Avvocato comunale: compensi e ricorso Cassazione

Un ex avvocato comunale ha agito contro un ente locale per ottenere il pagamento di compensi professionali maturati durante il servizio. La Corte d’Appello aveva ridotto tali somme applicando una decurtazione del 50% prevista da un regolamento interno. Il professionista ha impugnato la decisione in Cassazione, lamentando la violazione del regolamento stesso che, a suo dire, era stato modificato eliminando tale riduzione. La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, stabilendo che il regolamento sui compensi dell’avvocato comunale non è una fonte del diritto, ma un atto di micro-organizzazione interna di natura privatistica, la cui violazione non può essere denunciata come vizio di legittimità ai sensi dell’art. 360 c.p.c.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 marzo 2026 in Diritto Civile, Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Avvocato comunale: la natura dei regolamenti sui compensi

La questione dei compensi spettanti all’avvocato comunale rappresenta un tema complesso, spesso al centro di contenziosi tra professionisti ed enti locali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha gettato luce sulla natura giuridica dei regolamenti interni che disciplinano tali spettanze, definendo i confini dell’impugnabilità davanti ai giudici di legittimità. Il caso nasce dalla richiesta di un professionista per onorari legati al patrocinio dell’ente in numerosi giudizi, contestando la riduzione degli stessi operata in sede di appello.

Il caso e la controversia sui compensi

Un ex dipendente con profilo di avvocato funzionario ha ottenuto un decreto ingiuntivo per il pagamento di onorari professionali. L’ente locale ha proposto opposizione, chiedendo anche la restituzione di somme già versate. Sebbene il Tribunale avesse inizialmente dato ragione al professionista, la Corte d’Appello ha ridotto significativamente l’importo dovuto, applicando una decurtazione del 50% prevista da una deliberazione commissariale. Il professionista ha quindi presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che una successiva delibera di giunta avesse rimosso tale taglio, configurando così una violazione di norme di diritto.

Avvocato comunale e fonti del diritto

Il punto centrale della decisione riguarda la possibilità di denunciare in Cassazione la violazione di un regolamento comunale. La Corte ha ricordato che il ricorso per cassazione è ammesso solo per violazione o falsa applicazione di “norme di diritto”. Per essere considerate tali, le regole devono possedere i requisiti di positività, coattività, esteriorità, generalità e astrattezza. Nel caso dell’avvocato comunale, la disciplina dei compensi non rientra nella potestà regolamentare generale dell’ente, ma si colloca nell’ambito della gestione dei rapporti di lavoro contrattualizzati.

Le motivazioni

La Suprema Corte ha chiarito che il regolamento in esame non è una fonte del diritto produttiva di norme giuridiche. Esso costituisce, invece, un atto di diritto privato di micro-organizzazione del rapporto di lavoro. Tali atti sono adottati dall’ente locale con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro, ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 165 del 2001. Poiché le regole poste dal regolamento hanno rilevanza meramente interna e si riferiscono a un gruppo determinato di soggetti, mancano dei requisiti di generalità e astrattezza necessari per essere equiparate a leggi o regolamenti statali. Di conseguenza, la loro violazione non può essere denunciata direttamente come vizio di legittimità.

Le conclusioni

In conclusione, il ricorso del professionista è stato dichiarato inammissibile proprio perché basato sulla presunta violazione di un atto interno privo di valore normativo esterno. Parallelamente, il ricorso incidentale dell’ente locale è stato dichiarato inefficace in quanto tardivo. Questa sentenza ribadisce un principio fondamentale: non ogni atto denominato “regolamento” da una Pubblica Amministrazione ha valore di legge. Per la tutela dei diritti legati al rapporto di lavoro pubblico, è essenziale distinguere tra fonti normative e atti gestionali, poiché tale distinzione determina le modalità e le possibilità di ricorso nei gradi superiori di giudizio.

Il regolamento comunale sui compensi legali è una legge?
No, la Cassazione ha stabilito che tali atti sono determinazioni interne di natura privatistica e non fonti del diritto.

Si può ricorrere in Cassazione per la violazione di un regolamento interno?
No, il ricorso è inammissibile poiché l’art. 360 c.p.c. permette di denunciare solo la violazione di norme di diritto o contratti collettivi.

Cosa succede se il ricorso principale è inammissibile?
In questo caso, l’eventuale ricorso incidentale tardivo perde efficacia e non viene esaminato dai giudici.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 32628 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 32628 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 23/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso n. 13057/2017 proposto da:

NOME COGNOME, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO e domiciliato in Roma, presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione;

–

ricorrente controricorrente incidentale –

contro

RAGIONE_SOCIALE di La RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO e NOME COGNOME ed elettivamente domiciliato in Roma, presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione;

-controricorrente ricorrente incidentale- avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO DI CAGLIARI, SEZ. DI SASSARI n. 284/2016, pubblicata il 18 novembre 2016.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18/10/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Il Tribunale di Tempio Pausania, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 128/2014, ha rigettato l’opposizione del RAGIONE_SOCIALE contro il decreto ingiuntivo ottenuto da NOME COGNOME, ex dipendente dell’ente con profilo professionale di avvocato funzionario, con il quale era stato chiesto il pagamento dei compensi professionali maturati per avere patrocinato il detto RAGIONE_SOCIALE in diversi procedimenti giudiziari.

Con la stessa opposizione il RAGIONE_SOCIALE di La RAGIONE_SOCIALE aveva anche domandato, in via riconvenzionale, la restituzione della somma di € 24.286,04, corrisposta a titolo di compensi professionali.

Il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha proposto appello che la Corte d’appello di Cagliari, sez. di Sassari, nel contraddittorio delle parti, ha accolto, con revoca del decreto opposto e riduzione della somma da corrispondere a NOME COGNOME ad € 13.299,24.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di un motivo.

Il RAGIONE_SOCIALE di La RAGIONE_SOCIALE si è difeso con controricorso e ha proposto ricorso incidentale sulla base di un motivo.

NOME COGNOME si è difeso con controricorso contro il ricorso incidentale.

Le parti hanno depositato memorie.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con un unico motivo il ricorrente principale lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art. 112 c.p.c. e la nullità della sentenza di appello per omessa od errata applicazione del regolamento del RAGIONE_SOCIALE di La RAGIONE_SOCIALE contenente

la disciplina dei compensi professionali dovuti all’avvocato comunale e di cui alla deliberazione del commissario straordinario n. 109 del 27 aprile 2005, come modificata dalla deliberazione della giunta comunale n. 142 del 27 luglio 2005, nella parte ove prevede la misura degli stessi, in quanto la corte territoriale avrebbe errato a ridurre del 50% i compensi professionali a lui dovuti per avere patrocinato favorevolmente il RAGIONE_SOCIALE di La RAGIONE_SOCIALE nei giudizi davanti al Giudice di Pace ed al TAR Sardegna, non avendo tenuto conto che il Regolamento comunale di cui alla deliberazione del Commissario straordinario n. 109 del 27 aprile 2005 era stato modificato con la successiva deliberazione della Giunta comunale n. 142 del 27 luglio 2005, che disciplinava la fattispecie ed aveva rimosso la disposizione che prevedeva la menzionata decurtazione del 50%.
La doglianza è inammissibile.

Il ricorrente lamenta nella sostanza la mancata od erronea applicazione del regolamento del RAGIONE_SOCIALE di La RAGIONE_SOCIALE contenente la disciplina dei compensi professionali dovuti all’avvocato comunale e di cui alla deliberazione del commissario straordinario n. 109 del 27 aprile 2005, come modificata dalla deliberazione della giunta comunale n. 142 del 27 luglio 2005, nella parte ove prevede la misura degli stessi.

L’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. prescrive che le sentenze pronunziate in grado d’appello possono essere impugnate con ricorso per cassazione ‘per violazione o falsa applicazione di norme di diritto’ (oltre che dei contratti e accordi collettivi nazionali di lavoro che, nella specie, non vengono in rilievo).

Pertanto, un ricorso per cassazione, che contesti ‘la violazione o falsa applicazione’ di regole da parte del giudice a quo , sarà ammissibile solo qualora tali regole possano essere qualificate come ‘norme di diritto’.

Per l’esattezza le ‘norme di diritto’ o ‘norme giuridiche’ sono quelle particolari regole che, in un determinato periodo storico e in una data società, costituiscono l’ordinamento giuridico e che sono prodotte dalle cosiddette fonti del diritto.

In particolare, con l’espressione fonti del diritto si indicano, in linea di principio, quei fatti o atti giuridici i quali, in base alle norme sulla produzione giuridica vigenti in un determinato ordinamento, hanno come effetto la creazione,

modificazione o abrogazione di disposizioni o norme integrative di quell’ordinamento.

Si parla, talora, di fonti anche per indicare il complesso delle disposizioni e norme che costituiscono un determinato ordinamento, oppure per indicare gli strumenti che permettono di conoscere tali disposizioni e norme.

Nel suo significato più proprio, il termine fonte del diritto ha dunque lo stesso significato del termine ‘fatto (o atto) normativo’.

Il nostro ordinamento giuridico, però, non ha un elenco chiuso delle fonti del diritto.

Sicuramente sono tali le leggi , i regolamenti e gli usi, come previsto dall’art. 1 delle disp. prel. del c.c.

Lo sono senza dubbio la Costituzione e le fonti da questa menzionate (come le leggi regionali od il referendum ).

Possono esservi, però, anche altre fonti del diritto, la cui individuazione come tali non sempre è agevole.

Pertanto, al fine di stabilire se una fonte del diritto sia tale, talvolta è necessario indagare se le regole da essa prodotte siano giuridiche e, per raggiungere questo scopo, è comunemente valutata la ricorrenza o meno di alcuni indici.

Nel dettaglio, una regola è considerata giuridica se possiede i requisiti della positività (ossia se enuncia un interesse effettivamente vigente nella comunità o predispone gli strumenti per soddisfare tale interesse), della coattività (cioè se la sua inos servanza è sanzionata dall’ordinamento), dell’esteriorità (vale a dire se essa disciplina la vita di relazione e ne organizza le strutture e i procedimenti) e, soprattutto, della generalità (nel senso che è in grado di regolare categorie di fatti o di comportamenti senza riferimento a situazioni o soggetti determinati) e dell’astrattezza (in quanto dispone in via preventiva ed ipotetica).
Tutte queste fonti del diritto interagiscono fra di loro e sono ordinate secondo vari criteri.

In particolare, per quel che qui rileva, esiste fra di loro una gerarchia ed una precisa ripartizione delle competenze.

Ciò significa che alcune fonti del diritto sono subordinate ad altre e che le fonti del diritto di livello superiore possono disporre che le norme giuridiche poste da una particolare fonte del diritto regolino solo particolari materie.

Questo comporta che le fonti del diritto inferiori operino esclusivamente con riferimento agli oggetti individuati da quelle superiori.

Indubbiamente, in siffatte materie possono essere efficaci anche delle regole ulteriori, ma tali regole, non essendo prodotte da fonti del diritto competenti, non sono norme giuridiche.

Così, in termini molto generali, le leggi saranno subordinate alla Costituzione e alle leggi costituzionali, i regolamenti alle leggi e così via.

In particolare, i regolamenti, in linea di principio, potranno essere operativi solo negli ambiti indicati dalle leggi e, comunque, non in contrasto con esse.

Nella presente controversia, il ricorrente lamenta la mancata applicazione o violazione del regolamento del RAGIONE_SOCIALE di La RAGIONE_SOCIALE contenente la disciplina dei compensi professionali dovuti all’avvocato comunale e di cui alla deliberazione del commissario straordinario n. 109 del 27 aprile 2005, come modificata dalla deliberazione della giunta comunale n. 142 del 27 luglio 2005.

Occorre decidere, quindi, per stabilire se il ricorso sia ammissibile, se questo atto, qualificato formalmente come regolamento, sia una fonte del diritto e se le regole da esso prodotte siano norme giuridiche.

In caso affermativo, NOME COGNOME avrà lamentato la ‘violazione o falsa applicazione’ di ‘norme di diritto’, con la conseguenza che il suo motivo di ricorso sarà ammissibile; altrimenti, detto motivo sarà inammissibile.

Per rispondere a questo quesito, si deve tenere conto che l’atto in esame è indicato come regolamento.

Pertanto, è necessario verificare se esso si occupa di materie la cui disciplina la legge (fonte del diritto in linea di principio immediatamente superiore al regolamento) ha attribuito alla potestà regolamentare del RAGIONE_SOCIALE di La RAGIONE_SOCIALE.

Per fare ciò, è essenziale esaminare la norma di legge che istituisce tale potestà regolamentare.

Questa è l’art. 7 del d.lgs. n. 267 del 2000, che ha sostituito, senza sostanziali modifiche, l’art. 7 della legge n. 142 del 1990, la quale stabilisce che

compensi professionali dovuti all’avvocato comunale e, quindi, non attiene all

Nella specie, come chiarito dalla giurisprudenza (si veda, sul punto, Cass., Sez. L, n. 15597 del 16 maggio 2022, non massimata), le deliberazioni oggetto del contendere si ricollegano all’art. 27 del CCNL per il personale del comparto delle Regioni e delle autonomie locali del 14 settembre 2000, in base al quale gli enti provvisti di Avvocatura costituita secondo i rispettivi ordinamenti disciplinano la corresponsione dei compensi professionali, dovuti a seguito di sentenza favorevole all’ente, secondo i p rincipi di cui al regio decreto legge n. 1578 del 27 novembre 1933 e stabiliscono, altresì, in sede di contrattazione decentrata integrativa, la correlazione tra tali compensi professionali e la retribuzione di risultato di cui all’art. 10 del CCNL del 31 marzo 1999.
Sono fatti salvi gli effetti degli atti con i quali gli stessi enti abbiano applicato la disciplina vigente per l’Avvocatura dello Stato anche prima della stipulazione del presente CCNL.

Si tratta di una clausola che demanda alle autonome determinazioni degli enti l’adozione di una disciplina specifica in materia di compensi professionali da corrispondere agli avvocati degli uffici di avvocatura formalmente costituiti presso gli stessi; a tal fine, gli enti devono tenere conto dei principi stabiliti dal R.D. n. 1578 del 1933 per la corrispondente regolamentazione degli avvocati dello Stato.

Questa è una disciplina unilaterale dell’ente, dato che non è previsto in alcun modo l’intervento della contrattazione integrativa, che è legittimata solo a determinare l’eventuale correlazione tra tali compensi e la retribuzione di risultato, nel caso si tratti di avvocati non dirigenti, ma titolari di posizione organizzativa.

Il regolamento in parola, dunque, è, per quel che qui rileva, da ricomprendere fra gli atti di cui all’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, in base al quale le determinazioni per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro sono assunte in via esclusiva dagli organi preposti alla gestione con la capacità e i poteri del privato datore di lavoro.

Ne deriva che il regolamento del RAGIONE_SOCIALE di La RAGIONE_SOCIALE in esame non è, nonostante la formale denominazione, un vero regolamento e che, quindi, non è classificabile come fonte del diritto, produttiva di norme giuridiche.

Esso, infatti, non disciplina una materia attribuita dalla legge (o dallo Statuto comunale) alla sua competenza e non rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 7 del d.lgs. n. 267 del 2000, ma in quello dell’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, che non attribuisce una potestà regolamentare, ma si occupa solo del rapporto di lavoro contrattualizzato.

Detto atto, pur se in apparenza classificato come regolamento, è una determinazione interna del RAGIONE_SOCIALE di La RAGIONE_SOCIALE, adottata con le capacità e i poteri del datore di lavoro privato al fine di gestire in concreto i rapporti di lavoro.

Si tratta, allora, di un atto di diritto privato di micro-organizzazione del rapporto di lavoro non produttivo di norme di diritto.

A riprova di tale natura, le regole poste dal regolamento del RAGIONE_SOCIALE di La RAGIONE_SOCIALE sono prive quantomeno dei requisiti dell’esteriorità e della generalità, in quanto hanno rilevanza meramente interna e si riferiscono ad un gruppo di soggetti ben determinati.

Pertanto, poiché il regolamento del RAGIONE_SOCIALE di La RAGIONE_SOCIALE oggetto di causa è un atto di diritto privato a rilevanza solo interna, la sua violazione non può essere denunciata di per sé ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

Ne deriva che il motivo è inammissibile, dovendosi affermare il principio di diritto che il regolamento del RAGIONE_SOCIALE di La RAGIONE_SOCIALE contenente la disciplina dei compensi professionali dovuti all’avvocato comunale e di cui alla deliberazione del commissario straordinario n. 109 del 27 aprile 2005, come modificata dalla deliberazione della giunta comunale n. 142 del 27 luglio 2005, non è una fonte del diritto produttiva di norme giuridiche, la cui violazione o falsa applicazione possa essere direttamente denunciata con ricorso per cassazione ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.
Venendo all’esame del ricorso incidentale, si osserva che, con un unico motivo, il RAGIONE_SOCIALE di La RAGIONE_SOCIALE contesta la violazione e falsa applicazione degli art. 633, comma 1, n. 2, 636, comma 1, 645 ss., 185 e 186 c.p.c., nonché 2697 c.c. e dei consolidat i principi in tema di ripartizione dell’onere della prova nel pagamento di compensi professionali dell’avvocato, non essendo stati dimostrati né l’ an né il quantum del credito azionato.

Al riguardo, si rileva che, ai sensi dell’art. 334, comma 2, c.p.c., il ricorso incidentale, in quanto tardivo (la sua notifica è del 3 luglio 2017 ed il termine c.d. lungo, nel caso in esame, era di mesi sei) rispetto alla data di deposito della sentenza qui impugnata (18 novembre 2016), deve essere dichiarato inefficace, stante l’in ammissibilità del ricorso principale.

Il ricorso principale è dichiarato inammissibile.

Il ricorso incidentale è dichiarato inefficace.

Le spese di lite sono poste a carico del ricorrente ex art. 91 c.p.c. e liquidate come in dispositivo alla luce del principio per cui, in ipotesi di declaratoria di inammissibilità del ricorso principale, il ricorso incidentale tardivo è inefficace ai sens i dell’art. 334, comma 2, c.p.c., con la conseguenza che la soccombenza va riferita alla sola parte ricorrente in via principale, restando irrilevante se sul ricorso incidentale vi sarebbe stata soccombenza del controricorrente, atteso che la decisione del la Corte di cassazione non procede all’esame dell’impugnazione incidentale e, dunque, l’applicazione del principio di causalità, con riferimento al decisum , evidenzia che l’instaurazione del giudizio è da addebitare soltanto alla parte ricorrente principale (Cass., Sez. 3, n. 15220 del 12 giugno 2018).
Sussistono le condizioni per dare atto, ai sensi dell’art. 1, comma 17, legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1 quater all’art. 13 del d.P.R. n. 115 del 2002, dell’obbligo, per il ricorrente, di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello prescritto per l’impugnazione integralmente rigettata, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte,

dichiara inammissibile il ricorso principale ed inefficace quello incidentale;

condanna il ricorrente a rifondere a parte controricorrente le spese di lite, che liquida in € 3.000,00 per onorari ed € 200,00 per esborsi, oltre accessori di legge e spese generali nella misura del 15%;

-dichiara che sussistono le condizioni per dare atto, ai sensi dell’art. 1, comma 17, legge n. 228 del 2012, che ha aggiunto il comma 1 quater all’art. 13 del d.P.R. n. 115 del 2002, dell’obbligo, per il ricorrente principale, di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello prescritto per l’impugnazione integralmente rigettata, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione Civile, il 18 ottobre 2023.

La Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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