Cessione crediti PA: serve l'ok del Comune?

Una banca ha agito contro un Comune per il pagamento di un credito per forniture energetiche, acquisito tramite una doppia cessione. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso della banca, confermando che la cessione crediti pubblica amministrazione è inefficace se non vi è l’accettazione espressa dell’ente debitore. La Corte ha chiarito che la norma speciale del 1923 prevale sulla disciplina generale e su quella degli appalti pubblici, in caso di contratti di fornitura.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Cessione Crediti Pubblica Amministrazione: Quando è Necessaria l’Accettazione dell’Ente?

La cessione crediti pubblica amministrazione è un’operazione finanziaria comune per le imprese che lavorano con il settore pubblico, ma nasconde delle insidie normative specifiche. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: per i crediti derivanti da contratti di fornitura, la cessione non è efficace senza l’espressa accettazione da parte dell’ente pubblico debitore. Analizziamo questa importante decisione per capire le sue implicazioni pratiche.

I Fatti del Caso: La Cessione di un Credito per Forniture Energetiche

La vicenda legale ha origine da un credito vantato da una società di fornitura energetica nei confronti di un Comune. Questo credito è stato oggetto di una duplice cessione: prima a una società di factoring e, successivamente, a un istituto bancario.

Quando la banca ha richiesto al Comune il pagamento del credito, l’ente locale si è rifiutato di adempiere. Di conseguenza, la banca ha avviato un’azione legale per ottenere la condanna del Comune al pagamento. Tuttavia, sia il Tribunale di primo grado sia la Corte d’Appello hanno respinto le richieste della banca, sostenendo che essa non avesse la ‘legittimazione attiva’ per agire, ovvero il diritto di pretendere quel pagamento.

La Decisione della Corte: La Regola Speciale Prevale

La questione è giunta fino alla Corte di Cassazione. L’istituto di credito sosteneva che le norme più recenti, in particolare quelle relative ai contratti pubblici, avrebbero dovuto prevalere sulla vecchia legislazione, rendendo la cessione efficace anche senza il consenso esplicito del Comune.

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, confermando le decisioni dei giudici di merito. La decisione si fonda su un punto cruciale: la persistente validità di una norma speciale, l’articolo 70 del Regio Decreto n. 2240 del 1923, che disciplina in modo specifico la contabilità di Stato e si applica a tutte le pubbliche amministrazioni, inclusi gli enti locali.

Le Motivazioni: Analisi della Normativa sulla Cessione Crediti Pubblica Amministrazione

La Corte di Cassazione ha fornito una spiegazione dettagliata delle ragioni giuridiche alla base della sua decisione. Innanzitutto, ha ribadito che l’articolo 70 del R.D. 2240/1923 costituisce una deroga alla disciplina generale del Codice Civile sulla cessione del credito. Mentre nel diritto privato la cessione è generalmente efficace con la semplice notifica al debitore, quando il debitore è una Pubblica Amministrazione è richiesta la sua adesione formale.

In secondo luogo, i giudici hanno chiarito che le normative più favorevoli alla cessione, introdotte nel Codice dei Contratti Pubblici (come il D.Lgs. 50/2016 e il precedente D.Lgs. 163/2006), non si applicano a tutti i crediti verso la P.A. Queste norme, infatti, sono specificamente rivolte ai crediti derivanti da contratti di appalto di lavori, servizi e concessioni, ma non a quelli scaturiti da semplici contratti di fornitura, come nel caso in esame. Pertanto, per questi ultimi, continua a valere la regola più restrittiva del 1923.

La ragione di questa disciplina speciale risiede nella tutela dell’interesse pubblico. La Corte ha sottolineato che l’obbligo di accettazione consente all’amministrazione di esercitare un controllo sulla solidità finanziaria del proprio fornitore. Permettere una cessione incontrollata potrebbe essere un indicatore di difficoltà economiche del creditore originario, con potenziali rischi per la continuità e la qualità della prestazione dovuta all’ente pubblico.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche per le Imprese

L’ordinanza della Cassazione rappresenta un monito importante per le banche, le società di factoring e tutte le imprese che acquistano crediti vantati verso la Pubblica Amministrazione. La decisione cristallizza il seguente principio: se il credito deriva da un contratto di fornitura (e non da un appalto di lavori o servizi), la sua cessione non sarà opponibile all’ente pubblico debitore se quest’ultimo non ha fornito la propria accettazione esplicita.

Le imprese che operano in questo settore devono quindi esercitare la massima cautela. Prima di acquistare un credito verso un ente pubblico, è indispensabile verificare non solo l’esistenza e l’ammontare del credito, ma anche la natura del contratto da cui esso scaturisce e, soprattutto, accertarsi di ottenere l’atto formale di adesione da parte dell’amministrazione debitrice. In assenza di questo documento, il rischio di trovarsi con un credito inesigibile è molto concreto.

È sempre possibile cedere un credito vantato verso una Pubblica Amministrazione?
No. La cessione di un credito verso una P.A. derivante da un contratto di fornitura non è efficace se non viene accettata espressamente dall’ente pubblico debitore, come previsto dall’art. 70 del R.D. n. 2240 del 1923.

La normativa più recente sugli appalti pubblici ha cambiato le regole per la cessione dei crediti verso i Comuni?
No, non per tutti i tipi di contratto. La normativa sugli appalti pubblici (come il D.Lgs. 50/2016) disciplina la cessione dei crediti derivanti da contratti di appalto, ma non si applica ai crediti che nascono da contratti di fornitura, per i quali resta valida la disciplina speciale più restrittiva che richiede l’accettazione dell’ente.

Perché la legge richiede l’accettazione dell’ente pubblico per la cessione di un credito?
La legge richiede l’accettazione per tutelare l’interesse pubblico. Questo requisito permette all’amministrazione di mantenere un controllo sulla salute economica del proprio fornitore. L’esigenza di cedere il credito potrebbe essere un segnale di difficoltà finanziarie, e l’ente ha interesse a saperlo per garantire la continuità e la qualità del servizio o della fornitura.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 34173 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 34173 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 23/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 13193/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALEgià RAGIONE_SOCIALE rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE unitamente all’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE;

-ricorrente-

contro

COMUNE DI CERESARA, in persona del Sindaco pro tempore , NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE;

-controricorrente-

avverso la sentenza n. 509/2023 della Corte d’Appello di Brescia, depositata il 05/04/2023 e notificata in data 13/04/2023. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 06/12/2024

dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Il Tribunale di Mantova, prima, con la sentenza n. 660/2021, e la Corte d’Appello di Brescia, poi, con la sentenza n. 509/2023, depositata il 05/04/2023 e notificata in data 13/04/2023, hanno ritenuto RAGIONE_SOCIALE priva di legittimazione attiva, ai sensi degli artt. 69 e 70 del R.D. 2240/1923, ad agire contro il Comune di Ceresara, quale titolare del credito cedutole da RAGIONE_SOCIALE a sua volta cessionaria del credito vantato da RAGIONE_SOCIALE per fornitura di energia elettrica, per ottenerne la condanna al pagamento nei suoi confronti di quanto dovuto.
Segnatamente, in entrambe le decisioni è stato affermato che la cessione del credito richiedeva l’accettazione espressa dell’ente locale, come previsto dall’art. 70 del R.D. 2240/1923.

RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per la cassazione della pronuncia n. 509/2023 della Corte d’Appello di Brescia, fondato su un solo articolato motivo, corredato di memoria.

Il Comune di Ceresara ha resistito con controricorso, illustrato con memoria.

Il Consigliere delegato ha formulato una proposta di definizione accelerata ai sensi dell’art. 380 -bis cod.proc.civ., con cui ha prospettato il rigetto del ricorso.

Avendo BFF Bank RAGIONE_SOCIALE chiesto ritualmente e tempestivamente la decisione del ricorso ai sensi dell’art. 380 -bis , 2° comma, cod.proc.civ., la trattazione è stata fissata ai sensi dell’art. 380 -bis 1 cod.proc.civ.

RAGIONI DELLA DECISIONE

La ricorrente denunzia <>, ai sensi dell’art. 360, 1° comma, n. 3 cod.proc.civ.

Il motivo contiene tre ordini di censure che investono altrettante statuizioni dell’impugnata sentenza: a) quella con cui è stato ritenuto che la cessione dei crediti vantati nei confronti di un ente comunale richiede la manifestazione espressa del consenso del debitore ai fini della sua cedibilità; b) quella con cui è stata esclusa l’applicabilità dell’art. 106, comma 13, D.Lgs. n. 50/2016 come normativa sopravvenuta; c) quella con cui è stato escluso che la cessione dei crediti sia opponibile al Comune debitore dopo la cessazione del rapporto contrattuale da cui sono originati i crediti ceduti.
Il motivo è infondato.

Con la prima censura non formulata nel giudizio di appello – ove RAGIONE_SOCIALE aveva sostenuto che alla cessione dei crediti in proprio favore, stipulata in data 2 dicembre 2015 e notificata al Comune in data 11 dicembre 2015, si sarebbe dovuta applicare la norma di cui all’art. 117, comma 3, d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, poi trasfusa nell’art. 106, comma 13, d.lgs. 18 aprile 2016 n. 50, con conseguente applicazione del principio per il quale l’adesione della pubblica amministrazione debitrice si presume salvo rifiuto da notificarsi al cedente e al cessionario entro quarantacinque giorni dalla notifica e che il divieto di cessione, in assenza dell’adesione dell’amministrazione interessata, opera unicamente fino a quando il contratto non abbia cessato la propria efficacia – e che comunque non attinge una statuizione (espressa) della corte d’appello, BBF Bank S.p.A. formula una tesi in iure che non trova riscontro nella giurisprudenza di questa Corte, orientata a ritenere che il divieto di cessione dei crediti verso la P.A. senza l’adesione di quest’ultima, sancito dall’art. 70 r.d. n. 2240 del 1923, trovi applicazione nei
confronti della P.A. nel suo complesso, vale a dire nelle sue varie articolazioni, comprensive degli enti pubblici che la compongono, con la conseguenza che dev’essere ritenuta applicabile anche alle cessioni di crediti vantati nei confronti di un ente comunale: cfr. Cass. 11/12/1996 n. 11041; Cass. 28/01/2002, n. 981. L’applicazione della disciplina per cui è causa viene esclusa, infatti, là dove i crediti ceduti non siano quelli di un ente pubblico da intendersi come articolazione della P.A.: cfr. Cass. 13/12/2019, n. 32788, relativa alla cessione dei crediti vantati verso una fondazione, Cass. 21/12/2017, n. 30658, ove si controverteva dei crediti di una Asl; Cass. 15/10/2020, n. 22315, citata dalla ricorrente a supporto della sua tesi, ma in maniera del tutto inconferente, perché essa ha sì escluso l’applicazione dell’art. 70 r.d. n. 2240 del 1923 ad enti che non fanno parte dell’amministrazione statale si trattava dell’ACEA RAGIONE_SOCIALE.p.A. ma appunto proprio perché la società ceduta non era un’articolazione della P.A.
Non suffragano la tesi del ricorrente neppure Cass. n. 20739/2015 e Cass. n. 17496/2008 che si sono occupate della forma della cessione di crediti derivanti da un appalto.

Tantomeno merita accoglimento il secondo ordine di censure, perché, come questa Corte ha già statuito, la disciplina della cessione dei crediti verso la P.A. (artt. 69 e 70 r.d. novembre 1923, n. 2440) ha natura speciale e non è stata abrogata dalla l. n. 52/1991, relativa alla cessione dei crediti d’impresa in generale; non a caso, l’art. 26, comma 5, della l. n. 109/1994, la quale ha esteso espressamente le disposizioni della l. n. 52/1991 “ai crediti verso le pubbliche amministrazioni derivanti da contratti di appalto di lavori pubblici, di concessione di lavori pubblici e da contratti di progettazione nell’ambito della realizzazione di lavori pubblici; il che implica non solo che la legge n. 52/1991 era precedentemente inapplicabile ai crediti verso le pubbliche amministrazioni, ma
anche che l’estensione prevista dal citato art. 26 non riguarda neppure tutti i crediti verso la pubblica amministrazione e, in particolare, non riguarda i crediti derivanti da contratti di fornitura’ (così Cass. 16/09/2002, n. 13481). Pertanto, non è affatto incorso in errore il giudice a quo quando ha ritenuto non applicabile il d.lgs n. 163/2006 alla cessione dei crediti derivanti dal contratto per cui è causa.

Infondato è altresì l’ultimo ordine di censure, volto a contestare che il credito ceduto derivasse da un contratto ormai cessato, adducendo che il debitore non può invocare la inefficacia della cessione: a) quando non ha pagato il creditore originario (costringendolo, appunto, a cedere il credito per munirsi dei mezzi finanziari necessari); b) quando il rapporto contrattuale è cessato (senza peraltro che sia stato lamentato qualche inadempimento da parte del fornitore), per il solo fatto che la cessione del credito ha preceduto la cessazione della relazione contrattuale.
Un discorso sono gli effetti della cessione del contratto nei confronti del debitore ceduto altro è la questione dell’efficacia della cessione, di cui si controverte, e della sussistenza delle ragioni che giustificano, in favore dell’ente pubblico, la deroga alla disciplina di diritto comune.

Come ha accertato il giudice a quo , solo nel 2017 il Comune di Ceresara aveva stipulato un nuovo contratto di fornitura con RAGIONE_SOCIALE, quindi, nel 2015, quando il credito derivante dal contratto di fornitura era stato ceduto era ancora in essere il precedente contratto e vi era ancora l’esigenza di tutelare l’amministrazione, mettendola ‘in condizioni di esercitare un controllo sulle ragioni della cessione che potrebbero essere indicative dello stato di salute economica del cedente il credito il quale deve continuare ad erogare la prestazione’.
Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come in dispositivo in favore del Comune di Cerasara, seguono la soccombenza.

Considerato che la trattazione del ricorso è stata chiesta ai sensi dell’art. 380bis , 2° comma, cod.proc.civ. a seguito di proposta di manifesta infondatezza del Consigliere delegato, la ricorrente va altresì condannata al pagamento di somme, liquidate come in dispositivo, ex art. 96, 3° e 4° comma, cod.proc.civ., ricorrendone i rispettivi presupposti di legge.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del Comune di Cerasara, delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in complessivi euro 3.200,00, di cui euro 3.000,00 per compensi, oltre a spese generali e accessori come per legge; di euro 3.000,00 ex art. 96, 3° comma, cod.proc.civ. Condanna la ricorrente al pagamento, in favore della Cassa delle ammende, della somma di euro 1.000,00 ai sensi dell’art. 96, 4° comma, cod.proc.civ.

Così deciso nella Camera di Consiglio del 6 dicembre 2024 dalla

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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