Acquisizione sanante: no all'indennizzo sull'opera

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 6972/2024, ha stabilito un principio chiave in materia di espropriazione. Nel calcolo dell’indennizzo dovuto per una acquisizione sanante (art. 42-bis d.P.R. 327/2001), non deve essere incluso il valore dell’opera pubblica che l’ente ha già realizzato sul terreno. Il caso riguardava un Comune che, dopo l’annullamento di una procedura espropriativa, aveva acquisito i terreni su cui aveva già costruito un impianto sportivo. Gli eredi del proprietario chiedevano un indennizzo comprensivo del valore dell’impianto. La Corte ha rigettato il ricorso, chiarendo che l’indennizzo compensa la perdita del terreno e non può portare a un ingiustificato arricchimento del privato con il valore di un bene creato con fondi pubblici.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 novembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Acquisizione Sanante: l’Indennizzo non Include il Valore dell’Opera Pubblica

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce un aspetto fondamentale in materia di espropriazione per pubblica utilità. Quando la Pubblica Amministrazione ricorre all’istituto dell’acquisizione sanante, previsto dall’art. 42-bis del Testo Unico Espropri, l’indennizzo da corrispondere al privato non può includere il valore dell’opera pubblica che l’ente stesso ha realizzato sul terreno. Questa decisione riafferma un principio volto a bilanciare il diritto di proprietà con l’interesse pubblico, evitando ingiustificati arricchimenti a danno della collettività.

I Fatti di Causa: L’Opera Pubblica su Terreno Privato

Il caso trae origine da una complessa vicenda espropriativa. Un Comune aveva occupato alcuni terreni di proprietà privata per realizzare un impianto sportivo. Tuttavia, la procedura espropriativa originaria era stata annullata dal giudice amministrativo, rendendo l’occupazione e la trasformazione del suolo illegittime. A questo punto, trovandosi con un’opera pubblica già realizzata ma su un terreno non legittimamente acquisito, l’ente locale ha utilizzato lo strumento dell’acquisizione sanante. Con una delibera, il Comune ha disposto l’acquisizione formale dei terreni al proprio patrimonio, liquidando un indennizzo agli eredi del proprietario originario.

Gli eredi, ritenendo l’importo insufficiente, hanno contestato la quantificazione, sostenendo che nella stima si dovesse tenere conto anche del valore dell’impianto sportivo, un’opera dal costo di svariati milioni di euro, già esistente al momento del decreto di acquisizione. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno respinto questa tesi, portando la questione dinanzi alla Corte di Cassazione.

La Questione Giuridica nell’Acquisizione Sanante

Il quesito giuridico al centro del ricorso era se, ai fini della quantificazione dell’indennizzo per un’acquisizione sanante, si debba considerare il terreno nel suo stato originario o comprensivo del plusvalore derivante dall’opera pubblica costruita (illegittimamente) dalla stessa Pubblica Amministrazione. In altre parole: il privato ha diritto a essere indennizzato anche per un valore che non ha contribuito a creare e che è frutto di un investimento pubblico?

I ricorrenti sostenevano che, al momento dell’acquisizione, il bene da valutare era il terreno con l’impianto sportivo, e che ignorare tale impianto significava non considerare il bene nella sua effettiva consistenza. Di contro, il Comune sosteneva che ciò avrebbe comportato un ingiusto arricchimento per i privati, costringendo l’ente a pagare due volte per la stessa opera: una per costruirla e una per indennizzarla.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, confermando la correttezza delle decisioni dei giudici di merito. Il ragionamento della Corte si basa su un’interpretazione logica e sistematica dell’art. 42-bis del d.P.R. 327/2001.

In primo luogo, la Corte ha chiarito che la ratio della norma è quella di compensare il privato per la perdita della proprietà del suo terreno. L’indennizzo deve ristorare il sacrificio imposto, ma non deve trasformarsi in una fonte di arricchimento ingiustificato. Il principio cardine, richiamato anche dalla normativa stessa, è che nella stima non si deve tener conto delle opere realizzate dalla P.A. sul bene.

La Corte ha specificato che questa conclusione non cambia anche se l’opera è stata realizzata illo tempore in modo illegittimo. L’istituto dell’acquisizione sanante serve proprio a regolarizzare una situazione di pregressa illegalità, riconducendola nei binari della legge. Una volta adottato il legittimo decreto di acquisizione, la procedura è sanata e si applicano le regole ordinarie per il calcolo dell’indennizzo, le quali escludono il valore dell’opera pubblica.

Inoltre, la Corte ha precisato che il momento di riferimento per la determinazione del valore venale del bene è la data di adozione del provvedimento di acquisizione. A quella data, si devono considerare le caratteristiche fattuali e giuridiche del bene, incluse le sue potenzialità edificatorie legali ed effettive, ma escludendo il valore aggiunto dall’opera realizzata dall’espropriante.

Le Conclusioni

L’ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale cruciale: i proprietari di terreni oggetto di acquisizione sanante non possono pretendere un indennizzo che includa il valore dell’opera pubblica costruita dall’amministrazione. Farlo significherebbe obbligare la collettività a pagare per un valore che essa stessa ha creato. La decisione riafferma che l’indennizzo espropriativo è un ristoro per la perdita subita, non un’opportunità di guadagno speculativo. Questo principio garantisce l’equità e la sostenibilità finanziaria delle azioni della Pubblica Amministrazione, pur tutelando il diritto di proprietà del privato attraverso il riconoscimento di un giusto indennizzo per il bene sottratto.

Nell’indennizzo per acquisizione sanante si deve includere il valore dell’opera pubblica già costruita sul terreno?
No, la Corte di Cassazione ha stabilito che il valore dell’opera pubblica, realizzata dalla stessa Pubblica Amministrazione, non deve essere computato nella stima dell’indennizzo dovuto al privato, in quanto ciò costituirebbe un ingiustificato arricchimento.

Qual è il momento di riferimento per determinare il valore venale del bene in una procedura di acquisizione sanante?
Il valore venale del bene deve essere determinato facendo riferimento alla data di adozione del provvedimento di acquisizione (il decreto ex art. 42-bis), considerando le caratteristiche fattuali e giuridiche del bene, come le sue possibilità legali ed effettive di edificazione in quel preciso momento.

L’illegittimità iniziale dell’occupazione del terreno da parte della P.A. influisce sul calcolo dell’indennizzo finale?
No, una volta che la procedura viene ricondotta alla legalità con l’adozione del decreto di acquisizione sanante, la circostanza che l’opera sia stata realizzata inizialmente in modo illegittimo non giustifica l’inclusione del suo valore nell’indennizzo. L’indennizzo compensa la perdita del bene, non l’illegittimità pregressa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 6972 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 6972 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 15/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 13962/2018 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, elettivamente domiciliati in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) rappresentati e difesi dall ‘ avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE);

-ricorrente-

contro

COMUNE RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME;

-controricorrente-

avverso SENTENZA CORTE D ‘ APPELLO TORINO n. 2645/2017 depositata il 13/12/2017.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24/01/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

All’esito di una procedura espropriativa promossa dal RAGIONE_SOCIALE (d’ora in avanti, ‘RAGIONE_SOCIALE‘) su terreni di proprietà di NOME COGNOME, essendo i relativi atti stati annullati dal giudice amministrativo con conseguente decadenza del vincolo preordinato all’esproprio e, nel frattempo, essendo stata realizzata l’opera pubblica (un impianto sportivo comunale), il ‘RAGIONE_SOCIALE‘ con delibera in data 29 agosto 2011, che superò il vaglio del giudice amministrativo, dispose l’acquisizione dei predetti terreni, ex art. 42 -bis dPR n. 327/2001, al proprio patrimonio indisponibile e liquidò l’indennizzo spettante agli eredi di NOME COGNOME (NOME, NOME, NOME e NOME COGNOME) per il complessivo importo di € 241.262,18.
Gli eredi COGNOME contestarono la quantificazione delle voci indennitarie e il Tribunale di Ivrea le quantificò nel complessivo importo di € 546.623,00 che fu corrisposto. Il loro appello è stato rigettato dalla Corte d’appello di Torino con sentenza del 13 dicembre 2017.

COGNOME signori COGNOME hanno proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi, resistiti dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo i ricorrenti denunciano la nullità della sentenza della Corte torinese per violazione degli artt. 345 e 112 c.p.c., 42 -bis dPR n. 327/2001 e 936 c.c. e omesso esame di fatto decisivo per il giudizio, per le seguenti ragioni: a) essi invocano l’ammissibilità del loro motivo di appello riguardante la questione, asseritamente rilevante sul piano della quantificazione dell’indennizzo, della omessa valutazione (da parte del tribunale) della già avvenuta realizzazione dell’opera pubblica al momento dell’acquisizione del bene ‘per il caso di ritenuta inammissibilità del motivo di appello degli odierni ricorrenti’ (ricorso pag. 11), qualora questa Corte di legittimità aderisca all’eccezione di novità sollevata
dal ‘RAGIONE_SOCIALE‘ in appello, ex art. 345 c.p.c.; b) imputano alla Corte territoriale di avere erroneamente dichiarato inammissibile perché tardiva la loro produzione documentale in appello, a dimostrazione dei costi sostenuti dal ‘RAGIONE_SOCIALE‘ per la realizzazione dell’opera pubblica; c) lamentano la mancata considerazione delle opere che, alla data dell’acquisizione ‘sanante’ (29 agosto 2011), erano state già realizzate (illegittimamente) e consegnate il 31 marzo 2011 e, in particolare, del rilevante impegno finanziario del ‘RAGIONE_SOCIALE‘, per un importo complessivo di € 3.769.496,74, che avrebbe dovuto essere valutato ai fini della stima e della quantificazione dell’indennizzo, in considerazione dell’interesse del ‘RAGIONE_SOCIALE‘ a conservare l’impianto sportivo già realizzato.
Il motivo è infondato.

Il profilo sub a) non esprime una specifica censura (diversa da quella formulata sub c), precisandosi nello stesso motivo che il tema della già intervenuta edificazione dei fondi alla data del decreto di acquisizione, ex art. 42 -bis dPR n. 327/2001, ‘è stato ritenuto ammissibile e come tale esaminato nel merito’.

La Corte territoriale, infatti, esaminando la ‘questione inerisce all’oggetto della stima’, ha affermato che ‘il valore venale del bene art. 42 -bis del dPR 327 del 2001 si deve considerare al momento del completamento delle opere pubbliche realizzate, giacché è a tale momento che si consolida l’irreversibilità delle stesse’ (vd. sentenza, pag. 9, r. 6 ss., e 11, r. 26 ss.).

Tale affermazione deve essere precisata nel senso che, ai fini della determinazione del valore venale del bene acquisito ex art. 42-bis dPR n. 327/2001, si deve fare riferimento alla data di adozione del provvedimento di acquisizione (Cass. sez. I n. 9871/2023) e non a quella della irreversibile trasformazione del bene (v. Cass. sez. VI-I n. 29184/2020 nel senso che alla data dell’acquisizione deve riferirsi l’indagine sulle possibilità legali ed effettive di edificazione).

E’ una imprecisione che non vizia, tuttavia, la sentenza impugnata, la cui ratio è ancorata alla seconda affermazione ivi contenuta nella sentenza -‘Ma tale circostanza non vale, in sé, a giustificare che anche il valore delle opere pubbliche e realizzate debba entrare nel computo’che è conforme al principio di diritto secondo cui non deve computarsi nella stima, e quindi nell’indennizzo dovuto dalla RAGIONE_SOCIALE, anche il valore dell’opera pubblica che sullo stesso bene sia stata, anche solo parzialmente, realizzata dalla stessa RAGIONE_SOCIALE, alla luce del tenore del citato articolo, nonché del richiamo operato da quest’ultimo all’art. 37, comma 4, del predetto dPR, che fa salva la disposizione del precedente art. 32, comma 1 (Cass. n. 9871/2023 cit.). Questa conclusione non è scalfita dalla circostanza che l’opera sia stata illo tempore realizzata illegittimamente, una volta che la procedura espropriativa sia stata ricondotta nei binari della legalità con l’adozione del legittimo decreto di acquisizione del bene, ex art. 42bis dPR n. 327/2001.
Ne consegue l’infondatezza dell’argomento esposto dai ricorrenti sub c), non assumendo il costo sostenuto dal ‘RAGIONE_SOCIALE‘ per l’investimento diretta incidenza sul valore dei terreni, ai fini della quantificazione dell’indennizzo ex art. 42 -bis , stante l’astrattezza dell’eventuale interesse dei privati alla restituzione (e, contraddittoriamente, alla rimessione in pristino) dei beni, comunque recessivo rispetto al provvedimento autoritativo di acquisizione legittimamente emesso.

Il profilo sub b), di conseguenza, perde rilevanza, vertendo sulla produzione in appello di documenti dimostrativi di un fatto (l’investimento del ‘RAGIONE_SOCIALE‘ nella realizzazione dell’opera pubblica) che, come si è detto, non è decisivo ai fini della quantificazione dell’indennizzo.

Con il secondo motivo i ricorrenti denunciano violazione e falsa applicazione degli artt. 5 L. n. 2248/1865, all. E, 42 -bis e 37 dPR n. 327/2001, 35 d.l. n. 223/2006 e 115 c.p.c. e omesso esame di

fatto decisivo per il giudizio, per avere il ‘RAGIONE_SOCIALE‘ utilizzato, al solo fine di contenere la propria responsabilità patrimoniale, un indice di edificabilità ex -post ‘fittizio e minimale’ (ricorso pag. 25) risultante dal PRGC del 2009 e inapplicabile nella fattispecie, in quanto non ancora in vigore all’epoca della occupazione dei terreni (avvenuta a novembre 2002) e della loro trasformazione per l’edificazione dell’opera pubblica (nell’anno 2003) nonché approvato (il 30 dicembre 2011) successivamente all’emissione del decreto di acquisizione del bene in data 29 agosto 2011 e per non avere la Corte territoriale considerato che era inapplicabile anche il PRGC del 1997, in quanto dichiarato decaduto dal giudice amministrativo.
Il motivo è infondato per la già riferita ragione che, ai fini della determinazione del valore venale del bene acquisito ex art. 42bis dPR n. 327/2001, si deve fare riferimento alle caratteristiche fattuali e giuridiche del bene alla data di adozione del provvedimento di acquisizione e quindi anche all’indice edificatorio allora vigente: in quel momento il PRGC del 2009 era stato già adottato ed è stato comunque approvato successivamente, con l’effetto che la doglianza qui riproposta circa la mancata disapplicazione dello stesso piano risulta priva di oggetto, non essendone stata accertata la illegittimità .
I ricorrenti non censurano specificamente le ulteriori affermazioni della Corte territoriale secondo cui ‘l’indice stabilito dal PRGC del 2009 è stato attribuito alle aree indicate dal PRGC del 1997 quando l’edificazione dell’opera pubblica non era ancora stata realizzata’ (sentenza a p. 18), con il che la Corte ha inteso affermare che l’indice stabilito dal PRGC del 2009 era, in sostanza, il medesimo attribuito alle stesse aree dal PRGC del 1997, nonché ‘sensibilmente aumentato… e di tale aumento i privati ne sono risultati beneficiari anche sotto il profilo dell’estensione – prevista dal nuovo piano – della possibilità di sfruttare la relativa volumetria in tutto il territorio comunale…’ (p. 17). Con questa ratio decidendi
i ricorrenti non si confrontano quando obiettano che il PRGC del 1997 era inutilizzabile per essere il vincolo preordinato all’esproprio ivi contenuto decaduto per effetto del giudicato amministrativo (che secondo il ‘RAGIONE_SOCIALE‘ non avrebbe travolto anche l’indice edificatorio previsto nel piano) e ripropongono doglianze di merito improponibili in questa sede, come la mancata ‘valorizzazione dei fondi’, tra l’altro in modo non specifico e poco comprensibile.

In conclusione, il ricorso è rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna i ricorrenti alle spese, liquidate in € 6.200,00, di cui € 200,00 per esborsi.

Dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater , del dPR n. 115 del 2002, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello, ove dovuto, per il ricorso, a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13.

Così deciso in Roma, il 24/01/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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