Comportamento scorretto PA: risarcimento e giurisdizione

Una società ha citato in giudizio un’amministrazione regionale per danni derivanti da un grave ritardo nel rilascio di un’autorizzazione per un impianto idroelettrico. Tale ritardo, causato da un comportamento scorretto della PA, ha impedito alla società di accedere a incentivi pubblici, rendendo il progetto economicamente svantaggioso. La Corte di Cassazione, con questa ordinanza, ha stabilito che la domanda di risarcimento basata sulla violazione dei principi di buona fede e legittimo affidamento, e non sulla legittimità dell’atto amministrativo finale, rientra nella giurisdizione del Giudice Ordinario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Comportamento Scorretto PA: Risarcimento e Giurisdizione Ordinaria

Quando la Pubblica Amministrazione agisce in modo scorretto durante un procedimento, causando un danno a un privato, a chi spetta giudicare? La recente ordinanza delle Sezioni Unite della Cassazione chiarisce un punto fondamentale: se la richiesta di risarcimento si fonda sulla violazione della buona fede e del legittimo affidamento, la giurisdizione appartiene al Giudice Ordinario. Analizziamo questo importante caso che distingue nettamente tra la contestazione di un atto e quella di un comportamento scorretto della PA.

I Fatti del Caso: Un Progetto Idroelettrico Arenato nella Burocrazia

Una società, dopo aver ottenuto una concessione per l’uso di acque pubbliche, avvia l’iter per ottenere l’Autorizzazione Unica regionale necessaria a costruire e gestire un impianto idroelettrico. La legge prevede per questo procedimento un termine acceleratorio di 180 giorni. Tuttavia, il percorso si rivela un’odissea burocratica che dura ben quattro anni.

L’impresa lamenta che l’amministrazione regionale ha tenuto una condotta contraria ai principi di prudenza, correttezza e leale collaborazione. Richieste di pareri superflui, inutili integrazioni documentali e una generale gestione irrazionale del procedimento hanno causato il ritardo decisivo. Nel frattempo, la normativa sugli incentivi pubblici per le energie rinnovabili è cambiata in senso peggiorativo. Quando l’autorizzazione viene finalmente rilasciata, il progetto, identico a quello che si sarebbe potuto approvare anni prima, non è più economicamente sostenibile per la perdita dei più vantaggiosi incentivi. La società decide quindi di citare in giudizio l’amministrazione per ottenere il risarcimento del danno.

La Questione di Giurisdizione: Giudice Ordinario o Amministrativo?

Di fronte al Tribunale civile, l’amministrazione regionale si difende eccependo il difetto di giurisdizione. Secondo la sua tesi, la controversia riguarderebbe l’esercizio di un potere amministrativo (il rilascio di un’autorizzazione) e il danno da ritardo nella conclusione del procedimento. Pertanto, la competenza sarebbe del Giudice Amministrativo.

La società, invece, sostiene che la sua richiesta non verte sulla legittimità o l’illegittimità del provvedimento finale, né sul mero ritardo, ma sulla violazione, da parte dell’ente pubblico, delle norme generali di correttezza e buona fede che devono governare i rapporti con i privati. La domanda si basa sulla rottura del ‘legittimo affidamento’ che l’impresa aveva riposto nella corretta e tempestiva conclusione dell’iter, configurando un comportamento scorretto della PA che genera responsabilità civile.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione sul comportamento scorretto PA

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione accolgono la tesi della società e dichiarano la giurisdizione del Giudice Ordinario. Il ragionamento della Corte è cruciale per comprendere i confini tra le due giurisdizioni.

La Corte chiarisce che la giurisdizione si determina sulla base della causa petendi in senso sostanziale, ovvero della natura intrinseca della posizione giuridica fatta valere. In questo caso, la società non chiede l’annullamento di alcun atto amministrativo, né contesta la validità del provvedimento finale. Piuttosto, stigmatizza la condotta tenuta dall’amministrazione durante l’intera fase procedimentale, definendola ‘incongrua’, ‘gravemente lesiva’ e ‘palesemente irrazionale’.

Il fulcro della domanda è la violazione del principio di affidamento, che attiene alle norme generali dell’ordinamento civile (come la buona fede e la correttezza). Queste regole, sottolinea la Corte, operano su un piano distinto rispetto a quelle sulla legittimità degli atti amministrativi. L’amministrazione, anche quando esercita un potere pubblico, è tenuta a rispettare questi obblighi di protezione nei confronti del privato. La loro violazione può far sorgere una responsabilità da ‘comportamento scorretto’ del tutto autonoma.

Il danno lamentato non deriva direttamente da un provvedimento illegittimo, ma dalla rottura della ‘fiducia’ che il privato ripone nella correttezza dell’agire amministrativo. Si tratta di una responsabilità che nasce dal ‘contatto’ tra amministrazione e cittadino, una relazione che impone doveri di comportamento la cui violazione è sindacabile dal giudice dei rapporti tra privati: il Giudice Ordinario.

Le Conclusioni: Quando l’Agire della PA si Valuta in Sede Civile

L’ordinanza stabilisce un principio di grande importanza pratica: ogni volta che un privato chiede un risarcimento non perché un atto amministrativo è illegittimo, ma perché il comportamento scorretto della PA durante l’iter ha violato il suo legittimo affidamento e i doveri di correttezza e buona fede, la giurisdizione spetta al Giudice Ordinario. L’amministrazione non gode di alcuna immunità rispetto alle regole generali del vivere civile e può essere chiamata a rispondere dei suoi comportamenti scorretti in sede civile, esattamente come qualsiasi altro soggetto dell’ordinamento.

A quale giudice ci si deve rivolgere se la Pubblica Amministrazione causa un danno per un comportamento scorretto in un procedimento?
Secondo questa ordinanza, se la domanda di risarcimento si basa sulla violazione dei principi generali di correttezza, buona fede e legittimo affidamento (e non sulla legittimità dell’atto finale), la giurisdizione è del Giudice Ordinario.

Qual è la differenza tra contestare un provvedimento e contestare un comportamento scorretto della PA?
Contestare un provvedimento significa metterne in discussione la validità e la legittimità secondo le norme del diritto amministrativo, azione tipica della giurisdizione amministrativa (TAR). Contestare un comportamento scorretto, invece, significa lamentare la violazione da parte della PA delle regole generali di correttezza e lealtà, che generano una responsabilità civile da ‘contatto sociale’, di competenza del Giudice Ordinario.

La Pubblica Amministrazione è sempre tenuta a rispettare le regole di buona fede e correttezza come un privato?
Sì. La Corte di Cassazione afferma che l’Amministrazione, anche nello svolgimento della sua attività autoritativa, è tenuta a rispettare, oltre alle norme di diritto pubblico, anche le norme generali dell’ordinamento civile che impongono di agire con lealtà e correttezza. La violazione di queste norme può generare una responsabilità da comportamento scorretto.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 4044 Anno 2023

Civile Ord. Sez. U Num. 4044 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 09/02/2023

ORDINANZA

sul ricorso n. 10739-2022 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMAINDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– controricorrente –

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE;

– intimata – per regolamento di giurisdizione in relazione al giudizio pendente n. 7081/2021 del TRIBUNALE di VENEZIA.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/01/2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale chiede che la Corte di Cassazione dichiari la giurisdizione del Tribunale Amministrativo RAGIONE_SOCIALE per il RAGIONE_SOCIALE.

RITENUTO CHE

Con atto di citazione ritualmente notificato RAGIONE_SOCIALE conveniva, davanti al Tribunale di Venezia, la Regione RAGIONE_SOCIALE ed RAGIONE_SOCIALE, per sentir <>.

Esponeva la società RAGIONE_SOCIALE che dopo aver ottenuto, con decreto n. NUMERO_DOCUMENTO del Direttore della RAGIONE_SOCIALE Pieve-Livenza RAGIONE_SOCIALE di Belluno, la Concessione a derivare acqua ad uso idroelettrico dal torrente Rova de Caleda, aveva presentato istanza per il rilascio dell’autorizzazione unica regionale prevista dal d.lgs. n. 387 del 2003, e successive modificazioni, in attuazione RAGIONE_SOCIALE disposizioni contenute nell’art. 6 della Direttiva 2001/77/CE, per la costruzione e l’esercizio dell’impianto idroelettrico, procedimento di competenza, sino al 24/3/2016, della Regione RAGIONE_SOCIALE e, successivamente, della Provincia di Belluno.
Riferiva, altresì, che il predetto procedimento si era concluso soltanto dopo quattro anni, a dispetto del termine ‘accelleratorio’ di 180 giorni previsto dall’art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003 citato, a causa RAGIONE_SOCIALE condotte tenute dalla Regione, contrarie alle regole di ‘prudenza, ac cortezza e correttezza’ nonché al principio di leale collaborazione nei rapporti con i privati.

Lamentava, infatti, che l’Ente regionale, dopo aver convocato la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE dell’11/3/2016 per l’approvazione del progetto, essendosi positivamente esaurita l’attività istruttoria ed avendo la istante dichiarato di accettare le prescrizioni dettate da RAGIONE_SOCIALE (acronimo di RAGIONE_SOCIALE), aveva deciso di chiedere un nuovo parere dell’RAGIONE_SOCIALE, dando nuovo corso al procedimento amministrativo, ‘del tutto incongruamente’, considerato che si erano
succeduti molteplici contatti con le amministrazioni interessate, richieste di parere ed integrazioni documentali ovvero ‘ulteriori sviluppi istruttori’ connotati da ‘inutilità’.

Deduceva, in buona sostanza, che la gestione complessiva del procedimento si era, alla fine, ‘rivelata gravemente lesiva della posizione giuridica della (…) Società e palesemente irrazionale e quindi ingiusta, come dimostrato dal fatto che l’A.U. rilasciata due anni dopo risulta sostanzialmente coincidente, nei contenuti, con quella che si sarebbe potuta/dovuta rilasciare nel marz o 2016’, perché: 1) la società attrice, che non si era collocata in posizione di graduatoria utile per beneficiare degli incentivi di cui al d.m. 6 giugno 2012 (‘incentivazione della produzione di energia termica da fonti rinnovabili ed interventi di efficienza energetica di piccole dimensioni’), emanato in attuazione del d.lgs. n. 28 del 2011, aveva inutilmente richiesto alla Provincia di Belluno, in data 27/10/2016, il rilascio della necessaria ‘attestazione di conformità’ cui al d.m. 23 giugno 2016 (‘incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico’), la quale prevedeva tra i requisiti anche l’A.U. regionale; 2) rilasciata, in data 29/6/2018, l’A.U., il sopravvenuto d.m. 4 luglio 2019 (‘incentivazione dell’ener gia elettrica prodotta dagli impianti eolici on shore , solari fotovoltaici, idroelettrici e a gas residuati dai processi di depurazione’) aveva introdotto ‘diversi e più severi (…) parametri di tutela ambientale’.
Evidenziava, in conclusione, che l’eventu ale rilascio del provvedimento di autorizzazione unica, con le prescrizioni dettate nel 2016 da RAGIONE_SOCIALE, non avrebbe condotto ad un risultato dissimile, anche in termini d’interesse pubblico, da quello realizzato, nel 2018, con la concessa autorizzazione de ll’impianto idroelettrico, secondo un progetto rimasto sostanzialmente identico a quello originario ma non

più realizzabile in ragione dell’impossibilità di accedere agli incentivi pubblici, in forza del quadro normativo sopravvenuto, incentivi senza i qua li la relativa iniziativa imprenditoriale sarebbe risultata ‘in perdita’.

Sulla scorta di tale narrativa la società RAGIONE_SOCIALE contestava alla Regione RAGIONE_SOCIALE un comportamento contrario alle regole generali di correttezza e buona fede che devono presiedere alla fase procedimentale, avendo differito di alcuni anni l’adozione del provvedimento ampliativo domandato.

Siffatto modus operandi aveva determinato non soltanto un aggravio di tempo e spese, stante anche la richiesta di documentazione ulteriore quanto inutile, ma aveva vanificato, di fatto, il buon esito RAGIONE_SOCIALE scelte imprenditoriali adottate dalla società facendo affidamento sulla correttezza della condotta dell’Amministrazione pubblica.

La Regione RAGIONE_SOCIALE resisteva alla domanda sollevando, preliminarmente, eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario ed assumendo che il pregiudizio lamentato dalla società attrice, in quanto riconducibile al mancato rilascio dell’A.U. nella seduta del 16/3/2016, attiene all’esercizio di un pote re amministrativo, non configura un danno da lesione dell’affidamento del privato ma, piuttosto, un danno da ritardo nella conclusione di un procedimento amministrativo, per cui la controversia appartiene alla giurisdizione del Giudice Amministrativo o al Tribunale Superiore RAGIONE_SOCIALE Acque Pubbliche.
La società RAGIONE_SOCIALE ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione, assumendo che, rispetto alle domande avanzate, la giurisdizione è quella ordinaria.

La Regione RAGIONE_SOCIALE resiste, depositando controricorso, al fine di sentir dichiarare la giurisdizione del Tribunale Amministrativo RAGIONE_SOCIALE per il RAGIONE_SOCIALE.

L’intimata RAGIONE_SOCIALE non ha svolto attività difensiva.

CONSIDERATO CHE

L’istanza di regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile, non essendo stata decisa la causa nel merito, perché può essere proposta anche dalla parte attrice sussistendo, in presenza RAGIONE_SOCIALE contestazioni della controparte, un interesse concreto ed immediato alla risoluzione della questione da parte RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite della Corte di Cassazione, in via definitiva, per evitare che vi possano essere successive modifiche della giurisdizione nel corso del giudizio così ritardando la definizione della causa, anche al fine di ottenere un giusto processo di durata ragionevole (Cass. Sez. U., n. 32727/2018).
Nel caso di specie, la convenuta Regione RAGIONE_SOCIALE ha eccepito il difetto di giurisdizione dell’adito giudice ordinario.

Il Procuratore Generale osserva che: la parte attrice, nell’atto introduttivo del giudizio, lamenta, in buona sostanza, ‘una inutile sospensione del procedimento amministrativo, nella RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE tenuta in data 11/3/2016, allo scopo di richiedere un nuovo parere all’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, sostanzialmente pleonastico’; il conseq uenziale ‘ritardo nell’emanazione dell’autorizzazione richiesta’ dalla società RAGIONE_SOCIALE, rilasciata ‘ben oltre il termine previsto dall’art. 12, comma 4, d.lgs. 29/12/2003, n. 387 (120 giorni rectius 180)’, avrebbe privato la stessa della possibilità ( chance ) di beneficiare ‘(de)gli incentivi previsti dal d.m. 23/6/2016 (…) ormai
scaduti’; l’atto (richiesta di nuovo parere) adottato nella citata RAGIONE_SOCIALE è sicuramente espressivo dell’esercizio di un potere autoritativo e, dunque, ‘non ascrivib ile al genus dei meri comportamenti, commissivi od omissivi della PRAGIONE_SOCIALE. forieri di danno per il privato’, per cui non è pertinente il richiamo alla giurisprudenza della Corte di legittimità in tema di tutela dell’affidamento.

Le conclusioni del P.G., secondo cui va dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, lett. a), n. 1 cod. proc.amm., in quanto la controversia verte in materia di “risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento amministrativo”, non appaiono condivisibili.

Il riparto di giurisdizione, com’è noto, deve muovere dal criterio basilare del petitum sostanziale, a sua volta identificabile non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio, ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (tra le altre, Cass. Sez. Sn, n. 20350/2018).
La giurisdizione è individuata dal tenore della domanda, inteso nella sua sostanza e non come mera formale prospettazione (Cass. Sez. Un., n. 10412/2021, in motivazione), mentre non assumono rilievo decisivo gli argomenti che attengono propriamente al merito della controversia atteso che, ai sensi dell’articolo 386 c.p.c., la decisione sulla giurisdizione «è determinata dall’oggetto della domanda» e, va sottolineato, non pregiudica le questioni sulla pertinenza del diritto.
La società attrice ha introdotto, innanzi al Tribunale di Venezia, un giudizio che ha ad oggetto la domanda di accertamento della responsabilità della Regione RAGIONE_SOCIALE finalizzata alla condanna della convenuta al risarcimento del danno subito da essa concessionaria, titolare del diritto di derivazione d’acqua ad uso idroelettrico, per la mancata realizzazione dell’impiant o idroelettrico di cui alla (tardivamente) rilasciata Autorizzazione Unica, ‘in ragione della impossibilità di accedere agli incentivi alla luce della normativa sopravvenuta’ (pag. 9 dell’atto di citazione).
Com’è noto, per incentivare la realizzazione di nuovi impianti alimentati da fonti rinnovabili, l’art. 12 del d.gs. n. 387 del 2003, in attuazione RAGIONE_SOCIALE disposizioni contenute nell’articolo 6 della direttiva 2001/77/CE, è intervenuto sulla disciplina di autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di tale tipologia d’impianti, al fine di renderla maggiormente semplice e certa, prevedendo il rilascio di un’autorizzazione unica regionale e dichiarando tali opere di pubblica utilità, indifferibili ed urgenti.
L’articolo stabilisce che l’Autorizzazione Un ica viene rilasciata dalla regione, o altro soggetto istituzionale delegato da questa, secondo le linee guida approvate in sede di RAGIONE_SOCIALE unificata, su proposta del Ministro RAGIONE_SOCIALE attività produttive, di concerto con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del Ministro per i beni e le attività culturali, nel rispetto RAGIONE_SOCIALE normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente nonché di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, a seguito di un procedimento unico (della durata massima di 180 giorni), al quale partecipano tutte le amministrazioni interessate.
Il rilascio del provvedimento autorizzatorio costituisce, altresì, titolo a costruire ed esercire l’impianto in conformità del progetto approvato.

Nella citazione introduttiva la società RAGIONE_SOCIALE riferisce che: ‘(i)l procedimento di rilascio dell’A.U. (…) si è concluso dopo ben quattro anni dal suo avvio (a dispetto del termine a dispetto del termine ‘accelleratorio’ di 180 giorni previsto dall’art. 12, comma 4, del d.lgs. n. 387 del 2003, in applicazione della Direttiva 2001/77/CE del 27 settembre 2001′; il ritardo è ascrivibile ad esclusiva responsabilità della Regione RAGIONE_SOCIALE, la quale ‘ha assunto condotte contrarie a regole di accortezza, prudenza e diligenza nella conduzione del predetto procedimento, anche in violazione dei principi di leale collaborazione nel rapporto con il privato’; la RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE dell’11/3/2016, nonostante l’istruttoria espletata, l’acquisizione dei pareri degli Enti ed Amministraz ioni partecipanti e la compiuta integrazione della documentazione ritenuta necessaria, anziché concludersi nel senso auspicato dalla istante, ovvero con il rilascio della autorizzazione, secondo le prescrizioni -accettate -di RAGIONE_SOCIALE, sfociava nella richiesta di un nuovo parere alla RAGIONE_SOCIALE, adempimento motivato dalla proposta di prescrizioni formulata dalla predetta RAGIONE_SOCIALE, la quale, nella successiva RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE del 10/8/2016, contrariamente a quanto accaduto in precedenza, esprimeva parere negativo; l’Amministrazione procedente, allora, rimetteva la decisione al Consiglio dei Ministri, ai sensi dell’art. 14 quater della l. n. 241 del 1990; il procedimento per il rilascio dell’A.U. proseguiva, per impulso della Provincia di Belluno, subentrata alla Regione RAGIONE_SOCIALE, dopo la revoca della remissione degli atti all’autorità di Governo, e dopo l’effettuazione di un monitoraggio di un anno sulla portata del torrente per verificare l’impatto della derivazione sulla qualità
ambientale RAGIONE_SOCIALE acque, secondo quanto richiesto da RAGIONE_SOCIALE, che esprimeva parere favorevole; che la Provincia di Belluno, alla luce della sopravvenuta direttiva …. approvata dall’RAGIONE_SOCIALE, subentrata all’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (Decreto legislativo n. 152/2006), contenente prescrizioni anche per il settore idroelettrico, richiedeva alla istante ulteriori verifiche tecniche, in esito alle quali RAGIONE_SOCIALE esprimeva parere favorevole al progetto; che la RAGIONE_SOCIALE, dopo alcuni rinvii, in data 29/6/2018, rilasciava l’A.U.; che, nelle more, la normativa di accesso agli incentivi per la costruzione di nuovi impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, dapprima, rappresentata dal d.m. 6 luglio 2012 (‘incentivazione della produzione di energia termica da fonti rinnovabili ed interventi di efficienza energetica di piccole dimensioni’), emanato in attuazione del d.lgs. n. 28 del 2011, poi, dal d.m. 23 giugno 2016 (‘incentivazione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili diverse dal fotovoltaico’), che richiedeva tra i requisiti anche l’A.U. regionale, infine, il d.m. 4 luglio 2019 (‘incentivazione dell’energia elettrica prodotta dagli impianti eolici on shore , solari fotovoltaici, idroelettrici e a gas residuati dai processi di depurazione’), che però introduceva parametri diversi e più severi parametri di tutela ambientale.
Ne discende che il danno da considerare ai fini della prospettata responsabilità della P.A., secondo le piane deduzioni svolte nell’atto di citazione, non è la conseguenza di un provvedimento amministrativo, la cui ritardata emissione, a ben vedere, rimane mero fatto storico, non deriva dal cattivo esercizio del potere autoritativo ma piuttosto dalla rottura della ‘fiducia’ che il privato nutre nella correttez za dell’agire amministrativo e sulla quale riposa la relazione giuridica tra questi e l’autorità.
La parte attrice, infatti, non chiede alcuna verifica circa la legittimità degli atti della Regione RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE altre Amministrazioni partecipanti al procedimento autorizzatorio, e neppure chiede il previo annullamento di alcun atto del procedimento medesimo, ma stigmatizza la condotta tenuta dalla P.A. nella fase di contatto con il privato, definendola ‘incongru(a)’, ‘gravemente lesiva della posizione giuri dica della deducente società, ‘palesemente irrazionale e quindi ingiusta’.

E la prospettata violazione del principio di affidamento, come più volte queste Sezioni Unite hanno avuto modo di affermare (da ultimo, Cass. Sez, Un., n. 8236/2022; n. 1567/2023; n. 2175/2023), attiene alle norme generali dell’ordinamento civile, che impongono di agire con lealtà e correttezza, la cui violazione può far nascere una responsabilità da comportamento scorretto.

Si tratta di regole che operano su un piano distinto rispetto alle regole di legittimità amministrativa, in maniera autonoma e non in rapporto di pregiudizialità, nel senso che l’accertamento di validità degli atti amministrativi non manda l’Amministrazione esente da responsabilità per i danni nondimeno subiti dal privato destinatario degli stessi, anche per violazione dei connessi obblighi di protezione inerenti al procedimento.

Tanto, del resto, è stato affermato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nella sentenza n. 20 del 29 novembre 2021, sebbene giung a, com’è noto, ad approdi difformi sulla questione oggetto d’esame.

In altri termini, nello svolgimento dell’attività autoritativa, l’Amministrazione è tenuta a rispettare, oltre alle norme di diritto pubblico, la cui violazione implica, di regola, l’invalidità del

provvedimento e l’eventuale responsabilità da provvedimento per lesione dell’interesse legittimo, anche le norme generali dell’ordinamento civile, le quali impongono di agire con lealtà e correttezza; la violazione di tali norme può far nascere una responsabilità da comportamento scorretto.

, aggiunto dall’art. 12, comma 1, lettera Oa), l. n. 120 del 2020, di conversione, con modificazioni, del d.l. n. 76 del 2020, recante “Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitali”

Nell’atto introduttivo del giudizio la società RAGIONE_SOCIALE fa leva proprio sul fatto che l’Ente pubblico aveva provveduto alla fine positivamente -sull’istanza di rilascio dell’autorizzazione, dopo aver tenuto per lungo tempo condotte che, nella prospettazione dell’attrice, avrebbero ingenerato l’incolpevole affidamento in una conclusione tempestiva, oltre che ad un esito positivo, del procedimento autorizzatorio, come avrebbe reso ragionevole ritenere sulla base della convocazione, in data 11/3/2016, della RAGIONE_SOCIALE, stante il parere favorevole al progetto degli enti e RAGIONE_SOCIALE amministrazioni partecipanti e la dichiarata disponibilità ad accettare ‘integralmente’ le prescrizioni (si veda la ricostruzione diacronica dell’iter procedimentale a pag. 3 e 4 dell’atto di citazione).
Sempre secondo le deduzioni della società, ‘l’incongruità e l’irragionevolezza’ dell’agire procedimentale della Regione RAGIONE_SOCIALE,

sarebbero disvelate dalla obiettiva circostanza che ‘il progetto infine autorizzato nel 2018 sia sostanzialmente identico a quello che si sarebbe potuto/dovuto autorizzare nella RAGIONE_SOCIALE di servizi del 11.3.2016′.

Va da sé che gli argomenti spiegati per escludere che la società ricorrente possa effettivamente vantare un incolpevole affidamento nell’approvazione del suo progetto d’ impianto idroelettrico, al pari di quelli afferenti più direttamente l’esistenza di un danno causalmente collegabile alla condotta scorretta che si imputa all’Amministrazione, appaiono del tutto irrilevanti, ai fini della pronuncia sulla questione di giurisdizione, in quanto attengono al merito della controversia, mentre, ai sensi dell’articolo 386 c.p.c., la decisione sulla giurisdizione «è determinata dall’oggetto della domanda».
E’ appena il caso di osservare che la decisione domandata al giudice non ha direttamente ad oggetto l’istanza del privato di rilascio di A.U. per la realizzazione di un impianto idroelettrico e, quindi, non investe in maniera diretta l’utilizzo RAGIONE_SOCIALE acque pubbliche, che costituiscono la fonte rinnovabile destinata ad alimentare l’impianto al cui sfruttamento è interessata la società attrice, il che consente di affermare che trattasi di controversia che non rientra nell’ambito della giurisdizione del Tribunale Superiore del le Acque Pubbliche, come delimitata dall’art. 143 del r.d. n. 1775 del 1933, che concerne la categoria dei provvedimenti ‘in materia di acque pubbliche’.
Per tutte le ragioni esposte, il proposto regolamento di giurisdizione ex art. 41 c.p.c. va definito con l’affermazione della giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria, in relazione alla domanda proposta, dinanzi al Tribunale di Venezia, da RAGIONE_SOCIALE

RAGIONE_SOCIALE, nei confronti della Regione RAGIONE_SOCIALE e di RAGIONE_SOCIALE, quest’ultima terza chiamata in cau sa.

Le spese del presente regolamento saranno regolate in sede di merito.

P.Q.M.

La Corte a Sezioni Unite rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del Giudice Ordinario, dinanzi al quale rimette le parti, anche per la liquidazione RAGIONE_SOCIALE spese del presente giudizio.

Così deciso il 24 gennaio 2023 in Roma, nella camera di consiglio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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