TOSAP viadotto autostradale: quando è dovuta?

Una società di gestione autostradale ha impugnato un avviso di accertamento per la tassa sull’occupazione di suolo pubblico (TOSAP) relativa a un viadotto che attraversava strade comunali. La società sosteneva di essere esente, operando in concessione statale su un’opera appartenente al demanio statale. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che la TOSAP viadotto autostradale è dovuta. La Corte ha chiarito che la strada comunale sottostante rimane di proprietà del Comune e che l’esenzione fiscale prevista per lo Stato non si estende alla società concessionaria privata, che opera con scopo di lucro.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

TOSAP viadotto autostradale: La Concessionaria è Tenuta al Pagamento?

L’attraversamento di una strada comunale da parte di un’infrastruttura di interesse nazionale, come un viadotto autostradale, solleva complesse questioni fiscali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato proprio il tema del pagamento della TOSAP viadotto autostradale, chiarendo se la società concessionaria sia tenuta o meno a versare il tributo al Comune. La decisione fornisce principi fondamentali sulla distinzione tra proprietà dell’opera e proprietà del suolo, nonché sull’applicabilità delle esenzioni fiscali.

I Fatti del Caso: Un Viadotto e una Tassa Contesa

Una società concessionaria, responsabile della gestione di una tratta autostradale, ha impugnato un avviso di accertamento emesso da un Comune. L’avviso richiedeva il pagamento della Tassa per l’Occupazione di Spazi ed Aree Pubbliche (TOSAP) per l’anno 2014, in relazione all’occupazione dello spazio aereo sovrastante alcune strade comunali da parte di un cavalcavia autostradale.

La società sosteneva che la tassa non fosse dovuta per due ragioni principali:
1. L’area occupata non apparteneva più al demanio comunale, essendo stata sottratta all’uso pubblico e incorporata nella rete autostradale statale in virtù di una concessione dello Stato.
2. In ogni caso, si sarebbe dovuta applicare l’esenzione prevista dalla legge per le occupazioni effettuate dallo Stato, poiché l’autostrada è un bene del demanio statale.

I giudici di primo e secondo grado avevano respinto le argomentazioni della società, confermando la legittimità della pretesa tributaria. La questione è quindi giunta all’esame della Corte di Cassazione.

La Decisione della Cassazione sul TOSAP viadotto autostradale

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha rigettato il ricorso della società concessionaria, confermando in via definitiva l’obbligo di pagamento della tassa. I giudici hanno stabilito che la presenza di un viadotto autostradale su una strada comunale costituisce un presupposto valido per l’applicazione della TOSAP, anche se l’opera è gestita da un concessionario statale.

Le Motivazioni della Corte

La decisione si fonda su un’analisi rigorosa della normativa e su principi giuridici consolidati, che meritano un approfondimento.

Distinzione tra Proprietà del Suolo e dell’Opera

Il punto cruciale della motivazione risiede nella distinzione tra la proprietà del manufatto (il viadotto) e la proprietà del suolo (la strada comunale). La Corte ha chiarito che la costruzione di un’opera pubblica di interesse nazionale, come un’autostrada, non comporta un trasferimento automatico della proprietà delle aree comunali attraversate al demanio statale. Affinché ciò avvenga, è necessario un formale atto di trasferimento o un procedimento di esproprio. In assenza di tali atti, la strada sottostante e lo spazio aereo sovrastante rimangono di proprietà del Comune. Di conseguenza, l’occupazione di tale spazio da parte di un soggetto terzo (la società concessionaria) integra il presupposto impositivo della TOSAP.

L’Applicabilità Generale della TOSAP

La normativa sulla TOSAP (D.Lgs. 507/1993) prevede che il tributo sia dovuto per “occupazioni di qualsiasi natura” su beni del demanio o del patrimonio indisponibile di comuni e province. L’espressione “qualsiasi natura” indica la volontà del legislatore di includere ogni forma di sottrazione del suolo pubblico all’uso collettivo, a prescindere dal titolo giuridico (concessione, autorizzazione o anche occupazione di fatto) che la legittima. Pertanto, anche un’occupazione basata su una legge statale, come quella per la realizzazione della rete autostradale, rientra nel campo di applicazione della tassa.

L’Esenzione per lo Stato non si estende alla Concessionaria

La Corte ha affrontato anche l’argomento dell’esenzione. La legge prevede un’esenzione dal pagamento della TOSAP per le occupazioni realizzate direttamente dallo Stato. Tuttavia, i giudici hanno ribadito un principio consolidato: questa esenzione ha carattere soggettivo e non si estende ai concessionari privati. La società concessionaria, sebbene operi in virtù di una concessione statale per la gestione di un’opera pubblica, rimane un soggetto giuridico distinto dallo Stato. Essa persegue un proprio fine di lucro e gestisce l’infrastruttura in piena autonomia economica e funzionale. Pertanto, non può beneficiare di un’esenzione prevista esclusivamente per l’ente pubblico concedente.

Le Conclusioni

La pronuncia della Cassazione consolida un importante principio in materia di tributi locali: la gestione di un’opera pubblica in concessione non esonera il gestore privato dal pagamento delle tasse dovute per l’occupazione del suolo pubblico locale. La natura di pubblica utilità dell’opera e il suo inserimento nel demanio statale non sono sufficienti a neutralizzare la pretesa tributaria del Comune, la cui proprietà sul suolo rimane intatta in assenza di specifici atti traslativi. Questa decisione ha rilevanti implicazioni pratiche per tutte le società che gestiscono infrastrutture a rete (autostradali, ferroviarie, energetiche), confermando il loro obbligo di contribuire alla fiscalità degli enti locali i cui territori vengono attraversati.

Una società che gestisce un’autostrada in concessione statale deve pagare la TOSAP per un viadotto che scavalca una strada comunale?
Sì, la Corte di Cassazione ha confermato che la società concessionaria è tenuta al pagamento della TOSAP. L’occupazione dello spazio aereo sovrastante la strada comunale sottrae un bene pubblico all’uso collettivo, integrando così il presupposto per l’applicazione della tassa.

La costruzione di un’autostrada trasferisce automaticamente la proprietà della strada comunale sottostante allo Stato?
No. La Corte ha chiarito che, per il trasferimento di proprietà di un bene dal demanio comunale a quello statale, è necessario un procedimento di espropriazione o un accordo con effetti traslativi. In assenza di ciò, la strada comunale rimane di proprietà del Comune.

L’esenzione dal pagamento della TOSAP prevista per lo Stato si applica anche alla società concessionaria che gestisce l’autostrada?
No, l’esenzione è strettamente personale e riservata allo Stato e agli altri enti pubblici indicati dalla norma. La società concessionaria è un soggetto privato distinto che agisce con scopo di lucro e, pertanto, non può beneficiare dell’esenzione, anche se gestisce un’opera pubblica di proprietà statale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 2463 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 2463 Anno 2024

PresidRAGIONE_SOCIALE: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 25/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 18809/2019 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamRAGIONE_SOCIALE domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), che la rappresenta e difende unitamRAGIONE_SOCIALE agli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) e COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrRAGIONE_SOCIALE–

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamRAGIONE_SOCIALE domiciliata in INDIRIZZO (studio RAGIONE_SOCIALE), presso l’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE, che la rappresenta e difende

-controricorrRAGIONE_SOCIALE–

nonché contro RAGIONE_SOCIALE,

-intimato- avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. ABBRUZZO n. 1177/2018 depositata il 12/12/2018, udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/01/2024

dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

RAGIONE_SOCIALE ha impugnato l’avviso di accertamento avRAGIONE_SOCIALE ad oggetto la t.o.s.a.p. (anno 2014) per l’occupazione, mediante il cavalcavia dell’autostrada, dell’area sovrastante le strade comunali, ritenendo errata l’applicazione degli artt. 38 ss. del d.lgs. n. 507 del 1993, stante la peculiarità dell’occupazione riconducibile a concessione statale ed alla realizzazione di un’opera pubblica, e, comunque, applicabile l’esenzione di cui al successivo art. 49.

Il ricorso è stato rigettato in primo grado, con sRAGIONE_SOCIALEnza confermata sul punto in appello e riformata solo in ordine alla regolamentazione delle spese di lite, in accoglimento dell’appello della controparte. Nella sRAGIONE_SOCIALEnza della Commissione tributaria regionale si legge: «il presupposto della tassa è rappresentato non soltanto dalla limitazione/sottrazione che dall’occupazione deriva all’uso normale e collettivo di parte del suolo pubblico, ma anche dall’utilizzazione particolare ed eccezionale che da una tale occupazione il soggetto chiamato a corrispondere la tassa riceve ed atresì atteso che quest’ultimo attraverso quell’occupazione, quand’anche per concessione d’origine statuale, ha una gestione economica dell’opera pubblica, da cui appunto l’occupazione deriva».
Avverso tale sRAGIONE_SOCIALEnza ha proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE, formulando due motivi.

4. La RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE) si è costituita con controricorso, eccependo in via preliminare il difetto di autosufficienza, anche in considerazione della mancata trascrizione del regolamento comunale invocato.

5. Il Comune, pur regolarmRAGIONE_SOCIALE evocato in giudizio, non si è costituito.

6. Entrambe le parti hanno depositato memorie. RAGIONE_SOCIALE ha citato anche giurisprudenza del Consiglio di Stato.

7. La causa è stata trattata all’adunanza camerale del 16 gennaio 2024.

CONSIDERATO CHE

La ricorrRAGIONE_SOCIALE ha dedotto: 1) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.proc.civ., delle leggi n. 463 del 1955, n. 729 del 1961, n. 385 del 1968, degli artt. 38 e 39 del d.lgs. n. 507 del 1993, degli artt. 3 e 5 del regolamento t.o.s.a.p. del Comune di Silvi, approvato con delibera n. 38 del 1998 del Consiglio comunale, in quanto sono soggetti alla tassa in esame i beni appartenenti al demanio o patrimonio indisponibile di comuni e province, mentre lo spazio sovrastante la strada in esame non appartiene più al demanio del Comune, in base alle leggi statali a cui è riconducibile la ricostruzione dell’autostrada e la sottrazione definitiva di tale spazio all’uso generalizzato della cominutà locale ed ai poteri dell’RAGIONE_SOCIALE territoriale ed è usato dalla società RAGIONE_SOCIALE in virtù non di concessione comunale, ma di una convenzione con l’allora concedRAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, sicché non sussiste, nel caso di specie, il presupposto di imposta; 2) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod.proc.civ., degli art. 49, comma 1, lett. a, e 56, comma 2, d.lgs. n. 507 del 1993, 822 cod.civ., 1 d.lgs. n. 461 del 1999, 16 del regolamento t.o.s.a.p. del Comune di Silvi, visto che, da un lato, la rete autostradale e, cioè, il bene oggetto di concessione, appartiene al demanio statale ex art. 822 cod.civ. e, dall’altro lato, pur essendo affidata ad RAGIONE_SOCIALE la gestione
dell’opera pubblica, sono previsti penetranti poteri pubblici, anche in ordine alla determinazione delle tariffe, proprio per il perseguimento di interessi generali.

Entrambi i motivi, che possono essere esaminati congiuntamRAGIONE_SOCIALE in quanto sottendono la medesima questione giuridica, sono infondati.

Ai sensi dell’artt. 38, comma 1, del d.lgs. n. 507 del 1993 (d.lgs. oggi abrogato e sostituito dalla l. 27 dicembre 2019, n. 160 -in particolare, per quanto concerne la t.o.s.a.p. v. art. 1, commi 837ss.), sono soggette alla tassa le occupazioni di qualsiasi natura, effettuate, anche senza titolo, nelle strade, nei corsi, nelle piazze e, comunque, sui beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dei comuni e delle province. Il successivo art. 39 precisa che la tassa è dovuta al comune o alla provincia dal titolare dell’atto di concessione o di autorizzazione o, in mancanza, dall’occupante di fatto, anche abusivo, in proporzione alla superficie effettivamRAGIONE_SOCIALE sottratta all’uso pubblico nell’ambito del rispettivo territorio.
Il tributo è, dunque, dovuto in caso di qualsiasi occupazione di una strada riconducibile al demanio o patrimonio indisponibile di comuni e province: sia in caso di occupazione fondata su un provvedimento amministrativo, sia, come precisano le disposizioni in esame, di occupazione di fatto, che avvenga in assenza di una autorizzazione o concessione, a prescindere dal carattere abusivo oppure legittimo, come desumibile dall’avverbio «anche», prima dell’aggettivo «abusivo» nell’art. 39. Il riferimento all’occupazione di qualsiasi natura (anche abusiva e, quindi, prima ancora a quella legittima) consRAGIONE_SOCIALE, pertanto, di includere nella fattispecie impositiva quelle occupazioni che, come nel caso di specie, trovino il loro fondamento nella legge, a cui è effettivamRAGIONE_SOCIALE riconducibile
la realizzazione dell’opera pubblica e l’individuazione del tracciato della rete autostradale.

Le leggi de quibus , relative alla realizzazione dell’autostrada ed invocate da RAGIONE_SOCIALE, sono, del resto, anteriori all’istituzione della tRAGIONE_SOCIALE.aRAGIONE_SOCIALE, nella cui regolamentazione il legislatore non vi ha fatto alcun riferimento e non ha, dunque, affatto escluso dalla fattispecie impositiva l’occupazione delle strade comunali e provinciali avvenuta per la realizzazione della rete autostradale. Né è dirimRAGIONE_SOCIALE l’assenza di poteri di rimozione o riapprop riazione da parte del Comune, che caratterizza anche le occupazioni avvenute in base a provvedimento concessorio, nell’ipotesi di fisiologico espletamento del rapporto.
A ciò si aggiunga che, sebbene la realizzazione della rete autostradale sia stata prevista ed approvata con provvedimenti legislativi, ciò non ha comportato automaticamRAGIONE_SOCIALE il trasferimento della proprietà delle strade interessate allo Stato ed il conseguRAGIONE_SOCIALE passaggio di quelle comunali e provinciali nel demanio statale, al contrario essendo necessario un procedimento di espropriazione o la conclusione di accordi con effetti traslativi. L’art. 822 cod.civ. prevede, del resto, che le strade, le autostrade e le strade ferrate fanno parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato e, cioè, rientrano nel demanio pubblico statale meramRAGIONE_SOCIALE eventuale, sicché è ben possibile la strada su cui insiste il cavalcavia dell’autostrada (e lo spazio sovrastante) appartenga ad altro RAGIONE_SOCIALE. Infine, l’art. 12, ultimo comma, della l. n. 729 del 1961, vigRAGIONE_SOCIALE ratione temporis , nel prevedere che gli enti proprietari potranno prescrivere esclusivamRAGIONE_SOCIALE le cautele da osservare e le opere provvisionali da eseguire durante la costruzione delle opere, conferma la possibile appartenenza del tratto di strada ad Amministrazioni diverse dallo Stato, quali gli enti territoriali.
In definitiva, occorre distinguere la proprietà della strada su cui insiste il pontone o cavalcavia dell’autostrada da quella di quest’ultimo manufatto: la prima resta di titolarità dell’RAGIONE_SOCIALE territoriale, in assenza di un atto di trasferimento, pur essendo la seconda di proprietà statale. Non si configura, infatti, una ipotesi di accessione invertita a favore dello Stato, che non è contemplata dalla legge.

Infine, non può escludersi, nel caso di specie, la condotta dell’occupazione, in considerazione della destinazione del bene. A prescindere dalla considerazione che l’uso dell’autostrada è subordinato al pagamento di una tariffa al gestore dell’opera e, quindi, non è libero, sicché il bene non è più nella disponibilità della collettività, l’occupazione di cui all’art. 38 del d.lgs. n. 507 del 1993 consiste semplicemRAGIONE_SOCIALE nella sottrazione dell’area agli enti territoriali che ne sono titolari per qualsiasi finalità avvenga, essendo attribuita rilevanza alla natura del soggetto occupante o al perseguimento di determinati interessi sociali tramite la previsione di una serie di esenzioni all’art. 49 e non tramite la delimitazione e riduzione della fattispecie impositiva. Del resto, questa Corte ha già affermato che la società, concessionaria statale, che abbia realizzato e gestito un’opera pubblica, occupando di fatto spazi rientranti nel demanio comunale o provinciale, è tenuta al pagamento del canone, non assumendo rilievo il fatto che l’opera sia di proprietà statale, poiché la condotta occupativa è posta in essere dalla società nello svolgimento, in piena autonomia, della propria attività d’impresa (Cass., Sez. 1, 10 giugno 2021, n. 16395). E’, dunque, sufficiRAGIONE_SOCIALE l’utilizzazione del bene da parte di un soggetto diverso dall’RAGIONE_SOCIALE pubblico titolare, mentre risulta indifferRAGIONE_SOCIALE la strumentalità di tale utilizzazione alla realizzazione di un pubblico interesse, in assenza di una specifica ipotesi di esenzione.
Né è significativo il fatto che l’opera pubblica (autostrada) sia realizzata in virtù di concessione dello Stato, restando il concessionario un soggetto distinto dal concedRAGIONE_SOCIALE.

Devono, quindi, confermarsi i precedenti di questa Corte richiamati dai giudici di merito.

Si è, difatti, già affermato che l’attraversamento da parte di un viadotto autostradale del suolo comunale, sebbene sia previsto dalla legge, è assoggettato a TOSAP in virtù dell’art. 38, comma 2, del d.lgs. n. 507 del 1993, impedendo una diversa forma di utilizzazione di detto spazio (v. Cass., Sez. 6-5, 25 luglio 2018, n. 19693, che ha anche precisato che l’esenzione prevista per lo Stato e per gli altri enti pubblici dall’art. 49, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 507 del 1993, postula che l’occupazione sia ascrivibile al soggetto esRAGIONE_SOCIALE, sicché ove la stessa avvenga ad opera della società RAGIONE_SOCIALE, in qualità di concessionaria per la realizzazione e la gestione di un’opera pubblica, alla stessa non spetta l’esenzione, senza che assuma rilevanza che l’opera sia di proprietà dello Stato, al quale ritornerà la gestione al termine della concessione, tenuto conto delle finalità lucrative dell’attività d’impresa svolta da una società per azioni). Si è anche precisato che l’esenzione prevista per lo Stato e gli altri enti dall’art. 49, comma 1, lett. a), del d.lgs. n. 507 del 1993, postula che l’occupazione, quale presupposto del tributo, sia ascrivibile al soggetto esRAGIONE_SOCIALE, sicchè, nel caso di occupazione di spazi rientranti nel demanio o nel patrimonio indisponibile dello Stato da parte di una società concessionaria per la realizzazione e la gestione di un’opera pubblica (nella specie, un tratto di rete autostradale inclusiva di un viadotto sopraelevato), alla stessa non spetta l’esenzione in quanto è questa ad eseguire la costruzione dell’opera e la sua gestione economica e funzionale, a nulla rilevando che l’opera sia di proprietà dello Stato, al quale ritornerà la gestione al termine della concessione (Cass., Sez. 5, 12 maggio 2017, n.
11886; v. anche Cass., Sez. 1, 29 maggio 2023, n. 15010, secondo cui il canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche è sempre dovuto dalla concessionaria incaricata della gestione del servizio autostradale in relazione al viadotto ricompreso nell’infrastruttura, poiché il fine e il vincolo di natura pubblicistica che pur contrassegnano l’opera gestita non valgono a rendere la concessionaria – che persegue in autonomia un proprio fine di lucro -una mera “longa manus” dell’amministrazione statale, non potendo perciò fruire delle esenzioni riservate alle occupazioni di suolo attuate da parte di quest’ultima).
In definitiva, il ricorso deve essere rigettato. Le spese di questo giudizio di legittimità devono essere integralmRAGIONE_SOCIALE compensate, visto che la giurisprudenza di questa Corte sulla questione in esame si è consolidata successivamRAGIONE_SOCIALE alla sua instaurazione.

P.Q.M.

ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrRAGIONE_SOCIALE principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

La Corte: rigetta il ricorso; dichiara integralmRAGIONE_SOCIALE compensate le spese di lite; Così deciso in Roma, il 16/01/2024.

Il PresidRAGIONE_SOCIALE NOME COGNOME

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