Azione Revocatoria e Giurisdizione: il Caso del Sindaco

Una ex moglie agisce con azione revocatoria contro la rinuncia del suo ex marito, ex sindaco, alla propria indennità di carica, sostenendo che tale atto lede il suo diritto a riscuotere il credito per il mantenimento del figlio. Il conflitto principale riguarda la giurisdizione: la causa spetta al giudice civile, che valuta l’atto di rinuncia privato, o a quello amministrativo, dato che la rinuncia è stata recepita da una delibera comunale? La Corte di Cassazione, vista la complessità della questione, ha rimesso la decisione sulla giurisdizione alle Sezioni Unite.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto di Famiglia, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Azione Revocatoria e Giurisdizione: La Cassazione Rimette alle Sezioni Unite il Caso della Rinuncia all’Indennità del Sindaco

L’intersezione tra diritto di famiglia, obbligazioni civili e diritto amministrativo crea spesso complesse questioni legali. Un recente caso esaminato dalla Corte di Cassazione con l’ordinanza interlocutoria n. 3304/2024 solleva un fondamentale dubbio su azione revocatoria e giurisdizione, tanto da richiedere l’intervento delle Sezioni Unite. La vicenda riguarda la rinuncia di un ex sindaco alla propria indennità di carica, un atto che secondo la sua ex coniuge pregiudica la sua capacità di recuperare i crediti per il mantenimento del figlio.

I Fatti del Caso: Un Debito Familiare Incontra la Pubblica Amministrazione

La controversia ha origine quando una donna, creditrice nei confronti del suo ex marito per somme dovute a titolo di contributo al mantenimento del figlio, decide di agire in giudizio. L’obiettivo è ottenere la dichiarazione di inefficacia, tramite un’azione revocatoria ai sensi dell’art. 2901 c.c., della rinuncia che l’ex marito, all’epoca sindaco di un Comune, aveva fatto alla sua indennità di carica.

Sia l’ex marito che il Comune, convenuti in giudizio, hanno eccepito in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Secondo la loro tesi, la rinuncia era stata formalizzata e recepita da una delibera della giunta comunale, un atto amministrativo a tutti gli effetti. Di conseguenza, la questione avrebbe dovuto essere trattata dal giudice amministrativo, poiché incideva su decisioni di bilancio e sull’allocazione di fondi pubblici.

I giudici di primo e secondo grado (Tribunale e Corte d’Appello), tuttavia, hanno respinto tale eccezione, affermando la giurisdizione del giudice ordinario e accogliendo nel merito la domanda della creditrice. La Corte d’Appello ha specificato che l’oggetto dell’azione revocatoria era l’atto civilistico di rinuncia a un credito, e non la delibera comunale, la cui validità ed efficacia non erano in discussione.

La Complessa Questione sull’Azione Revocatoria e Giurisdizione

Il Comune ha presentato ricorso in Cassazione, insistendo sul difetto di giurisdizione. L’ente locale ha argomentato che la rinuncia all’indennità non era un semplice atto privato, ma l’espressione di una linea politica della giunta, con dirette conseguenze sulla gestione delle risorse economiche pubbliche. Accogliere l’azione revocatoria, secondo il Comune, equivarrebbe a un’ingerenza inammissibile del giudice ordinario nell’autonomia amministrativa e contabile dell’ente.

Inoltre, il ricorrente ha sottolineato che l’atto di rinuncia e la delibera comunale erano inscindibili: la prima prendeva atto della volontà del sindaco, la seconda disponeva delle somme rinunciate per altre finalità istituzionali. Separare i due atti sarebbe un’operazione artificiosa.

L’Ordinanza della Cassazione: Perché la Palla Passa alle Sezioni Unite

La Terza Sezione Civile della Corte di Cassazione, investita della questione, ha riconosciuto la delicatezza e la novità del problema. L’ordinanza interlocutoria evidenzia come il caso ponga una questione di giurisdizione di fondamentale importanza, per la quale non esistono precedenti specifici.

Il dilemma è chiaro: l’azione del creditore mira a un atto di natura privatistica (la rinuncia a un credito da parte del debitore), che rientrerebbe nella giurisdizione ordinaria. Tuttavia, questo atto è indissolubilmente legato a un provvedimento amministrativo (la delibera) e produce effetti diretti sul bilancio pubblico, un ambito tipicamente riservato alla giurisdizione amministrativa.

Le Motivazioni

Le motivazioni alla base della rimessione alle Sezioni Unite risiedono proprio in questo conflitto. La Corte deve stabilire se prevalga la natura dell’atto impugnato (la rinuncia privata) o gli effetti che l’azione giudiziaria produce sulla sfera pubblicistica (l’attività e il bilancio del Comune). La decisione che verrà presa dalle Sezioni Unite avrà il compito di tracciare una linea di demarcazione chiara per futuri casi analoghi, stabilendo a quale giudice spetti il compito di bilanciare la tutela del credito privato con l’autonomia della pubblica amministrazione.

Conclusioni

La decisione finale delle Sezioni Unite sarà cruciale. Se verrà confermata la giurisdizione del giudice ordinario, si affermerà il principio che la tutela dei creditori attraverso l’azione revocatoria può prevalere anche quando l’atto dispositivo del debitore viene ‘assorbito’ da un provvedimento amministrativo. Se, al contrario, venisse dichiarata la giurisdizione amministrativa, si darebbe maggior peso all’insindacabilità delle scelte di gestione delle risorse pubbliche da parte del giudice ordinario, costringendo i creditori a percorrere strade processuali diverse e potenzialmente più complesse per tutelare le proprie ragioni.

Un creditore può contestare la rinuncia all’indennità di un pubblico amministratore fatta dal proprio debitore?
Sì, un creditore può contestare tale rinuncia attraverso un’azione revocatoria (art. 2901 c.c.), sostenendo che tale atto pregiudica le sue ragioni di credito. Tuttavia, il caso in esame mostra che la questione centrale diventa stabilire quale giudice abbia la competenza per decidere.

Perché la Corte di Cassazione ha rimesso la decisione alle Sezioni Unite?
La Corte ha rimesso la causa alle Sezioni Unite perché la questione sulla giurisdizione è considerata di massima importanza e non esistono precedenti giurisprudenziali specifici. Si tratta di risolvere un conflitto tra la natura privatistica dell’atto di rinuncia e le sue implicazioni pubblicistiche, legate alla delibera comunale e alla gestione del bilancio dell’ente.

Qual è l’argomento principale del Comune per sostenere la giurisdizione amministrativa?
L’argomento del Comune si basa sul fatto che la rinuncia del sindaco è stata recepita da una delibera della giunta, un atto amministrativo che ha destinato i fondi ad altre finalità pubbliche. Secondo l’ente, un’eventuale sentenza di revoca del giudice ordinario costituirebbe un’indebita ingerenza nella gestione autonoma delle risorse e del bilancio pubblico, materia di competenza del giudice amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 3304 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 3304 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/02/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 23350/2021 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco p.t., NOME COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE);

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), pec: EMAIL;

-controricorrente-

COGNOME NOME;

-intimato-

Avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di BOLOGNA n. 1543/2021 depositata il 15/06/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 22/11/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

Ritenuto in fatto che

con ricorso ex art. 702 bis cod.proc.civ., NOME COGNOME conveniva dinanzi al Tribunale di Forlì l’ ex marito, NOME COGNOME, e il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Portico RAGIONE_SOCIALE Benedetto, affinché fosse dichiarata l’inefficacia, ai sensi dell’art. 2901 cod.civ., della rinuncia da parte di NOME COGNOME alla indennità di carica quale sindaco del RAGIONE_SOCIALE;

la ricorrente assumeva di essere creditrice delle somme che l’ex marito era stato condannato, dal Tribunale di Forlì, a versarle all’esito del procedimento di cessazione degli effetti civili del matrimonio, a titolo di contributo al mantenimento del figlio NOME;

i convenuti eccepivano entrambi, in via pregiudiziale, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, atteso che la rinuncia all’indennità di carica era stata recepita con la delibera della giunta comunale n. 45/2014; nel merito, l’ente comunale sosteneva che con la rinuncia si era estinta la sua obbligazione nei confronti del sindaco e che le somme destinate all’indennità di carica erano state legittimamente acquisite al patrimonio del comune e altrimenti destinate con atti amministrativi ormai definitivi; NOME COGNOME, invece, deduceva l’insussistenza dei presupposti per l’accoglimento dell’azione revocatoria;
nonché contro

il Tribunale di Forlì, con ordinanza emessa in data 24 febbraio 2017, dichiarava in via preliminare la giurisdizione del giudice ordinario e nel merito accoglieva la domanda dell’attrice;

la Corte d’appello di Bologna, investita dell’appello dal RAGIONE_SOCIALE, con la sentenza n. 1543/2021, resa pubblica in data 15 giugno 2021 e notificata tramite pec il 17 giugno 2021, rigettava l’impugnazione;

avvalendosi di tre motivi, il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Portico RAGIONE_SOCIALE Benedetto ricorre per la cassazione di detta pronuncia;

resiste con controricorso NOME COGNOME;

la trattazione del ricorso è stata fissata ai sensi dell’art. 380 -bis 1 cod.proc.civ.;

Considerato che

1) con il primo motivo è dedotto il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in relazione all’art. 37 cod.proc.civ., ai sensi dell’art. 360, 1° comma, n. 1, cod.proc.civ.;

secondo l’ente comunale l’azione spiegata dall’odierna controricorrente andava ad incidere sulla sua attività istituzionale e sul bilancio pubblico, dato che i fondi ricavati dalla rinuncia all’indennità dell’ormai ex sindaco, erano stati imputati a specifici capitoli del bilancio comunale per finanziare altre attività istituzionali e sociali;

la Corte d’appello, negando la giurisdizione del giudice amministrativo, perché l’azione revocatoria aveva ad oggetto l’atto civilistico di rinuncia al credito all’indennità di funzione e perché non erano in discussione né la validità né l’efficacia della delibera comunale che aveva preso atto di tale rinuncia, non avrebbe tenuto conto: i) che la rinuncia era espressione di una precisa linea politica del sindaco e della giunta e quindi di un atto di governo del RAGIONE_SOCIALE; ii) che l’accoglimento dell’ actio NOME determinava un’ingerenza sulla gestione delle risorse economiche da parte del comune; iii) che l’indennità non ha natura di retribuzione, ma di
ristoro per il tempo che il primo cittadino occupa a fini pubblici; iv) che la somma destinata a detta attività è vincolata all’uso pubblico che non può essere modificato né dalla volontà dell’ente né da quella del sindaco; v) che il destinatario vi può rinunciare, ma che gli effetti di tale rinuncia restano circoscritti alla sfera patrimoniale del rinunciante e non possono incidere sulla destinazione delle somme;

aggiunge il RAGIONE_SOCIALE che, comunque, stante la natura dichiarativa e l’efficacia retroattiva della sentenza che accoglie la domanda ex art. 2901 cod.civ., la controricorrente potrebbe pretendere le somme di cui il sindaco era creditore e il RAGIONE_SOCIALE potrebbe eccepire che, non essendoci mai stato un vincolo dipendente dalla sentenza dichiarativa sull’impiego di dette somme, esse erano state legittimamente impiegate sulla base di atti legittimi, mai contestati, mai opposti e/o impugnati, e quindi consolidati; di conseguenza, la sentenza di accoglimento dovrebbe considerarsi inutiliter data ;
se, invece, si ipotizzasse l’esecuzione ex tunc della sentenza di revocazione, essa andrebbe ad incidere sulla legittimità degli atti amministrativi e di governo con cui aveva disposto delle somme destinate all’indennità che verrebbero disapplicati retroattivamente, in contrasto con l’affermazione contenuta in sentenza che l’azione esercitata non aveva ad oggetto l’accertamento della validità e dell’efficacia degli atti amministrativi;

avrebbe, in aggiunta, errato la Corte d’appello anche nel ritenere che vi sarebbero due atti, l’uno, privatistico, la rinuncia, l’altro, la delibera comunale, non impugnato, autonomi l’uno rispetto all’altro -peraltro, senza fornire motivazioni a supporto di detta statuizione – perché la delibera comunale n. 45/2014, per un verso, prendeva atto della rinuncia e, per l’altro, disponeva delle somme rinunciate, perché, anche ad ipotizzare, che la delibera comunale sia un unico atto con doppia natura, a seconda dalla parte considerata, dette parte erano inscindibili l’una dall’altra;
infine, la Corte d’Appello si sarebbe posta in insanabile contrasto con il Tribunale; quest’ultimo aveva dichiarato inefficace l’atto di rinuncia formalizzato con la delibera comunale, la Corte d’Appello ha confermato la declaratoria di inefficacia della delibera comunale, giustificando il rigetto dell’eccezione di difetto di giurisdizione, dicendo che la domanda dell’appellata non aveva ad oggetto l’inefficacia della delibera della Giunta regionale;

con il secondo motivo il comune si duole della violazione dell’art. 132, 2° comma, n. 4 cod.proc.civ. e dell’art. 111 Cost. in relazione all’art. 360, 1° comma, n. 4, cod.proc.civ.;

secondo la prospettazione del ricorrente, la Corte territoriale avrebbe trattato l’atto di rinuncia all’indennità come una donazione, nonostante abbia ammesso la finalità politica della rinuncia all’indennità di funzione, attribuendo prevalenza alla consapevolezza del danno che ne derivava per le ragioni creditorie di NOME COGNOME, senza considerare la quaestio facti nel suo complesso, limitandosi ad una parziale e sommaria sussunzione del caso all’art. 2901 cod.civ., ignorando le specificità del caso concreto o comunque non spiegando le ragioni per cui tale specificità non è stata considerata rilevante o recessiva;
con il terzo motivo è denunciata la violazione o falsa applicazione dell’art. 2901 cod.civ., ex art. 360, 1° comma, n. 4, cod.proc.civ.;

stando al fatto che nel dicembre 2015 il debitore aveva versato all’appellata la somma di euro 25.000,00 saldando il debito che aveva nei suoi confronti, secondo il ricorrente non si spiegherebbe come mai il giudice a quo abbia ritenuto sussistente nell’agosto del 2014 la scientia damni in capo all’ ex sindaco;

il primo motivo di ricorso solleva una questione di giurisdizione; il ricorso va rimesso alle Sezioni Unite, a norma dell’art. 374, 1° primo periodo, cod.proc.civ., non rinvenendosi precedenti specifici al riguardo, sicché non sussistono le condizioni,

previste dallo stesso art. 374, 1° comma, cod.proc.civ., affinché la proposta questione di giurisdizione sia decisa da questa Sezione.

PQM

La Corte rimette la causa alle Sezioni Unite.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio, della Corte di

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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