Agente contabile: l'uso della carta di credito

La Corte di Cassazione, di fronte a sentenze contrastanti, ha sospeso la decisione sulla qualifica di ‘agente contabile’ per un assessore regionale che utilizza una carta di credito aziendale. La questione, relativa all’obbligo di presentare un resoconto giudiziale alla Corte dei Conti, è stata rinviata a un’udienza pubblica per la sua complessità e rilevanza nazionale, al fine di stabilire un principio di diritto uniforme.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Agente Contabile: l’uso della carta di credito aziendale fa scattare l’obbligo di rendiconto?

L’utilizzo di una carta di credito fornita dall’amministrazione pubblica a un assessore regionale lo qualifica automaticamente come agente contabile? E, di conseguenza, lo obbliga a presentare un formale conto giudiziale alla Corte dei Conti? Questa è la domanda cruciale al centro di una recente ordinanza interlocutoria delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, che ha deciso di rinviare la decisione a una pubblica udienza data la complessità e i contrasti giurisprudenziali sulla materia.

I Fatti del Caso: L’Assessore e la Carta di Credito Regionale

La vicenda ha origine dall’iniziativa della Procura della Corte dei Conti, che aveva chiesto a un assessore di una Regione italiana di presentare il conto giudiziale per le spese sostenute tramite la carta di credito di servizio per un periodo di diversi anni. La Procura riteneva che l’assessore, avendo la disponibilità di fondi pubblici attraverso la carta, dovesse essere considerato un agente contabile a tutti gli effetti.

L’assessore si è opposto, sostenendo di non rientrare in tale qualifica. La sua difesa si basava su due argomenti principali:
1. La normativa regionale identificava come unico agente contabile l’Economo della Giunta Regionale.
2. Le spese effettuate con la carta di credito erano già soggette a rendicontazione amministrativa interna e confluivano nei conti generali dell’Economo, pertanto un ulteriore conto giudiziale avrebbe rappresentato una duplicazione dei controlli.

La Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti aveva respinto l’opposizione, confermando la propria giurisdizione. Contro questa decisione, l’assessore ha proposto ricorso per Cassazione.

La Questione Giuridica sull’obbligo dell’agente contabile

Il cuore del dibattito legale ruota attorno all’interpretazione del concetto di “maneggio di denaro pubblico”. La qualifica di agente contabile e il conseguente obbligo di resa del conto giudiziale dipendono da questo.

Esistono due orientamenti contrapposti:
* Tesi restrittiva: Sostenuta dal ricorrente, questa tesi assimila il titolare della carta di credito a un “ordinatore secondario di spesa”. Egli non ha la gestione materiale del denaro, ma si limita a disporre pagamenti che vengono poi regolati da un altro soggetto (l’Economo). Pertanto, sarebbe tenuto solo a una rendicontazione amministrativa interna, ma non a un conto giudiziale.
* Tesi estensiva: Fatta propria dalla Corte dei Conti nel primo giudizio, questa interpretazione considera il “maneggio” in senso più ampio, includendo non solo la detenzione fisica di contanti, ma anche la “disponibilità giuridica” dei fondi. Chi possiede una carta di credito ha il potere di disporre direttamente della provvista finanziaria per effettuare spese, un’azione del tutto analoga alla gestione diretta del denaro.

Questo contrasto ha generato sentenze di segno opposto in diverse Corti dei Conti territoriali, creando incertezza giuridica.

La Decisione Interlocutoria della Cassazione

Le Sezioni Unite, con questa ordinanza, non hanno deciso nel merito la controversia. Hanno invece riconosciuto l’esistenza di un profondo dibattito giuridico e di un contrasto giurisprudenziale. Data l’importanza della questione, che potenzialmente riguarda migliaia di amministratori pubblici in tutta Italia, la Corte ha ritenuto necessario un approfondimento.

Per questo motivo, ha disposto il rinvio della causa a una pubblica udienza. Questa scelta procedurale permette un dibattito più ampio e approfondito, consentendo a tutte le parti di esporre compiutamente le proprie argomentazioni prima che la Corte emetta una decisione che avrà valore di principio guida (funzione nomofilattica).

Le Motivazioni

La motivazione principale del rinvio risiede nell'”indubbio rilievo nomofilattico” della questione. La Corte ha sottolineato come la soluzione del caso sia destinata a incidere su tutte le vicende analoghe relative all’uso di carte di credito da parte di amministratori di enti pubblici. È fondamentale, quindi, arrivare a una soluzione chiara e uniforme per garantire la certezza del diritto. La complessità delle problematiche, che richiedono un’analisi coordinata con la giurisprudenza costituzionale e i precedenti della stessa Corte di Cassazione, impone la massima ponderazione, possibile solo attraverso il contraddittorio di una pubblica udienza.

Le Conclusioni

In conclusione, l’ordinanza delle Sezioni Unite non risolve, ma prepara il terreno per una decisione di fondamentale importanza. Il verdetto finale stabilirà una volta per tutte se e a quali condizioni l’utilizzo di una carta di credito di servizio trasformi un amministratore pubblico in un agente contabile soggetto al controllo giurisdizionale della Corte dei Conti. La futura sentenza è attesa con grande interesse, poiché definirà i confini della responsabilità contabile nell’era della finanza digitalizzata e avrà un impatto significativo sulla gestione delle spese nelle pubbliche amministrazioni.

Un amministratore pubblico che usa una carta di credito è sempre un agente contabile?
La questione è attualmente controversa e non decisa. Secondo una tesi, no, perché l’utilizzatore della carta è un semplice ordinatore di spesa. Secondo un’altra tesi, sì, perché ha la disponibilità giuridica dei fondi pubblici. L’ordinanza in esame rinvia la decisione a un’udienza pubblica proprio per risolvere questo contrasto.

Qual è la differenza tra un rendiconto amministrativo e un conto giudiziale?
Il rendiconto amministrativo è una procedura interna all’ente pubblico per giustificare le spese sostenute. Il conto giudiziale, invece, è un obbligo formale verso un organo giurisdizionale esterno, la Corte dei Conti, che effettua un controllo legale sulla gestione e, in caso di esito positivo, libera l’agente da responsabilità contabile.

Perché la Cassazione ha rinviato la decisione a una pubblica udienza?
La Corte ha rinviato la decisione a causa del “notevole rilievo nomofilattico” della questione. Ciò significa che la decisione avrà un impatto su numerosi casi simili in tutta Italia. Per garantire una soluzione uniforme e ben ponderata, dato il contrasto tra sentenze precedenti, è stato ritenuto necessario un dibattito più approfondito in una pubblica udienza.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. U Num. 28960 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 28960 Anno 2025

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 02/11/2025

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso 21219-20245 proposto da:

COGNOME NOME, rappresentata e difesa dagli avvocati COGNOME e COGNOME, giusta procura in calce al ricorso;

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE PRESSO LA CORTE DEI CONTI;

REGIONE LIGURIA, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME, giusta procura in calce al controricorso

– controricorrenti-

avverso la sentenza n. 50/2024 della CORTE DEI CONTI -SEZ. GIURISDIZIONALE REGIONALE PER LA LIGURIA, depositata il 18/06/2024;

Lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, nella persona del Sostituto Procuratore Generale, AVV_NOTAIO, che ha chiesto l’accoglimento del ricorso con la declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice contabile;

lette le memorie della ricorrente e della Regione Liguria; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 07/10/2025 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

RAGIONI IN FATTO E DIRITTO

A seguito di attivazione del giudizio per resa del conto da parte della Procura regionale presso la Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Liguria è stato emesso da parte del Giudice designato il decreto n. 6 del 28.02.2024, con cui è stato ordinato a NOME, in quanto reputata agente contabile, di depositare nei termini e modalità ivi previste il conto giudiziale inerente alla gestione delle spese effettuate direttamente a mezzo carta di credito assegnata alla medesima quale Assessore regionale.
A fondamento della richiesta della Procura si riferiva che, in esito allo svolgimento dell’istruttoria, era risultato che la NOME, intestataria delle carte di credito regionali n. 4532 2000 4066 1865 2015 2016 (sino a maggio), nonché n. 4532 2000 5219

5547 giugno) ed a seguire per gli anni 2017, 2018, 2019, 2020 e 2021, non aveva presentato i conti della relativa gestione, pur disponendo direttamente della provvista finanziaria necessaria per l’esecuzione delle spese effettuate, senza avvalersi della collaborazione dell’Istituto tesoriere, analogamente alla gestione a mezzo di denaro contante, nonostante l’Amministrazione Regionale avesse rappresentato che le spese inerenti alle suddette carte erano state incluse nei rendiconti dell’Economo centrale della Regione Liguria.
In particolare, è stato rimarcato che un mero riepilogo delle spese sostenute con carte di credito non avrebbe potuto sostituire il conto del singolo contabile, né esonerarlo dalla presentazione della rendicontazione annuale assoggettata ai controlli e, soprattutto, a quello in forma giudiziale di competenza della Corte dei conti.

Il Giudice designato, accogliendo la prospettazione del ricorrente sulla scorta di numerosi riferimenti giurisprudenziali relativi al maneggio di denaro fissava il termine di giorni 60 entro il quale l’agente contabile avrebbe dovuto depositare i conti giudiziali relativi agli esercizi indicati. Inoltre, fissava il termine di giorni 30, decorrenti dalla data di presentazione dei conti, per la parificazione dei medesimi.

Ha proposto ricorso la COGNOMENOME COGNOME in data 3.04.2024, sostenendo l’insussistenza dell’obbligo di rendere il conto e pertanto della giurisdizione contabile, al fine di conseguire l’annullamento del decreto.

In primo luogo, ha richiamato la sentenza delle Sezioni Riunite n. 30 del 2014 che aveva escluso l’obbligo della resa del conto da

parte dei Presidenti dei gruppi consiliari, sostenendo che gli agenti sarebbero solo figure tipizzate. Aggiungeva che l’obbligo della resa del conto contrasterebbe con il principio di non duplicazione dei controlli, dal momento che la resa del conto giudiziale non poteva essere prevista per spese destinate a confluire nel conto economale, già assoggettato a controllo.

Richiamava la normativa statale di cui alla legge n. 549/1995, art. 1 commi da 47 a 53, ed il d.m. attuativo del Ministero del Tesoro n. 701/1996, che all’art. 7, co. 3, aveva previsto che l’obbligo di resa del conto competesse ai titolari delle contabilità speciali, quale il dirigente generale o dirigente a tale scopo delegato.

Inoltre, erano richiamati i referenti normativi regionali, legislativi e regolamentari che giustificano l’esonero dalla resa del conto per i titolari della carta, pur assoggettati a specifici adempimenti in sede amministrativa, anche al fine di non alterare l’assetto delle competenze stabilito dalla Regione nell’ambito della propria autonomia normativa ed organizzativa, nella specie restando competente esclusivamente l’economo della Giunta Regionale.

Infine, era richiamata la circostanza che sarebbe maturata la prescrizione per le annualità degli anni 2015-2016-2017-2018.

E’ intervenuta in giudizio la Regione Liguria, giustificando il proprio intervento in relazione alle affermazioni del ricorrente circa la non sottoposizione degli amministratori titolari di carte di credito pubblico, all’obbligo della resa del conto .

La Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti presso la Regione Liguria, con la sentenza n. 50 del 18 giugno 2024, ha rigettato l’opposizione.

Avverso tale sentenza è stato proposto ricorso per cassazione da NOME sulla base di tre motivi.

La Procura Generale presso la Corte dei Conti ha resistito con controricorso.

La Regione Liguria ha a sua volta depositato controricorso adesivo alle censure della ricorrente.

Il Pubblico Ministero ha depositato conclusioni scritte e la ricorrente e la Regione Liguria hanno depositato memorie illustrative.

Il primo motivo di ricorso denuncia la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 178 e 610, r.d. n. 827/1924; art. 74, r.d. n. 2440/1923; art. 44, r.d. n. 1214/1934; art. 1, commi 47-53, legge n. 549/1995; art. 7, decreto Ministro del Tesoro n. 701/1996; art. 24, legge Regione Liguria n. 5/2008; artt. 1 e ss., regolamento regionale n. 3/2012; artt. 1 e ss., regolamento regionale n. 7/2016 -Violazione artt. 1, 15, 17, 141-144, c.g.c.., ai sensi dell’art. 111, comma 8, Cost., art. 362, c.p.c., art. 207, c.g.c., per avere la Corte dei Conti erroneamente ritenuto sussistere la giurisdizione contabile nei confronti della ricorrente nell’ambito del giudizio per la resa di conto instaurato a suo carico, in qualità di Assessore della Giunta Regionale per la Liguria, in relazione all’utilizzo di una carta di credito della Regione: si lamenta che la Corte dei Conti ha omesso di considerare che nessuna norma statale e/o regionale ha attribuito ai componenti della Giunta Regionale -ai quali era stata consegnata una carta di credito -la qualifica di agente contabile, che costituisce il necessario presupposto per l’attivazione a carico di un amministratore/dipendente pubblico dell’obbligo della resa
del conto giudiziale, come peraltro ribadito da un recente precedente della Corte dei Conti del Lazio (sentenza n. 302/2024).

Si specifica che la legislazione regionale ha demandato alla Giunta l’approvazione di un apposito regolamento, le cui previsioni confermano come l’attribuzione della qualifica di agente contabile sia stata conferita al solo Economo della Giunta Regionale, al quale è anche intestato il conto corrente al quale sono collegate le carte di credito assegnate agli assessori regionali. Di analogo tenore sono le previsioni succedutesi nei regolamenti n. 3/2012 e n. 7/2016, dalle quali si evince che i titolari delle carte sono tenuti a far pervenire alla struttura regionale competente i documenti giustificativi delle spese sostenute, che ne verifica la formale corrispondenza a quanto stabilito nel regolamento, conservando la documentazione giustificativa. Inoltre, anche l’istituto emittente la carta di credito è tenuto a trasmettere alla Struttura regionale coerente l’estratto conto mensile delle carte di credito consegnate agli amministratori regionali, ed è l’Economo a presentare il riepilogo delle spese effettuate con la carta di credito, in sede di presentazione del rendiconto che deve essere presentato ogni trimestre.
Inoltre, in caso di uso improprio o di spese non regolarmente giustificate, il dirigente cui fa capo il SEP di Presidenza richiede ai titolari delle carte il rimborso delle spese in forma scritta, che, se non avviene nei successivi 60 giorni, è attuato tramite rivalsa, fino all’importo dovuto, sugli emolumenti spettanti al titolare della carte.

Si assume altresì che la sentenza impugnata non avrebbe ben inteso la portata della decisione delle Sezioni Riunite n. 30/2014, avendo operato una indebita distinzione tra i consiglieri regionali e gli assessori regionali, ritenendo solo i primi esonerati dall’obbligo di resa del conto, facendo leva sul carattere insindacabile delle funzioni dei primi, ma senza avvedersi che la vera ratio fondante il precedente richiamato risiede nella tipizzazione della figura dell’agente contabile, tipizzazione alla quale ha fatto anche chiaro riferimento la sentenza della Corte Costituzionale n. 59/2024, a sua volta oggetto di una non condivisibile lettura da parte della decisione gravata.
Altrettanto erroneo risulta, poi, il richiamo alla figura del subagente contabile, posto che anche tale figura necessita di una tipizzazione normativa, che nel caso di specie è carente.

Il secondo motivo denuncia la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 178 e 610, r.d. n. 827/1924; art. 74, r.d. n. 2440/1923; art. 44, r.d. n. 1214/1934; art. 1, commi 47-53, legge n. 549/1995; art. 93, comma 2, d.lgs. n. 267/2000; art. 7, decreto Ministro del Tesoro n. 701/1996; art. 24, legge Regione Liguria n. 5/2008; artt. 1 e ss., regolamento regionale n. 3/2012; artt. 1 e ss., regolamento regionale n. 7/2016 -Violazione degli artt. 1, 15, 17, 141-144, c.g.c., ai sensi dell’art. 111, comma 8, Cost., art. 362, c.p.c., art. 207, c.g.c., per avere la Corte dei Conti -in relazione ai profili evidenziati con il primo motivo erroneamente ravvisato la qualifica di agente contabile di fatto in capo alla ricorrente. In particolare, la Corte dei Conti ha omesso di considerare che tale qualifica viene in rilievo esclusivamente nell’ipotesi in cui un soggetto si trovi a effettuare in concreto una
gestione contabile in assenza di un formale incarico da parte della RAGIONE_SOCIALE e in sostituzione del funzionario competente in materia, dando così luogo a una violazione dell’assetto di competenze delineato dalla pertinente normativa.

Il terzo motivo lamenta la violazione degli artt. 3, 24, 76, 111, 117 Cost. (in relazione all’art. 6 C.E.D.U. e all’art. 47 Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea) -Illegittimità costituzionale degli artt. 9, 18 e 144, c.g.c., per avere la Corte dei Conti applicato norme che si pongono in contrasto con le disposizioni costituzionali in tema di ragionevolezza, esercizio del diritto di difesa, giusto processo (posto che tali norme del c.g.c. non consentono, nei giudizi per la resa di conto, l’attivazione dei poteri nomofilattici delle Sezioni Riunite della Corte dei Conti e la proposizione dell’appello) nonché per eccesso di delega legislativa (dette norme del c.g.c. non sono conformi ai criteri direttivi enunciati dalla legge di delega n. 124/2015 ai fini dell’emanazione del codice di giustizia contabile in ordine al necessario ” ossequio ai principi della nomofilachia e della certezza del diritto “).
I primi due motivi di ricorso pongono la questione, estremamente dibattuta anche nella stessa giurisprudenza della Corte dei Conti (che ha visto nel corso degli ultimi anni il susseguirsi in maniera sincronica di opposti arresti delle varie Sezioni Giurisdizionali locali), in ordine alla possibilità di assegnare la qualifica di agente contabile al componente della Giunta Regionale, relativamente all’utilizzazione delle carte di credito, della quale abbia fatto uso per sostenere spese di rappresentanza o di viaggio.
Infatti, accanto a sentenze che hanno fatto propria la medesima conclusione cui è pervenuta la sentenza impugnata (Corte Conti Sez. Giur. Regione Marche, sentt. nn. 88 ed 89 del 2022), sottolineando come la nozione di maneggio del denaro debba essere letta in maniera estensiva, non limitata alla sola detenzione materiale del bene (valore) pubblico, ma estesa ad una più moderna nozione di disponibilità giuridica, coerente con le specificità del bene preso in considerazione, non mancano arresti di segno contrario che hanno invece reputato che il titolare della carta di credito, in questo caso, opererebbe alla stregua di un ordinatore secondario di spesa (Corte Conti Sez. Giur. per il Lazio n. 302/2024), restando fedele ad una separazione, più volte tracciata, tra la gestione contabile – che costituisce il momento finale ed esecutivo della gestione finanziaria – e attività di amministrazione. La diversità delle funzioni troverebbe conforto anche in una diversa modalità di rendicontazione, in quanto solo chi esercita la prima riveste la qualità di agente contabile e, dando concretezza al vincolo dato alle risorse pubbliche da chi esercita la funzione amministrativa, è tenuto a rendere il conto giudiziale.
Per chi invece propugna la qualificazione del titolare della carta di credito quale agente contabile, prevale, come traspare anche dalla motivazione della sentenza impugnata, l’esigenza di sottoporre a controllo l’attività di chi, disponendo della carta di credito, può disporre direttamente della provvista finanziaria necessaria per l’esecuzione della spesa, potendo in tal modo provvedere all’immediata erogazione del denaro, analogamente a quanto avviene con la gestione diretta del denaro.
La tesi restrittiva, invece, valorizza l’assimilazione del titolare della carta di credito al funzionario delegato di cui all’art. 54, co. 1, lett. b) della legge sulla contabilità di Stato del 1923, assimilando la disponibilità offerta dalla carta di credito all’apertura di credito contemplata dalla detta norma, il che imporrebbe solo un obbligo di rendiconto verso l’amministrazione, ai sensi dell’art. 610, co. 2 del regolamento di contabilità di Stato del 1924, con esonero dal rendimento del conto giudiziale.
La questione è stata oggetto di contrasto anche nella dottrina specializzata nella materia contabile, essendo emerso da una disamina degli scritti occupatisi dell’argomento un ventaglio di opzioni ermeneutiche, talvolta anche collegato alla necessità di una verifica in concreto delle disciplina dettata in ogni singola Regione e della regolamentazione in concreto dell’utilizzo delle carte di credito.

Ad avviso del Collegio la decisione del ricorso, oltre che apparire di indubbio rilievo dal punto di vista numerico, in quanto la soluzione della controversia appare destinata ad incidere in tutte le vicende nelle quali vi sia l’utilizzo di carte di credito da parte di amministratori di enti pubblici, ai fini della corretta individuazione del soggetto tenuto a rendere il conto, nella qualità di agente contabile, riveste altresì indubbio rilievo nomofilattico per la complessità delle problematiche poste che impongono anche una lettura coordinata con la giurisprudenza costituzionale e con i precedenti di questa stessa Corte.
Pertanto, appare opportuno il rinvio a nuovo ruolo in vista della fissazione della causa in pubblica udienza, al fine di assicurare

anche alle parti la possibilità di interloquire sulle questioni che il ricorso pone.

P.Q.M.

Rinvia la causa a nuovo ruolo per consentire la fissazione in pubblica udienza.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 7 ottobre 2025.

Il Primo Presidente

NOME COGNOME

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