Accertamento illecito finanziario: quando inizia?

Un ex direttore generale di un istituto di credito, sanzionato dall’Autorità di Vigilanza per carenze informative in un prospetto di offerta di azioni, aveva ottenuto l’annullamento della sanzione in appello. La Corte territoriale aveva ritenuto tardiva la procedura sanzionatoria. La Corte di Cassazione ha ribaltato la decisione, specificando che il termine per un accertamento di illecito finanziario decorre solo dal momento in cui l’Autorità acquisisce tutti gli elementi necessari a valutare compiutamente l’illecito, e non dalla prima ricezione di documenti o sospetti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 ottobre 2025 in Diritto Bancario, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Accertamento Illecito Finanziario: La Cassazione Chiarisce il ‘Dies a Quo’

La tempestività è un principio cardine nel diritto sanzionatorio. Ma da quando decorre esattamente il termine per un accertamento di illecito finanziario? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su questo punto cruciale, stabilendo che il ‘dies a quo’ non coincide con la mera ricezione di documenti, ma con il momento in cui l’Autorità di Vigilanza ha un quadro informativo completo. Analizziamo questa importante decisione.

I Fatti del Caso: Carenze Informative e Sanzioni

Il caso riguarda un ex direttore generale di un importante istituto di credito. L’Autorità di Vigilanza sui Mercati Finanziari gli aveva irrogato una sanzione amministrativa pecuniaria per violazioni legate a carenze informative. In particolare, le contestazioni riguardavano un prospetto per l’offerta di azioni pubblicato alcuni anni prima, che ometteva informazioni cruciali emerse da rilievi dell’Autorità di Vigilanza Bancaria.

L’ex dirigente aveva impugnato la sanzione, chiedendone l’annullamento o, in subordine, la riduzione.

La Decisione della Corte d’Appello: Procedura Tardiva?

La Corte d’appello territoriale accoglieva l’opposizione e annullava la delibera sanzionatoria. Secondo i giudici di merito, l’Autorità di Vigilanza era a conoscenza di elementi sufficienti per avviare l’indagine ben prima di quanto avesse effettivamente fatto. Già da alcuni anni, infatti, l’istituto di credito aveva trasmesso documenti e relazioni che, secondo la Corte d’Appello, avrebbero dovuto far scattare immediatamente la procedura sanzionatoria. Di conseguenza, l’avvio formale delle indagini, avvenuto anni dopo, è stato ritenuto tardivo e in violazione del termine di 180 giorni previsto dall’art. 195 del Testo Unico della Finanza (TUF), rendendo illegittima la sanzione.

Il Ricorso in Cassazione e l’Accertamento Illecito Finanziario

L’Autorità di Vigilanza ha presentato ricorso in Cassazione, contestando la decisione della Corte d’Appello su più fronti. Il fulcro del ricorso era la scorretta interpretazione del concetto di ‘accertamento’ e del relativo momento iniziale (‘dies a quo’).

L’Autorità ha sostenuto che il semplice possesso di alcuni documenti, da cui potevano emergere sospetti, non equivaleva a un ‘accertamento’ completo dell’illecito. Quest’ultimo, infatti, richiede un’analisi approfondita, la raccolta di tutti gli elementi probatori e una valutazione ponderata sulla sussistenza della violazione. Nel caso di specie, l’acquisizione materiale dei documenti decisivi, come la nota specifica dell’Autorità di Vigilanza Bancaria, era avvenuta solo in una data molto più recente, a seguito di un’attività di indagine mirata.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha accolto i motivi del ricorso, cassando la sentenza d’appello. Gli Ermellini hanno chiarito un principio fondamentale: l’accertamento di un illecito finanziario non coincide né con la consumazione della violazione, né con la mera constatazione di un fatto potenzialmente rilevante. Il termine per la notifica della contestazione inizia a decorrere solo quando l’amministrazione ha acquisito un quadro conoscitivo completo, che le permetta di ricostruire l’illecito in tutti i suoi elementi e di valutarne la fondatezza.

La Corte ha inoltre ribadito che il giudice non può sostituirsi all’autorità di vigilanza nel valutare l’opportunità e i tempi dello svolgimento delle indagini. È prerogativa esclusiva dell’organo di controllo decidere quando e come esercitare i propri poteri ispettivi per riscontrare la sussistenza di un illecito. Giudicare ‘tardivo’ l’inizio di un’indagine, come fatto dalla Corte d’Appello, significa entrare indebitamente nel merito di scelte discrezionali dell’amministrazione.

Le Conclusioni: Quando Inizia Realmente l’Accertamento?

La decisione della Cassazione stabilisce che il ‘dies a quo’ per la contestazione di un illecito finanziario è ancorato al momento in cui l’attività di indagine e controllo può ritenersi definita nella sua integralità. Questo avviene quando l’Autorità dispone di tutti gli elementi informativi e probatori necessari. La semplice ricezione di documentazione, anche se ‘allarmante’, non è sufficiente a far scattare il cronometro, se per una piena comprensione dei fatti sono necessarie ulteriori e specifiche attività di indagine. Questa pronuncia rafforza l’autonomia dell’Autorità di Vigilanza e garantisce che le procedure sanzionatorie si basino su un quadro probatorio solido e completo, piuttosto che su sospetti iniziali.

Quando inizia a decorrere il termine per contestare un illecito finanziario secondo la Corte di Cassazione?
Il termine per la contestazione (fissato in 180 giorni dall’art. 195 del TUF) inizia a decorrere non dalla mera conoscenza di un fatto o dalla ricezione di un documento, ma solo dal momento in cui l’Autorità di Vigilanza ha acquisito tutti gli elementi informativi e probatori necessari per una completa ricostruzione e valutazione dell’illecito.

Può il giudice valutare nel merito l’opportunità delle indagini svolte dall’Autorità di Vigilanza?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che la valutazione sull’opportunità di esercitare i poteri di indagine e sui tempi del loro svolgimento è rimessa esclusivamente all’autorità competente. Il giudice non può sostituirsi ad essa giudicando ‘tardivo’ l’inizio di un’ispezione o di un’indagine.

La semplice ricezione di documenti sospetti da parte dell’Autorità di Vigilanza fa partire il termine per la sanzione?
No. Secondo la sentenza, l’acquisizione di documenti, anche se potenzialmente rilevanti, non segna l’inizio del termine se non consente di avere un quadro completo. L’accertamento si considera concluso solo all’esito dell’acquisizione completa ed effettiva di tutti i documenti necessari, che può richiedere un’ulteriore e successiva attività di indagine.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 13104 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 13104 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 16/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 25024/2019 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso gli avvocati COGNOME (CODICE_FISCALE) e COGNOME NOME (CODICE_FISCALE, che la rappresentano e difendono; -ricorrente- contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME (CODICE_FISCALE, che lo rappresenta e difende; -controricorrente- avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di FIRENZE n. 1231/2019 depositata il 23/05/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

PREMESSO CHE

1. NOME COGNOME già direttore generale di Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio s.c.a.r.l. (BPEL), ha proposto opposizione alla sanzione amministrativa (pari a euro 80.000) irrogatagli dalla Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) con atto n. 20069/2017, adottato in data 12 luglio 2017, per inosservanza delle disposizioni di cui all’art. 94, commi 2 e 7, e agli artt. 97, comma 1, e 115 del d.lgs. 58/1998 (TUF), chiedendone l’annullamento e, in subordine, la riduzione. La condotta contestata all’opponente riguardava ‘le carenze informative riscontrate in relazione al prospetto per l’offerta di azioni, pubblicato in data 7 giugno 2013, e le omissioni nel contenuto di una nota inviata in riscontro a una richiesta istruttoria di CONSOB’.
La Corte d’appello di Firenze, con la sentenza n. 1231/2019, ha accolto l’opposizione e ha annullato la delibera della CONSOB. La Corte ha ritenuto tardiva l’instaurazione della procedura sanzionatoria, iniziata solo nel 2016, in aperta violazione del termine di 180 giorni fissato dall’art. 195, comma 1, TUF: nel maggio 2013 BPEL aveva inviato alla CONSOB documentazione in cui venivano richiamate osservazioni e rilievi formulati dalla Banca d’Italia il 24 luglio 2012; sin dal dicembre 2013 CONSOB aveva ricevuto notizia dalla Banca d’Italia che l’ispezione da quest’ultima iniziata nel medesimo anno aveva dato adito a rilievi e iniziative di vigilanza; nel febbraio-marzo 2014 BPEL aveva inviato a CONSOB una relazione che avrebbe dovuto imporre, quantomeno da quella data, l’instaurazione della procedura sanzionatoria poi avviata solo nell’ottobre 2016; ‘resta quindi inspiegabile ha concluso la Corte -affermare che solo nell’anno 2016 (nel maggio) la Consob ebbe contezza della reale gravità della situazione della Banca’, essendo ‘chiaro che, stando agli allarmanti termini presenti negli atti
scambiati a seguito dell’ispezione di Banca d’Italia del 2013, sin da quel momento, o al più tardi nel febbraio/marzo 2014, si doveva iniziare un’indagine sulla trasparenza e veridicità dell’offerta al pubblico delle azioni di aumento capitale emesse dalla BPEL’.

Avverso la sentenza CONSOB ricorre per cassazione, sulla base di sette motivi.

Resiste con controricorso NOME COGNOME che deduce l’inammissibilità e comunque l’infondatezza del ricorso.

La ricorrente ha depositato memoria.

CONSIDERATO CHE

Il ricorso è articolato in sette motivi.

Il primo motivo denuncia ‘nullità della sentenza e/o del procedimento per violazione dell’art. 115 c.p.c., nonché per violazione dell’art. 132, comma 1, n. 4 c.p.c.’: la Corte d’appello ha articolato la sua motivazione mediante un elenco per punti di fatti e/o valutazioni, la cui ricostruzione in merito a una asserita conoscenza dal luglio 2012 ‘o quantomeno dal maggio del 2013’ della problematica dell’aumento del capitale segnalata d alla Banca d’Italia con nota del 24 luglio 2012 sono frutto di un’errata percezione dei documenti di causa; tali errori di percezione inficiano l’intera motivazione della decisione che si rivela come meramente apparente o quantomeno perplessa.
Il secondo motivo contesta ‘nullità della sentenza e/o del procedimento per violazione dell’art. 115 c.p.c., nonché per violazione dell’art. 132, comma 1, n. 4 c.p.c.’: le argomentazioni della pronuncia, in relazione alle note di Banca d’Italia del dicembre 2013, inducono a ritenere che la Corte d’appello non abbia realmente compreso quale sia l’oggetto della contestazione e della sanzione irrogata dalla CONSOB, ossia che le omissioni informative del prospetto del 2013 riguardavano i rilievi del 2012; la gravità degli errores in procedendo commessi dalla Corte
inficiano l’intera motivazione, così che va affermata la nullità della decisione per mera apparenza della motivazione.

c) Il terzo motivo denuncia ‘violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, comma 1 del d.lgs. 58/1998, 14, commi 2 e 6 della legge 689/1981, 94, commi 2 e 7, 191, comma 2 del d.lgs. 58/1998’: la Corte d’appello, nel tratteggiare i diversi momenti di acquisizione della documentazione da parte della CONSOB, finisce col retrodatare alcuni passaggi della attività acquisitiva ritenuta rilevante a una data anteriore alla materiale realizzazione di alcune delle condotte sanzionate; la Corte d’appello ha confuso il piano procedurale dei tempi dell’accertamento degli illeciti con l’accertamento del merito delle violazioni.
Il quarto motivo denuncia ‘nullità della sentenza e/o del procedimento per violazione dell’art. 115 c.p.c.’: la decisione impugnata è affetta da un errore di percezione, affermando la Corte che la verifica ispettiva della ricorrente sarebbe iniziata solo nel 2016; la CONSOB non ha svolto alcuna verifica ispettiva presso la Banca nel 2016, ma a dicembre 2015 ha iniziato un’attività di indagine per la verifica del rispetto della disciplina in materia di servizi di investimento e di offerta al pubblico, mediante richieste documentali alla nuova Banca Etruria e alla Banca d’Italia; la documentazione rilevante ai fini dell’accertamento degli illeciti è stata acquisita non in sede ispettiva, ma nell’ambito di vigilanza informativa/cartolare.
Il quinto motivo denuncia ‘violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, comma 1 del d.lgs.58/1998, 14, commi 2 e 6 della legge 689/1981, 94, commi 2 e 7, 191, comma 2 del d.lgs. 58/1998’: la Corte d’appello, piuttosto che valutare la ragionevolezza del termine occorso per l’accertamento, ha statuito che sin dall’ispezione della Banca d’Italia del 2013, o al più tardi nel febbraio/marzo 2014, si doveva iniziare un’indagine sulla trasparenza e la veridicità dell’offerta al pubblico delle azioni di
aumento di capitale emesse dalla Banca; l’art. 195, comma 1 TUF si limita a fissare in 180 giorni il termine per effettuare la notifica della contestazione e a individuare nell’accertamento il dies a quo della sua decorrenza, ma non indica cosa debba intendersi per accertamento, né il termine entro cui esso debba essere effettuato; integra il precetto normativo l’interpretazione offerta dalla Corte di cassazione, secondo la quale l’accertamento non coincide con la consumazione della violazione, né con la mera constatazione del fatto nella sua materialità; una volta che siano stati acquisiti tutti gli elementi informativi necessari alla ricostruzione dell’illecito, la determinazione del momento in cui è avvenuto l’accertamento viene effettuata tenendo conto anche del tempo necessario all’amministrazione per esaminare il materiale raccolto e valutare la sussistenza degli estremi di illeciti sanzionabili; la Corte di cassazione ha precisato che la valutazione dell’opportunità dell’esercizio dei poteri d’indagine resta rimessa all’autorità competente e il giudice non può sostituirsi all’organo addetto al controllo nel valutare l’opportunità dell’esercizio dei poteri d’indagine per riscontrare la sussistenza dell’illecito; il giudice dell’opposizione non può dunque giudicare come tardivo l’inizio dell’ispezione o dell’indagine in violazione del citato art. 195, come erroneamente fatto dalla Corte d’appello di Firenze.
Il sesto motivo denuncia ‘nullità della sentenza e/o del procedimento per violazione dell’art. 115 c.p.c., nonché per violazione dell’art. 132, comma 1, numero 4 c.p.c., violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, comma 1 del d.lgs. 58/1998, 14, commi 2 e 6 della legge 689/1981, 94, commi 2 e 7, 191, comma 2 del d.lgs. 58/1998’: la Corte d’appello afferma che nel marzo 2014 la Banca aveva inviato alla CONSOB una relazione che, laddove non ritenuta coerente con i rilievi di Banca d’Italia, ‘avrebbe dovuto quanto meno da quella data imporre l’instaurazione della procedura sanzionatoria’; la statuizione è
contraddittoria in quanto dal Febbraio-Marzo 2014 o la Consob doveva avviare una verifica ispettiva e quindi ancora acquisire elementi di conoscenze e di prova sulla correttezza delle informazioni contenute nel prospetto d’offerta o le aveva già a disposizione e dunque da quel momento avrebbe potuto dovuto procedere già direttamente alla contestazione degli addebiti; in ogni caso la statuizione della pronuncia viola l’art. 195 giacché non considera il pacifico fatto che il termine di 180 giorni per notificare la contestazione può iniziare a decorrere soltanto dopo che l’autorità abbia acquisito gli elementi informativi e probatori su cui si fonda la contestazione; la Corte d’appello non considera il fatto dirimente che gli addebiti contestati e sanzionati al ricorrente attengono alla carenza nel c.d. prospetto equity pubblicato nel giugno 2013 di specifiche informazioni in merito all’esistenza della lettera di situazione aziendale della Banca d’Italia del 24 luglio 2012; non può aversi accertamento prima dell’acquisizione di tutti gli elementi su cui si fondano le contestazioni e l’accertamento degli illeciti di cui si discute non poteva aversi prima della materiale acquisizione da parte della CONSOB della nota di Banca d’Italia del 24 luglio 2012, avvenuta il 12 maggio 2016, che costituisce il presupposto della fattispecie concreta sanzionata nel caso di specie.
g) Il settimo motivo denuncia ‘violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, comma 1 del d.lgs.58/1998, 14, commi 2 e 6 della legge 689/1981, in relazione agli artt. 94, commi 2 e 7, 191, comma 2, e alla parte quarta del d.lgs. 58/1998’: la Corte d’appello ha del tutto trascurato la rilevanza, ai fini dell’accertamento dell’illecito, dell’attività acquisitiva e conoscitiva posta in essere dalla CONSOB dopo la risoluzione della Banca, concretizzatasi nella formulazione di apposite richieste d’informazioni alla nuova Banca Etruria, che ha portato tra l’altro alla trasmissione il 12 maggio 2016 da parte della nuova Banca
della nota della Banca d’Italia del 24 luglio 2012, oltre che nella richiesta di collaborazione a Banca d’Italia del 15 dicembre 2015; la Corte d’appello, inoltre, non ha correttamente valutato l’attività di vigilanza compiuta da CONSOB tra il maggio 2013 e il dicembre 2015, dimostrando di non avere compreso la ratio della disciplina in materia di emittenti prevista dal testo unico della finanza che prevede diverse tipologie di azioni di vigilanza assegnate alla CONSOB, con poteri d’intervento e tempistiche differenti.
Il primo motivo non può essere accolto. Come hanno precisato le sezioni unite di questa Corte ‘la riformulazione dell’art. 360, primo comma, n. 5 c.p.c., disposta dall’art. 54 del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, conv. in legge 7 agosto 2012, n. 134, deve essere interpretata, alla luce dei canoni ermeneutici dettati dall’art. 12 delle preleggi, come riduzione al del sindacato di legittimità sulla motivazione; pertanto, è denunciabile in cassazione solo l’anomalia motivazionale che si tramuta in violazione di legge costituzionalmente rilevante, in quanto attinente all’esistenza della motivazione in sé, purché il vizio risulti dal testo della sentenza impugnata, a prescindere dal confronto con le risultanze processuali; tale anomalia si esaurisce nella , nella , nel <contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili" e nella , esclusa qualunque rilevanza del semplice difetto di della motivazione’. La motivazione della sentenza impugnata -a prescindere dagli errori e omissioni in essa presenti (v. infra ) -non è nel senso precisato dalle sezioni unite, trattandosi di motivazione sintetica, chiaramente comprensibile e priva di contrasti irriducibili tra affermazioni inconciliabili.
Vanno poi esaminati per ragioni di priorità logica il terzo, il quinto, il sesto e il settimo motivo, tra loro strettamente connessi.

I motivi sono fondati. Vengono denunciati sotto vari profili violazioni di legge e omissioni di fatti decisivi relativi alla questione della tempestività dell’attività di accertamento compiuta dalla CONSOB a carico dei controricorrenti e del correlato atto di contestazione a seguito del procedimento istruttorio eseguito dalla Commissione, tempestività ritenuta insussistente dalla sentenza oggetto del ricorso, con il conseguente annullamento della delibera sanzionatoria adottata. La sentenza impugnata ha reputato che, in base all’acquisizione della documentazione che la Banca aveva inviato alla CONSOB nel maggio 2013, documentazione arricchita con la risposta inviata dalla Banca in data 3 febbraio 2014, la CONSOB era nella condizione di pervenire a un accertamento definitivo al quale avrebbe dovuto fare seguito l’istaurazione della procedura sanzionatoria invece intervenuta solo due anni dopo. La Corte di merito ha così obliterato l’esame della circostanza decisiva già dedotta nel giudizio di opposizione, ossia che CONSOB aveva acquisito copia dei ‘rilievi ispettivi’ riferiti alle verifiche condotte dalla Banca d’Italia nel periodo marzo -settembre 2013 e alle note di Banca d’Italia sulla situazione aziendale del 24 luglio 2012 e del 3 dicembre 2013 solo il 12 maggio 2016, ovvero quando detti documenti erano stati effettivamente trasmessi alla CONSOB, nell’ambito delle indagini avviate per verificare la correttezza dei comportamenti nella distribuzione degli strumenti finanziari emessi dalla Banca, a non ha poi considerato che CONSOB aveva proceduto a una propria attività di indagine ulteriore, iniziata nel dicembre 2015 con l’invio di una prima richiesta di dati e notizie alla nuova Banca. Pertanto, solo all’esito dell’acquisizione completa ed effettiva dei documenti sopra ricordati si poteva ritenere definita nella sua integralità l’attività di indagine e controllo da parte della CONSOB, alla quale doveva, come poi è avvenuto, fare seguito la notificazione della contestazione nel termine perentorio stabilito dal citato primo comma dell’art. 195. Va precisato che
l’argomentazione della Corte di merito secondo cui la CONSOB era già in condizione di conoscere le irregolarità conseguenti alle attività ispettive anche in virtù dell’acquisizione nel marzo 2014 di una relazione da parte della Banca si pone in contrasto con i principi affermati da questa Corte, secondo cui non è consentito in sede di giudicato giurisdizionale entrare nel merito dell’opportunità dello svolgimento di atti di indagine. La Corte d’appello ha quindi interpretato l’art. 195 valutando ex post la congruità delle emergenze istruttorie pervenute nella sfera conoscitiva della ricorrente, concludendo con prognosi ex post che la stessa fosse già in condizione di emettere il provvedimento sanzionatorio in data significativamente precedente a quanto avvenuto. Così facendo, la Corte d’appello ha posto in essere essa stessa valutazioni di esclusiva pertinenza della CONSOB e si è di fatto sostituita alla medesima nella valutazione della sufficienza degli elementi conoscitivi utili all’emissione della sanzione, valutazione che l’organo di vigilanza aveva ritenuto di possedere solo a seguito della trasmissione dei documenti in precedenza richiamati (v. al riguardo Cass. n. 34695/2023 e Cass. n. 8362/2018).
L’accoglimento dei suddetti motivi comporta l’assorbimento del secondo e del quarto motivo.

La sentenza impugnata va cassata in relazione ai motivi accolti e la causa va rinviata alla Corte d’appello di Firenze, che provvederà anche in relazione alle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il terzo, il quinto, il sesto e il settimo motivo, rigettato il primo e assorbiti il secondo e il quarto motivo di ricorso; cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte d’appello di Firenze, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione civile, il 17 dicembre 2024.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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