiata.

Una clausola di esclusività non era prevista nei bandi di gara, né poteva essere ricavata induttivamente sulla base RAGIONE_SOCIALE‘istituto RAGIONE_SOCIALEa presupposizione. Per il solo fatto del monopolio statale nelle scommesse ippiche non era possibile attribuire all’RAGIONE_SOCIALE l’onere di tener indenne l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE dai danni scaturenti dall’ingresso nel mercato degli allibratori clandestini, rischio questo che gravava sul concessionario agente in regime di impresa.

3.6. Con il sesto motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3, cod.proc.civ., i ricorrenti denunciano violazione o falsa applicazione degli artt. 1467,1468 e 1469 cod.civ., anche in relazione agli artt.56 e 49 TFUE e RAGIONE_SOCIALE‘art.88 del r.d. 18.6.1931 n.773 (TULPS) e RAGIONE_SOCIALE‘art.829 cod.proc.civ.

I ricorrenti sottolineano che la concessione di servizio pubblico presenta come elemento qualificante l’assunzione da parte del concessionario del rischio di impresa, ben noto al momento RAGIONE_SOCIALEa conclusione del contratto.

I ricorrenti osservano inoltre che le disposizioni di cui agli artt.1467 e 1468, rimedi per ristabilire l’equilibrio contrattuale in caso di sopravvenienze, non erano applicabili al caso concreto e che la conclusione del contratto comporta l’assunzione RAGIONE_SOCIALEa normale alea; aggiungono che la RAGIONE_SOCIALE era ben consapevole RAGIONE_SOCIALE‘esistenza di un mercato clandestino RAGIONE_SOCIALEe scommesse al momento RAGIONE_SOCIALEa conclusione del contratto.

Con atto notificato il 4.11.2021 ha proposto controricorso RAGIONE_SOCIALE, chiedendo il rigetto RAGIONE_SOCIALE‘avversaria impugnazione.

Le parti hanno depositato memoria illustrativa e le Amministrazioni hanno anche chiesto trattarsi il ricorso in pubblica udienza.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Dalla lettura RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata si evince che le ragioni RAGIONE_SOCIALEa condanna disposta dal Collegio arbitrale e confermata dalla Corte di appello sono state ravvisate:

nell’obiettiva e accertata (e financo normativamente riconosciuta dallo RAGIONE_SOCIALE) insorgenza di un profondo mutamento del quadro economico del settore rispetto a quello sussistente al momento RAGIONE_SOCIALEa stipulazione RAGIONE_SOCIALEe concessioni, significativamente incidente sulla raccolta RAGIONE_SOCIALEe scommesse (inferiore del 45% alle aspettative); all’affermazione di un mercato illegale clandestino, divenuto pressoché equivalente a

nel collegamento causale di tale mutamento quello legale;

nella responsabilità RAGIONE_SOCIALEo sconvolgimento in capo all’RAGIONE_SOCIALE, che aveva l’obbligo di preservare la stabilità del quadro di riferimento in virtù RAGIONE_SOCIALEa garanzia scaturente dalla riserva di legge a favore RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE per la raccolta RAGIONE_SOCIALEe scommesse.

Anche se il tenore RAGIONE_SOCIALEe motivazioni del lodo arbitrale non è stato compiutamente riferito né dalle ricorrenti, né dalla controricorrente, né risulta dalla sentenza impugnata, si può ritenere che le ragioni RAGIONE_SOCIALEa condanna arbitrale, espressamente qualificata come risarcitoria, risiedano nell’inadempimento contrattuale da parte RAGIONE_SOCIALEe Amministrazioni concedenti, come del resto afferma inequivocabilmente la sentenza impugnata.

Tali indicazioni sono esplicitamente connotate in termini di inadempimento di obbligazioni e risarcimento del danno.

Il Collegio ritiene che alcune RAGIONE_SOCIALEe questioni proposte essenzialmente con il quinto motivo, in tema di concessione di servizio rientrante in un settore di monopolio legale del concedente, presentino rilevante interesse nomofilattico, siano capaci di incidere su un vasto contenzioso, e non siano state sinora affrontate in modo puntuale e specifico dalla giurisprudenza di legittimità.

I motivi predetti non riguardano specificamente i punti sub a) e sub b) RAGIONE_SOCIALEa ratio decidendi indicata nel precedente § 6.

Le censure sono rivolte essenzialmente al punto sub c) e all’affermazione RAGIONE_SOCIALEa Corte di appello circa l’esclusività del regime garantito ai concessionari in presenza di un monopolio statuale e negano la sussistenza RAGIONE_SOCIALE‘obbligo RAGIONE_SOCIALEe Amministrazioni di garantire che l’attività svolta si svolgesse in regime di esclusiva e fosse indenne da fattori distorsivi o di disturbo come la rete clandestina o la raccolta illegale RAGIONE_SOCIALEe scommesse.

Sembrano invece restare in disparte, se non ad colorandum , le argomentazioni RAGIONE_SOCIALEe ricorrenti in tema di risoluzione per eccessiva onerosità sopravvenuta e correlativi rimedi, poiché la sentenza impugnata non ospita chiari riferimenti alle norme degli artt. 1467 e seguenti cod.civ. e la condanna contenuta nel lodo arbitrale, per quanto ricostruibile in base al ricorso e alla sentenza impugnata, si regge su di un fondamento risarcitorio per inadempimento contrattuale.

Il Collegio ritiene per queste ragioni che la causa debba essere discussa in pubblica udienza, come del resto richiesto dalle ricorrenti.

P.Q.M.

La Corte

dispone il rinvio RAGIONE_SOCIALEa causa a nuovo ruolo per l’esame del ricorso in pubblica udienza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Prima Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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