Accertamento illecito: dies a quo per le sanzioni

La Corte di Cassazione ha chiarito un punto cruciale sull’avvio dei procedimenti sanzionatori da parte delle autorità di vigilanza. Analizzando un caso relativo a carenze informative nel prospetto di un istituto di credito, la Suprema Corte ha stabilito che il termine per contestare la violazione non decorre dalla semplice ricezione di informazioni iniziali, ma dal momento in cui l’autorità ha completato l’accertamento dell’illecito, acquisendo tutti gli elementi necessari per una valutazione completa. La sentenza della Corte d’Appello, che aveva annullato la sanzione per tardività, è stata cassata con rinvio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 ottobre 2025 in Diritto Bancario, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

L’accertamento dell’illecito e i termini per le sanzioni: la Cassazione fa chiarezza

L’ordinanza in esame affronta una questione di fondamentale importanza per i procedimenti sanzionatori avviati dalle autorità di vigilanza: da quale momento esatto inizia a decorrere il termine per contestare una violazione? La Corte di Cassazione, con una decisione destinata a fare scuola, ha ribaltato la sentenza di merito, sottolineando come l’accertamento dell’illecito non coincida con la mera ricezione di documenti o segnalazioni, ma richieda una fase istruttoria completa. Questo principio protegge la discrezionalità tecnica dell’autorità e garantisce che le sanzioni siano basate su una conoscenza piena e approfondita dei fatti.

I Fatti del Caso

Un ex amministratore di un noto istituto di credito veniva sanzionato dall’Autorità di Vigilanza sui mercati finanziari per un importo di 30.000 euro. La contestazione riguardava carenze informative nel prospetto per un’offerta di azioni al pubblico, in violazione delle norme sulla trasparenza (TUF). L’amministratore si opponeva alla sanzione, sostenendo che l’Autorità avesse avviato il procedimento sanzionatorio in ritardo, ben oltre il termine di 180 giorni previsto dall’art. 195 del TUF.

La Corte d’Appello accoglieva l’opposizione e annullava la delibera sanzionatoria. Secondo i giudici di merito, l’Autorità di Vigilanza era in possesso di elementi sufficienti per avviare l’indagine già diversi anni prima (tra il 2013 e il 2014), a seguito di comunicazioni ricevute dall’autorità di vigilanza bancaria. L’avvio del procedimento solo nel 2016 è stato quindi ritenuto tardivo. Contro questa decisione, l’Autorità di Vigilanza ha proposto ricorso per cassazione.

La questione dell’accertamento dell’illecito e la decisione della Cassazione

La Suprema Corte ha accolto i motivi del ricorso presentati dall’Autorità di Vigilanza, cassando la sentenza della Corte d’Appello. Il cuore della decisione ruota attorno all’interpretazione del concetto di “accertamento” che, secondo la legge, fa scattare il termine perentorio per la contestazione.

La Cassazione ha affermato che il giudice di merito non può sostituirsi all’autorità di vigilanza nel valutare l’opportunità e i tempi dell’esercizio dei poteri di indagine. La valutazione della Corte d’Appello è stata considerata una valutazione “ex post”, basata su una prognosi di ciò che l’Autorità avrebbe dovuto fare, invadendo così un campo di discrezionalità tecnica che non le compete.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte ha precisato che il dies a quo, ovvero il giorno da cui decorre il termine, non coincide né con la consumazione della violazione né con la mera acquisizione di una notizia generica sulla stessa. L’accertamento dell’illecito è un processo complesso che si conclude solo quando l’autorità di vigilanza ha acquisito e analizzato tutti gli elementi informativi necessari per ricostruire l’illecito in ogni suo aspetto.

Nel caso specifico, l’Autorità di Vigilanza aveva ottenuto i documenti decisivi (i “rilievi ispettivi” dell’autorità di vigilanza bancaria) solo nel maggio 2016, a seguito di un’attività di indagine specifica avviata nel dicembre 2015. Prima di quella data, pur avendo ricevuto comunicazioni, non possedeva un quadro completo e definitivo della situazione. Pertanto, solo da quel momento si poteva considerare definito l’accertamento dell’illecito e, di conseguenza, solo da quel momento iniziava a decorrere il termine di 180 giorni per la contestazione.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza rafforza un principio fondamentale: l’autonomia e la discrezionalità tecnica delle autorità di vigilanza nella gestione delle indagini. Stabilisce che il termine per sanzionare non può essere fatto decorrere da un momento in cui l’autorità ha solo sospetti o informazioni parziali. È necessario che l’istruttoria sia completa. Questa interpretazione garantisce che le decisioni sanzionatorie siano ponderate e basate su una cognizione piena dei fatti, evitando contestazioni affrettate. Per gli operatori del settore, significa che la pendenza di un’indagine può protrarsi per il tempo ragionevolmente necessario all’autorità per raccogliere tutte le prove, senza che ciò comporti automaticamente la decadenza del potere sanzionatorio.

Quando inizia a decorrere il termine per contestare un illecito amministrativo da parte di un’autorità di vigilanza?
Il termine (nel caso di specie, 180 giorni) inizia a decorrere non dal momento in cui l’autorità ha una prima notizia dell’infrazione, ma da quando ha completato l’attività di accertamento, acquisendo tutti gli elementi necessari per ricostruire l’illecito e valutarne la sussistenza.

Può un giudice sindacare i tempi di un’indagine di un’autorità di vigilanza e ritenerla tardiva?
No, un giudice non può sostituirsi all’organo di vigilanza nel valutare l’opportunità e la congruità dei tempi dell’indagine. La valutazione su quando l’accertamento è completo rientra nella discrezionalità tecnica dell’autorità e non può essere sindacata dal giudice dell’opposizione, se non per palesi irragionevolezze.

Qual è la differenza tra la ‘mera constatazione del fatto’ e ‘l’accertamento dell’illecito’?
La ‘mera constatazione del fatto’ è la semplice conoscenza che un evento potenzialmente illecito è accaduto. L”accertamento dell’illecito’, invece, è un processo più complesso che include l’acquisizione, l’analisi e la valutazione di tutto il materiale probatorio necessario per definire l’infrazione in tutti i suoi elementi oggettivi e soggettivi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 13105 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 13105 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 16/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 33471/2019 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso gli avvocati COGNOME (CODICE_FISCALE) e COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che la rappresentano e difendono; -ricorrente- contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE; -controricorrente- avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di FIRENZE n. 837/2019, depositata il 5/04/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

PREMESSO CHE

NOME COGNOME, già consigliere di amministrazione di Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio s.c.a.r.l. (BPELRAGIONE_SOCIALE, ha proposto opposizione alla sanzione amministrativa (pari a euro 30.000) irrogatagli dalla Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) con atto n. 20069/2017, adottato in data 12 luglio 2017, per inosservanza delle disposizioni di cui all’art. 94, commi 2 e 7 del d.lgs. 58/1998 (TUF), chiedendone l’annullamento e, in subordine, la riduzione. La condotta contestata riguardava ‘carenze informative in relazione al prospetto per l’offerta di azioni, pubblicato il 7 giugno 2013, in solido con la suddetta Banca nonché la sua avente causa obbligata Nuova Banca Etruria e del Lazio s.p.a.’.
La Corte d’appello di Firenze, con la sentenza n. 837/2019, ha accolto l’opposizione e ha annullato la delibera della CONSOB. La Corte ha ritenuto tardiva l’instaurazione della procedura sanzionatoria, iniziata solo nel 2016, in aperta violazione del termine di 180 giorni fissato dall’art. 195, comma 1, TUF. La Corte ha fatto richiamo a proprie precedenti decisioni, aventi ad oggetto analoghe posizioni concernenti la medesima delibera, e ha osservato, in relazione ai rilievi di CONSOB, che la documentazione pervenuta a CONSOB nel maggio del 2016 ‘non era tale da porre la Commissione in una condizione di ancor più consistenti dubbi circa la generale, grave situazione in cui versava la Banca e che dalla Banca d’Italia era in particolare stata già adeguatamente rappresentata a CONSOB, non solo con la missiva del 5 dicembre 2013, ma soprattutto con la missiva del 6 dicembre 2013’; ‘è inspiegabile -ha concluso la Corte -affermare che solo nell’anno 2016 (nel maggio) la CONSOB ebbe contezza della reale gravità della situazione della Banca’, essendo ‘chiaro che, stando agli
allarmanti termini presenti negli atti scambiati a seguito dell’ispezione di Banca d’Italia del 2013, sin da quel momento, o al più tardi nel febbraio/marzo 2014, si doveva iniziare un’indagine sulla trasparenza e veridicità dell’offerta al pubblico delle azioni di aumento capitale emesse dalla BPEL’.

Avverso la sentenza CONSOB ricorre per cassazione, sulla base di sette motivi.

Resiste con controricorso NOME COGNOME che chiede di rigettare il ricorso.

La ricorrente ha depositato memoria.

CONSIDERATO CHE

Il ricorso è articolato in sette motivi.

Il primo motivo denuncia ‘nullità della sentenza per violazione dell’art. 132, comma 1, n. 4 c.p.c.; in subordine richiamo dei motivi di impugnazione dei precedenti citati nella sentenza’: la Corte d’appello ha articolato la prima parte della sua motivazione mediante un richiamo a quanto da essa statuito con riferimento a posizioni analoghe concernenti la medesima delibera, con tecnica che rende incerto il contenuto del richiamo, con conseguente nullità del capo della sentenza; in subordine, si richiamano i motivi contenuti nei ricorsi proposti dalla ricorrente avverso le decisioni richiamate.
Il secondo motivo contesta ‘omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione’: è evidente, in assenza di alcuna argomentazione sul tema, che i giudici di merito non hanno esaminato le circostanze di fatto, decisive per la causa, relative alla data dell’effettiva acquisizione, da parte della CONSOB, dei tre documenti che hanno consentito l’accertamento delle violazioni sanzionate con la delibera impugnata.

Il terzo motivo denuncia ‘nullità della sentenza e/o del procedimento per violazione dell’art. 115 c.p.c.’: la decisione

impugnata è affetta da errori di percezione; la Corte d’appello fa più volte riferimento alla missiva del 6 dicembre 2013 con cui la Banca d’Italia ha comunicato alla Consob la situazione della banca aretina all’esito dell’ispezione condotta nel 2013, al riguardo erroneamente dicendo che l’ispezione medesima sarebbe state iniziata presso la Banca nell’ottobre del 2013 quando invece l’ispezione è iniziata il 18 marzo 2013 e si è conclusa il 6 settembre 2013, errore che dimostra l’assoluta inadeguatezza dell’esame e della valutazione del materiale di causa da parte della Corte di merito; ulteriore errore di percezione che permea l’intera motivazione è quello relativo alla individuazione delle informazioni la cui omessa, parziale e/o fuorviante rappresentazione nel prospetto d’offerta è stata sanzionata a carico del opponente; l’affermazione della Corte secondo cui sarebbe inspiegabile affermare che solo nell’anno 2016 la ricorrente ebbe contezza della reale gravità della situazione della Banca fanno sorgere il dubbio che la Corte di merito non abbia realmente compreso quale sia l’oggetto della contestazione e della sanzione irrogata; un ulteriore errore di percezione è rappresentato dal riferimento della Corte d’appello a una relazione inviata dalla Banca a Consob nel marzo 2014, non risultando tale relazione dagli atti; infine un ulteriore errore di percezione è ravvisabile nella statuizione secondo cui la verifica ispettiva della CONSOB sarebbe iniziata solo nel 2016, in quanto la CONSOB non ha svolto alcuna verifica ispettiva presso la Banca nel 2016, ma a dicembre 2015 ha iniziato un’attività di indagine per la verifica del rispetto della disciplina in materia di servizi di investimento e di offerta al pubblico, mediante richieste documentali alla nuova Banca Etruria e alla Banca d’Italia; tali decisivi errores in procedendo inficiano l’intera motivazione della decisione.
d) Il quarto motivo contesta ‘nullità della sentenza per violazione dell’art. 132, comma 1, n. 4 c.p.c.’: la gravità e la pervasività degli

errori in procedendo sopra censurati inducono ad affermare la nullità assoluta della sentenza per mera apparenza della motivazione.

e) Il quinto motivo denuncia ‘violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, comma 1 del d.lgs.58/1998, 14, commi 2 e 6 della legge 689/1981, 94, commi 2 e 7, 191, comma 2 del d.lgs. 58/1998’: la Corte d’appello, piuttosto che valutare la ragionevolezza del termine occorso per l’accertamento, ha statuito che sin dall’ispezione della Banca d’Italia del 2013, o al più tardi nel febbraio/marzo 2014, si doveva iniziare un’indagine sulla trasparenza e la veridicità dell’offerta al pubblico delle azioni di aumento di capitale emesse dalla Banca; l’art. 195, comma 1 TUF si limita a fissare in 180 giorni il termine per effettuare la notifica della contestazione e a individuare nell’accertamento il dies a quo della sua decorrenza, ma non indica cosa debba intendersi per accertamento, né il termine entro cui esso debba essere effettuato; integra il precetto normativo l’interpretazione offerta dalla Corte di cassazione, secondo la quale l’accertamento non coincide con la consumazione della violazione, né con la mera constatazione del fatto nella sua materialità; una volta che siano stati acquisiti tutti gli elementi informativi necessari alla ricostruzione dell’illecito, la determinazione del momento in cui è avvenuto l’accertamento viene effettuata tenendo conto anche del tempo necessario all’amministrazione per esaminare il materiale raccolto e valutare la sussistenza degli estremi di illeciti sanzionabili; la Corte di cassazione ha precisato che la valutazione dell’opportunità dell’esercizio dei poteri d’indagine resta rimessa all’autorità competente e il giudice non può sostituirsi all’organo addetto al controllo nel valutare l’opportunità dell’esercizio dei poteri d’indagine per riscontrare la sussistenza dell’illecito; il giudice dell’opposizione non può dunque giudicare come tardivo l’inizio
dell’ispezione o dell’indagine in violazione del citato art. 195, come erroneamente fatto dalla Corte d’appello di Firenze.

f) Il sesto motivo ‘nullità della sentenza e/o del procedimento per violazione dell’art. 115 c.p.c., nonché per violazione dell’art. 132, comma 1, numero 4 c.p.c., violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, comma 1 del d.lgs. 58/1998, 14, commi 2 e 6 della legge 689/1981, 94, commi 2 e 7, 191, comma 2 del d.lgs. 58/1998’: la Corte d’appello afferma che nel marzo 2014 la Banca aveva inviato alla CONSOB ‘una relazione che, laddove non ritenuta coerente con i rilievi di Banca d’Italia, avrebbe dovuto quanto meno da quella data imporre l’instaurazione della procedura sanzionatoria’; a parte che dagli atti di causa non risulta alcuna relazione trasmessa dalla Banca alla CONSOB nel marzo 2014, per mero tuziorismo difensivo si potrebbe ipotizzare che il documento cui la Corte si riferisce sia la nota del 3 febbraio 2014 con cui la Banca ha trasmesso alla CONSOB le deduzioni alle contestazione alla Banca d’Italia, il che non si comprende cosa c’entri con l’accertamento delle violazioni sanzionate; l’accertamento da parte di CONSOB delle violazioni si è formato esclusivamente dopo l’acquisizione e l’analisi della carte di Banca d’Italia ricevute il 12 maggio 2016.
g) Il settimo motivo denuncia ‘violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, comma 1 del d.lgs. 58/1998, 14, commi 2 e 6 della legge 689/1981, in relazione agli artt. 94, commi 2 e 7, 191, comma 2, e alla parte quarta del d.lgs. 58/1998’: la Corte d’appello ha del tutto trascurato la rilevanza, ai fini dell’accertamento dell’illecito, dell’attività acquisitiva e conoscitiva posta in essere dalla CONSOB dopo la risoluzione della Banca, concretizzatasi nella formulazione di apposite richieste d’informazioni alla nuova Banca Etruria, che ha portato tra l’altro alla trasmissione il 12 maggio 2016 da parte della nuova Banca della nota della Banca d’Italia del 24 luglio 2012, oltre che nella richiesta di collaborazione a Banca d’Italia del 15 dicembre 2015; la
Corte d’appello, inoltre, non ha correttamente valutato l’attività di vigilanza compiuta da CONSOB tra il maggio 2013 e il dicembre 2015, dimostrando di non avere compreso la ratio della disciplina in materia di emittenti prevista dal testo unico della finanza che prevede diverse tipologie di azioni di vigilanza assegnate alla CONSOB, con poteri d’intervento e tempistiche differenti.

Il primo motivo non può essere accolto. Come hanno precisato le sezioni unite di questa Corte ‘la riformulazione dell’art. 360, primo comma, n. 5 c.p.c., disposta dall’art. 54 del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, conv. in legge 7 agosto 2012, n. 134, deve essere interpretata, alla luce dei canoni ermeneutici dettati dall’art. 12 delle preleggi, come riduzione al del sindacato di legittimità sulla motivazione; pertanto, è denunciabile in cassazione solo l’anomalia motivazionale che si tramuta in violazione di legge costituzionalmente rilevante, in quanto attinente all’esistenza della motivazione in sé, purché il vizio risulti dal testo della sentenza impugnata, a prescindere dal confronto con le risultanze processuali; tale anomalia si esaurisce nella , nella , nel <contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili" e nella , esclusa qualunque rilevanza del semplice difetto di della motivazione’. La motivazione della sentenza impugnata -a prescindere dagli errori e omissioni in essa presenti (v. infra ) -non è nel senso precisato dalle sezioni unite, trattandosi di motivazione sintetica, chiaramente comprensibile e priva di contrasti irriducibili tra affermazioni inconciliabili.
Per ragioni di priorità logica vanno poi esaminati il quinto, il sesto e il settimo motivo, tra loro strettamente connessi.

I motivi sono fondati. Vengono denunciati sotto vari profili violazioni di legge e omissioni di fatti decisivi relativi alla questione

della tempestività dell’attività di accertamento compiuta dalla CONSOB a carico dei controricorrenti e del correlato atto di contestazione a seguito del procedimento istruttorio eseguito dalla Commissione, tempestività ritenuta insussistente dalla sentenza oggetto del ricorso, con il conseguente annullamento della delibera sanzionatoria adottata. La sentenza impugnata ha reputato che, in base all’acquisizione della documentazione che la Banca aveva inviato alla CONSOB nel maggio 2013, documentazione arricchita con la risposta inviata dalla Banca in data 3 febbraio 2014, la CONSOB era nella condizione di pervenire a un accertamento definitivo al quale avrebbe dovuto fare seguito l’istaurazione della procedura sanzionatoria invece intervenuta solo due anni dopo. La Corte di merito ha così obliterato l’esame della circostanza decisiva già dedotta nel giudizio di opposizione, ossia che CONSOB aveva acquisito copia dei ‘rilievi ispettivi’ riferiti alle verifiche condotte dalla Banca d’Italia nel periodo marzo -settembre 2013 e alle note di Banca d’Italia sulla situazione aziendale del 24 luglio 2012 e del 3 dicembre 2013 solo il 12 maggio 2016, ovvero quando detti documenti erano stati effettivamente trasmessi alla CONSOB, nell’ambito delle indagini avviate per verificare la correttezza dei comportamenti nella distribuzione degli strumenti finanziari emessi dalla Banca, a non ha poi considerato che CONSOB aveva proceduto a una propria attività di indagine ulteriore, iniziata nel dicembre 2015 con l’invio di una prima richiesta di dati e notizie alla nuova Banca. Pertanto, solo all’esito dell’acquisizione completa ed effettiva dei documenti sopra ricordati si poteva ritenere definita nella sua integralità l’attività di indagine e controllo da parte della CONSOB, alla quale doveva, come poi è avvenuto, fare seguito la notificazione della contestazione nel termine perentorio stabilito dal citato primo comma dell’art. 195. Va precisato che l’argomentazione della Corte di merito secondo cui la CONSOB era già in condizione di conoscere le irregolarità conseguenti alle
attività ispettive anche in virtù dell’acquisizione nel marzo 2014 di una relazione da parte della Banca si pone in contrasto con i principi affermati da questa Corte, secondo cui non è consentito in sede di giudicato giurisdizionale entrare nel merito dell’opportunità dello svolgimento di atti di indagine. La Corte d’appello ha quindi interpretato l’art. 195 valutando ex post la congruità delle emergenze istruttorie pervenute nella sfera conoscitiva della ricorrente, concludendo con prognosi ex post che la stessa fosse già in condizione di emettere il provvedimento sanzionatorio in data significativamente precedente a quanto avvenuto. Così facendo, la Corte d’appello ha posto in essere essa stessa valutazioni di esclusiva pertinenza della CONSOB e si è di fatto sostituita alla medesima nella valutazione della sufficienza degli elementi conoscitivi utili all’emissione della sanzione, valutazione che l’organo di vigilanza aveva ritenuto di possedere solo a seguito della trasmissione dei documenti in precedenza richiamati (v. al riguardo Cass. n. 34695/2023 e Cass. n. 8362/2018).
4.L’accoglimento dei suddetti motivi comporta l’assorbimento del secondo, del terzo e del quarto motivo di ricorso.

La sentenza impugnata va pertanto cassata in relazione ai motivi accolti e la causa va rinviata alla Corte d’appello di Firenze, che provvederà anche in relazione alle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il quinto, il sesto e il settimo motivo, rigettato il primo e assorbiti il secondo, il terzo e il quarto motivo di ricorso; cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte d’appello di Firenze, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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