Clausola salvo conguaglio: Cassazione ne afferma validità

Un ente comunale richiedeva il pagamento di somme a titolo di conguaglio a privati cittadini per costi legati all’edilizia popolare, basandosi su una “clausola salvo conguaglio”. La Corte d’Appello aveva respinto la richiesta, giudicando la clausola troppo generica. La Corte di Cassazione ha ribaltato tale decisione, affermando la piena validità della clausola. La motivazione risiede nel fatto che i criteri per il calcolo del conguaglio non sono vaghi, ma sono stabiliti direttamente dalla legge, che impone la copertura integrale dei costi effettivamente sostenuti dall’ente. Il caso è stato quindi rinviato alla Corte d’Appello per una nuova valutazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 novembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Clausola Salvo Conguaglio: la Cassazione ne chiarisce la validità nell’edilizia popolare

L’ordinanza in esame affronta una questione cruciale per gli enti locali e i cittadini assegnatari di lotti in piani di edilizia economica e popolare: la validità della clausola salvo conguaglio. Questa clausola, inserita nelle convenzioni, permette al Comune di richiedere in un secondo momento somme aggiuntive per coprire i costi totali di acquisizione dei terreni e delle opere di urbanizzazione. La Corte di Cassazione, con una decisione netta, ha stabilito che tale clausola è pienamente legittima quando i criteri di calcolo sono già previsti dalla legge, ribaltando una precedente sentenza di merito.

I Fatti del Caso: un conguaglio contestato

La vicenda trae origine dalla richiesta di pagamento avanzata da un Comune nei confronti di numerosi cittadini, assegnatari di lotti edificabili. L’ente locale, attraverso l’agente della riscossione, pretendeva il versamento di somme a conguaglio per le spese sostenute per l’esproprio dei terreni e la realizzazione delle infrastrutture primarie e secondarie. I cittadini si erano opposti, sollevando diverse eccezioni, tra cui la prescrizione del credito e l’indeterminatezza della richiesta.

La Decisione dei Giudici di Merito

Inizialmente, il Tribunale aveva parzialmente accolto le opposizioni, ritenendo il credito del Comune certo ma calcolato in modo errato. Successivamente, la Corte d’Appello aveva completamente riformato la decisione, accogliendo l’appello dei cittadini e dichiarando che nulla era dovuto. Secondo i giudici d’appello, la clausola salvo conguaglio era vaga, incomprensibile e non idonea a far sorgere un’obbligazione, poiché l’amministrazione comunale avrebbe dovuto predeterminare in modo chiaro e trasparente i criteri per il recupero dei costi prima della stipula delle convenzioni.

L’Analisi della Cassazione e la validità della clausola salvo conguaglio

Il Comune ha impugnato la sentenza d’appello dinanzi alla Corte di Cassazione, che ha accolto i motivi principali del ricorso. La Suprema Corte ha smontato la tesi della Corte d’Appello, chiarendo un punto fondamentale: il criterio per la determinazione del conguaglio non è affatto vago o rimesso alla discrezionalità dell’ente, ma è precisamente definito dalla normativa di settore, in particolare dall’art. 35 della Legge n. 865/1971.

Questa legge impone il principio del “perfetto pareggio economico”, secondo cui i corrispettivi richiesti agli assegnatari devono, nel loro insieme, assicurare la totale copertura delle spese sostenute dal Comune. Non si tratta quindi di stabilire criteri arbitrari, ma di effettuare un calcolo matematico basato sui costi reali e documentati per l’acquisizione delle aree e per l’urbanizzazione.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha motivato la sua decisione sottolineando che la Corte d’Appello ha commesso un errore di diritto. Ha preteso che il Comune definisse criteri ulteriori rispetto a quelli già imposti dalla legge. La norma, non lasciando spazio a discrezionalità, stabilisce che il conguaglio è determinato dai costi effettivi. La clausola salvo conguaglio, in questo contesto, non è altro che l’applicazione di un obbligo legale e serve a garantire che l’equilibrio economico imposto dal legislatore venga rispettato, specialmente quando, al momento della convenzione, non tutte le procedure di acquisizione delle aree sono concluse.

La Suprema Corte ha inoltre accolto il motivo relativo all’omessa pronuncia sull’eccezione di tardività delle opposizioni sollevata dal Comune, un punto che la Corte d’Appello non aveva esaminato.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha cassato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte d’Appello, in diversa composizione, per un nuovo esame. La nuova corte dovrà attenersi al principio di diritto secondo cui la clausola salvo conguaglio è valida e l’importo dovuto deve essere calcolato sulla base dei costi effettivi sostenuti dal Comune, come previsto dalla legge. Questa ordinanza rafforza la posizione degli enti pubblici nel recupero dei costi per l’edilizia popolare e fornisce certezza giuridica sulla legittimità di tali clausole, a condizione che siano ancorate a precisi riferimenti normativi.

Una “clausola salvo conguaglio” in una convenzione di edilizia popolare è valida?
Sì, è valida. La Corte di Cassazione ha stabilito che la clausola non è indeterminata quando la legge stessa (in questo caso l’art. 35 della L. 865/1971) fornisce i criteri per calcolare l’importo, ovvero la copertura integrale dei costi sostenuti dall’ente pubblico per l’acquisizione e l’urbanizzazione delle aree.

A quale giudice spetta decidere sulla quantificazione del conguaglio per l’edilizia popolare?
Spetta al giudice ordinario. La controversia riguarda la determinazione e il pagamento di un corrispettivo, un diritto di credito, e non coinvolge poteri discrezionali della Pubblica Amministrazione, la cui valutazione spetterebbe invece al giudice amministrativo.

Perché la Corte d’Appello aveva ritenuto nulla la pretesa del Comune?
La Corte d’Appello aveva considerato la “clausola salvo conguaglio” troppo vaga e priva di un contenuto intelligibile, ritenendo che l’amministrazione avrebbe dovuto stabilire ex ante (cioè prima) i criteri specifici per il recupero dei costi. La Cassazione ha corretto questa visione, chiarendo che i criteri erano già fissati dalla legge.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 18257 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 18257 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 27238/2021 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco, elettivamente domiciliato in INDICOGNOME, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME

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rappresentati e difeso dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrenti- avverso la SENTENZA di CORTE D’APPELLO BARI n. 1536/2021 depositata il 02/09/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 30/05/2024 dal Consigliere COGNOME NOME COGNOME.

FCOGNOME DI CAUSA

Il processo riguarda più giudizi riuniti, aventi ad oggetto opposizioni avverso cartelle esattoriali notificate da RAGIONE_SOCIALE -oggi RAGIONE_SOCIALE -per il recupero RAGIONE_SOCIALE somme dovute al RAGIONE_SOCIALE di Lucera dai privati assegnatari dei lotti ricadenti nel piano di edilizia economica e popolare. L’ente territoriale aveva attivato il recupero degli esborsi sostenuti per l’acquisizione dei suoli destinati alla realizzazione di edilizia popolare e per sostenere il costo RAGIONE_SOCIALE opere di urbanizzazione primarie e secondarie. Gli assegnatari si erano opposti eccependo, tra l’altro, la prescrizione, il difetto di legittimazione passiva e la indeterminatezza del credito.
Il Tribunale, adito in riassunzione dopo la pronuncia del Consiglio di Stato n. 6411/2021 che ha confermato la decisone di primo grado sul difetto di giurisdizione del giudice amministrativo,

ha accolto parzialmente l’opposizione, rideterminando i crediti dovuti al RAGIONE_SOCIALE, ritenendo il credito certo nell’ an e determinabile nel quantum, ma che il metodo di calcolo adoperato dall’amministrazione fosse non corretto. Il RAGIONE_SOCIALE ha interposto gravame, che la Corte d’appello di Bari ha respinto, accogliendo invece l’appello incidentale e dichiarando che nulla è dovuto al RAGIONE_SOCIALE di Lucera dagli assegnatari, sul rilievo che per quanto le clausole relative alla debenza RAGIONE_SOCIALE somme a titolo di conguaglio da parte degli originari concessionari in favore del RAGIONE_SOCIALE siano state richiamate e sottoscritte dagli odierni assegnatari negli atti di cessione dei lotti, la clausola ‘salvo conguaglio’ contenuta in queste convenzioni è vaga, priva di un contenuto intelligibile e non idonea ad obbligare seriamente la parte a cui si rivolge, in quanto la pubblica amministrazione avrebbe dovuto provvedere alla determinazione ex ante dei criteri sulla base dei quali operare il recupero, tali da poter essere conosciuti e accettati dalla controparte all’atto della stipula della concessione. Sulla base di queste considerazioni la Corte di merito ha escluso la validità della clausola in esame, in quanto graverebbe la parte di un’obbligazione pecuniaria indeterminata ed indeterminabile e senza limiti di tempo.
Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione il RAGIONE_SOCIALE affidandosi a cinque motivi. Hanno svolto difese con controricorso COGNOME ed altri, è rimasta intimata RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE. Il Procuratore generale ha concluso per l’accoglimento del quarto motivo del ricorso, respinti gli altri. Le parti hanno depositato memorie.

RITENUTO CHE

1. -Con il primo motivo del ricorso si lamenta ai sensi dell’art. 360 n. 4 c.p.c. la nullità della sentenza deducendo che la Corte d’appello non poteva decidere sulla validità di una clausola

contenuta all’interno di una convenzione stipulata ai sensi dell’art. 35 della legge n. 865 del 1971 in quanto rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo ogni profilo relativo all’esistenza, alla validità e all’efficacia del rapporto concessorio.

-Con il secondo motivo del ricorso si lamenta la nullità della sentenza ai sensi dell’art 360 n. 4 c.p.c. relativamente al passaggio in giudicato della sentenza del Consiglio di Stato n. 6411 del 2012. Il ricorrente osserva che il Consiglio di Stato ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione sul presupposto della certezza dell’ an del credito azionato dal RAGIONE_SOCIALE e la sua determinabilità nel quantum spettante al giudice ordinario. Di conseguenza il giudice, prendendo di atto di quanto sopra, avrebbe dovuto procedere solo in ordine alla quantificazione del conguaglio.
-I motivi possono esaminarsi congiuntamente e sono inammissibili.

La questione della giurisdizione è già stata oggetto di discussione e decisione davanti al giudice amministrativo che l’ha declinata, e la causa è stata riassunta davanti al giudice ordinario, davanti al quale il RAGIONE_SOCIALE di Lucera si è costituito difendendosi nel merito. La questione non può quindi essere riproposta in questa sede, peraltro con una censura che non ha pertinenza all’effettivo thema decidendum e comunque manifestamente infondata.

Si applica alla fattispecie un principio ormai consolidato nella giurisprudenza di questa Corte, in tema, secondo il quale rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda avente ad oggetto il pagamento del corrispettivo della concessione del diritto di superficie, ai sensi dell’art. 10, della legge 18 aprile 1962, n. 167, come sostituito dall’art. 35, della legge 22 ottobre 1971, n. 865, su aree comprese nei piani per l’edilizia economica e popolare e, in particolare, la quantificazione di tale corrispettivo, nonché
l’individuazione del soggetto debitore, allorché non siano in contestazione questioni relative al rapporto di concessione e in ordine alla determinazione del predetto corrispettivo non sussista alcun potere discrezionale della P.A. (Cass. civ. sez. un. 10/08/2011, n. 17142; sez. un. n. 20419 del 11/10/2016; sez. un. n. 16083 del 9/6/2021).

A questi stessi principi si è ispirato il Consiglio di Stato, che ne ha fatto applicazione nel giudizio promosso dalle stesse parti (v. Cons. di Stato n. 6411/2012) ritenendola una controversia attinente a pretese derivanti direttamente dai distinti e comuni contratti di compravendita ex art. 1470 c.c. ed ha richiamato, oltre che la giurisprudenza RAGIONE_SOCIALE sezioni unite sopra citata, anche la propria giurisprudenza secondo la quale rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda avente ad oggetto la determinazione e il pagamento del corrispettivo della concessione del diritto di superficie in relazione ad aree comprese nei piani per l’edilizia economica e popolare e, in particolare, la quantificazione di tale corrispettivo che si assuma inferiore a quello determinato dal RAGIONE_SOCIALE, atteso che in siffatte ipotesi non vengono in contestazione questioni relative al rapporto di concessione e che, fra l’altro, in ordine alla quantificazione del predetto corrispettivo non sussiste alcun potere discrezionale della P.A (Cons. Stato Sez. VI, 20/07/2010, n. 4660).
3.1. -La ritenuta assenza di potere discrezionale si fonda sul disposto del comma 12 dell’art. 35 della legge 865/1971, il quale dispone che ‘ i corrispettivi della concessione in superficie, di cui all’ottavo comma, lettera a), ed i prezzi RAGIONE_SOCIALE aree cedute in proprietà devono, nel loro insieme, assicurare la copertura RAGIONE_SOCIALE spese sostenute dal comune o dal consorzio per l’acquisizione RAGIONE_SOCIALE aree comprese in ciascun piano approvato a norma della legge 18

aprile 1962, n. 167′ e da qui discende l’inserimento negli atti di cessione della clausola ‘ salvo conguaglio’.

Nella specie la Corte d’appello non si è pronunciata su aspetti genetici del rapporto, quanto sulla sua fase esecutiva con indagine diretta alla determinazione dei diritti e degli obblighi dell’amministrazione e del concessionario (Cass. s.u. 20687/2020, 32728/2018), ritenendo che nonostante l’art. 35 della legge 865/1971 imponga il principio del perfetto pareggio economico, ciò non esoneri l’amministrazione dalla ‘determinazione ex ante dei criteri sulla base dei quali operare il recupero RAGIONE_SOCIALE spese ulteriori sopportate, tali da poter essere conosciuti e accettati dalla controparte all’atto della stipula della concessione. ‘ In assenza di questi -asseritamente necessari -criteri ha ritenuto che nulla fosse dovuto, vale a dire di non poter determinare il quantum .
Sicché la generica censura di difetto di giurisdizione per essersi la Corte espressa sulla ‘esistenza validità ed efficacia del rapporto concessorio’ resta priva di attinenza alle ragioni decisore esposte nella sentenza impugnata, poiché la Corte si è pronunciata, in sostanza, sulla prevedibilità e determinatezza dei criteri del recupero RAGIONE_SOCIALE spese ritenendo a tal fine non sufficiente la regola posta dall’art 35 cit.

3.2. -Lo stesso può dirsi per la eccezione di giudicato di cui al motivo secondo.

Il Consiglio di Stato, nella controversia promossa dalle parti, si è espresso, come sopra si è detto, richiamando i principi consolidati in tema di giurisdizione e richiamando il principio che in ordine alla quantificazione del predetto corrispettivo non sussiste alcun potere discrezionale della p.a. Come bene osserva il Procuratore generale la circostanza che il giudice ammnistrativo abbia deciso sulla giurisdizione, declinandola, non tocca in alcun modo la questione in ordine alla debenza del conguaglio, riservata
al giudice ordinario. Non può quindi formarsi alcun giudicato sul quantum del conguaglio, anche considerando che una volta che il giudice abbia dichiarato l’assenza della propria potestas judicandi , ogni eventuale statuizione abbia reso sul merito è da considerarsi tamquam non esset (Cass. Sez. un., 2155/2021,).

4. -Con il terzo motivo, subordinato ai primi due, si deduce la nullità della sentenza avendo la Corte d’appello di Bari violato il principio del contraddittorio per avere deciso su una questione rilevata d’ufficio (la nullità della clausola salvo conguaglio) senza averla prima sottoposta al contraddittorio.

4.1. -Il motivo è infondato.

L’oggetto della causa è la contestazione della pretesa creditoria comunale consistente nel recupero RAGIONE_SOCIALE somme dovute a conguaglio per le spese sostenute per l’acquisizione RAGIONE_SOCIALE aree (ex art. 35 l. 865/1971) in base alle clausole contrattuali contemplate nelle convenzioni stipulate con gli assegnatari e richiamate nei successivi atti di cessione degli alloggi. La decisione della Corte non introduce nuovi temi di decisione poiché considera la (presunta) invalidità della clausola quale conseguenza della (erroneamente ritenuta, come appresso si dirà) non idoneità della normativa vigente a consentire in termini sufficientemente precisi il calcolo del quantum dovuto, questione che certamente apparteneva al dibattito processuale e in ogni caso è questione di diritto, come rileva anche il Procuratore generale, e in quanto tale sottratta all’obbligo del previo contraddittorio di cui all’art. 101 c.p.c. (Cass. 822/2024; 11724/2021).
5. -Con il quarto motivo del ricorso si lamenta ex art 360 n. 3 c.p.c. la violazione del principio dispositivo e ai sensi degli artt. 99 e 112 c.p.c. in quanto la parte non ha mai contestato la validità della clausola salvo conguaglio: a parte ciò, ha errato la Corte di merito a ritenere il conguaglio non determinabile poiché il relativo

procedimento di calcolo è disciplinato dalla legge e dalle convenzioni stipulate ai sensi dell’art. 35 della legge n. 865/ 1971.

5.1. -Il motivo è fondato.

Come rileva il Procuratore generale, con condivisibili riflessioni, il criterio di determinazione dell’oggetto della clausola esiste ed è quello del costo sopportato dal RAGIONE_SOCIALE per l’acquisizione RAGIONE_SOCIALE aree soggette al PEEP così come esige l’art. 35, della legge 865/1971.

La norma, come sopra si è detto, impone il criterio del pareggio economico, (in tema v. Cass. 14782/2020) disponendo che ‘ La convenzione deve prevedere: a) il corrispettivo della concessione e le modalità del relativo versamento, determinati dalla delibera di cui al settimo comma con l’applicazione dei criteri previsti dal dodicesimo comma ‘ e a sua volta il dodicesimo comma prevede che ‘ i corrispettivi della concessione in superficie, di cui all’ottavo comma, lettera a), ed i prezzi RAGIONE_SOCIALE aree cedute in proprietà devono, nel loro insieme, assicurare la copertura RAGIONE_SOCIALE spese sostenute dal comune o dal consorzio per l’acquisizione RAGIONE_SOCIALE aree comprese in ciascun piano approvato a norma della legge 18 aprile 1962, n. 167; i corrispettivi della concessione in superficie riferiti al metro cubo edificabile non possono essere superiori al 60 per cento dei prezzi di cessione riferiti allo stesso volume ed il loro versamento può essere dilazionato in un massimo di 15 annualità, di importo costante o crescente, ad un tasso annuo non superiore alla media mensile dei rendimenti lordi dei titoli pubblici soggetti a tassazione (Rendistato) accertata dalla Banca d’Italia per il secondo mese precedente a quello di stipulazione della convenzione di cui al settimo comma. Il corrispettivo RAGIONE_SOCIALE opere di urbanizzazione, sia per le aree concesse in superficie che per quelle cedute in proprietà, è determinato in misura pari al costo di realizzazione in proporzione al volume edificabile entro il limite di quanto dovuto ai
sensi della legge 28 gennaio 1977, n. 10, e successive modificazioni ‘

La norma quindi non lascia spazio ad alcuna discrezionalità e non si vede quali altri – ed in ipotesi diversi -criteri potrebbe stabilire il RAGIONE_SOCIALE se non contravvenendo ad espressa disposizione di legge. E’ poi evinte che il quantum che si può pretendere dal singolo può variare in base al calcolo matematico, posti i dati di base (i costi ed i criteri di ripartizione) e che sulla esatta applicazione dei suddetti criteri si può ricorrere al giudice, ma non può negarsi che la clausola ‘salvo conguaglio’ in quanto legata ad una norma di legge che stabilisce criteri di quantificazione e modalità di RAGIONE_SOCIALE, debba considerarsi a contenuto sufficientemente determinato.
In ciò l’errore della Corte d’appello che, pur consapevole che l’art 35 cit. prescriva ‘ l’obbligo per la PA di assicurare la copertura RAGIONE_SOCIALE spese sostenute per l’acquisizione RAGIONE_SOCIALE aree comprese in ciascun piano approvato ‘,presume contraddittoriamente che debbano essere predeterminati altri (e non meglio specificati) criteri sulla base dei quali operare il recupero RAGIONE_SOCIALE spese, dal momento che sulla base della norma di legge non vi è altro da fare che quantificare in concreto i costi sostenuti dall’amministrazione. Oltretutto deve tenersi conto che il ‘salvo conguaglio’ in questo caso si riferisce, in concreto, al fatto che all’epoca della convenzione il RAGIONE_SOCIALE non aveva ancora terminato la procedura di acquisizione RAGIONE_SOCIALE aree.
-Con il quinto motivo del ricorso la parte lamenta ai sensi dell’art 360 n. 4 c.p.c. il vizio di omessa pronuncia in quanto la sentenza impugnata, pur dando atto che il RAGIONE_SOCIALE aveva proposto eccezione di tardività RAGIONE_SOCIALE azioni in opposizione, non ha pronunciato sul punto.

Il motivo è fondato, in quanto effettivamente la Corte d’appello non si è pronunciata sulla questione della tardività o

meno della opposizione, tuttavia sul punto la decisione che deve essere rimessa alla stessa Corte di merito che ne valuterà la fondatezza.

Ne consegue, in accoglimento del quarto e quinto motivo di ricorso, respinti il primo, il secondo e il terzo, la cassazione per quanto di ragione della sentenza impugnata e il rinvio alla Corte d’appello di Bari in diversa composizione per un nuovo esame per la decisione sulle spese anche del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il quarto e quinto motivo di ricorso, respinti il primo, il secondo e il terzo, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Bari in diversa composizione per un nuovo esame e per la decisione sulle spese anche del giudizio di legittimità Così deciso in Roma, il 30/05/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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