Principio di non contestazione: limiti e applicazione

Un contribuente agisce per il risarcimento del danno contro l’Agenzia delle Entrate a seguito di un avviso di liquidazione errato, successivamente annullato. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, chiarendo i limiti del principio di non contestazione: esso si applica solo ai fatti materiali allegati dalle parti e non alle valutazioni giuridiche o alla prova della colpa della Pubblica Amministrazione, elemento necessario per ottenere il risarcimento.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria, Procedura Civile

Principio di Non Contestazione: Quando il Silenzio dell’Amministrazione non Basta per il Risarcimento

Il principio di non contestazione, sancito dall’articolo 115 del Codice di Procedura Civile, è una colonna portante del processo civile moderno. Stabilisce che i fatti non specificamente contestati dalla controparte si considerano provati. Ma quali sono i suoi limiti, specialmente quando la controparte è la Pubblica Amministrazione? Un’ordinanza della Corte di Cassazione fa luce sulla questione, chiarendo che questo principio non si estende alle valutazioni giuridiche, come la colpa, necessaria per ottenere un risarcimento del danno.

I Fatti del Caso: Un Avviso di Liquidazione Errato

La vicenda nasce dall’acquisto di un terreno agricolo da parte di un contribuente per un prezzo di 75.000 euro. Successivamente, l’Agenzia delle Entrate notificava un avviso di liquidazione per una maggiore imposta di registro, sostenendo che il valore commerciale reale del fondo fosse di oltre 161.000 euro.

Il contribuente, assistito da un professionista, avviava un procedimento di accertamento con adesione, durante il quale emergeva che la valutazione dell’Agenzia era basata su un presupposto errato: il terreno non era un vigneto di pregio, come ipotizzato, ma un’area incolta. Di fronte a questa evidenza, l’Amministrazione finanziaria annullava in autotutela il proprio avviso. A questo punto, il contribuente chiedeva il risarcimento dei costi sostenuti per l’assistenza professionale, ma l’Agenzia rifiutava. La causa arrivava così in tribunale.

Il Percorso Giudiziario: Dalla Condanna all’Assoluzione della P.A.

In primo grado, il Tribunale accoglieva la domanda del contribuente, condannando l’Agenzia al risarcimento. Tuttavia, la Corte d’Appello ribaltava la decisione. Secondo i giudici di secondo grado, per condannare la Pubblica Amministrazione non è sufficiente l’illegittimità dell’atto, ma è indispensabile dimostrare la sussistenza dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa. In questo caso, la Corte riteneva l’errore dell’Agenzia ‘incolpevole’, poiché basato sulle informazioni inizialmente disponibili e prontamente corretto non appena erano emersi i nuovi elementi forniti dal contribuente.

Il Ricorso in Cassazione e il Principio di Non Contestazione

Il contribuente ricorreva in Cassazione, basando le sue difese principalmente sulla violazione del principio di non contestazione. Sostanzialmente, egli lamentava che l’Agenzia delle Entrate non avesse mai contestato, né in primo né in secondo grado, tre circostanze di fatto da lui allegate:

1. La totale diversità tra il terreno acquistato e quello usato dall’Ufficio come termine di paragone per la valutazione.
2. La congruità del prezzo pagato, dimostrata dalla compravendita di un terreno confinante a un prezzo simile.
3. Il diverso comportamento dell’Agenzia in casi analoghi, dove altri contribuenti erano stati invitati a fornire chiarimenti prima dell’emissione di un avviso.

Secondo il ricorrente, la mancata contestazione di questi fatti avrebbe dovuto obbligare il giudice a ritenerli provati e, di conseguenza, a riconoscere la colpa dell’Amministrazione e il diritto al risarcimento.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato tutti i motivi del ricorso, fornendo un’importante lezione sui confini applicativi del principio di non contestazione.

I giudici hanno chiarito che il principio si applica esclusivamente ai fatti costitutivi della domanda, cioè ai fatti materiali e storici. Nel caso di specie, la Corte d’Appello non aveva negato la diversità dei terreni o la congruità del prezzo. Aveva, invece, ritenuto tali circostanze irrilevanti per decidere sulla colpa dell’Amministrazione. La non contestazione di un fatto non implica automaticamente l’ammissione di una valutazione giuridica che da esso deriva.

Ancora più netto è stato il rigetto del terzo motivo. La circostanza che l’Agenzia avesse agito diversamente in altri casi non è un ‘fatto’ nel senso richiesto dall’art. 115 c.p.c., ma un elemento da cui il ricorrente voleva far discendere un giudizio sulla negligenza dell’ente. Stabilire se un certo comportamento costituisca colpa è una valutazione discrezionale del giudice di merito, che prescinde dall’onere di contestazione e non è sindacabile in sede di legittimità.

Le Conclusioni

La decisione della Cassazione ribadisce un principio fondamentale: per ottenere un risarcimento dalla Pubblica Amministrazione, non basta che l’atto sia illegittimo; occorre provare, con onere a carico del cittadino, che l’ente abbia agito con dolo o colpa. Il principio di non contestazione è uno strumento potente, ma non può essere utilizzato per ‘trasformare’ fatti non contestati in una automatica ammissione di colpa. La valutazione della colpa rimane un giudizio complesso, rimesso all’apprezzamento del giudice, che deve considerare tutte le circostanze del caso concreto, inclusa la scusabilità dell’errore commesso dall’Amministrazione.

Se l’Amministrazione Finanziaria non contesta un fatto che ho affermato, quel fatto è automaticamente considerato provato?
Sì, secondo il principio di non contestazione, un fatto allegato e non specificamente contestato si considera provato. Tuttavia, come chiarisce la sentenza, questo non si estende automaticamente alle conseguenze giuridiche o alle valutazioni che si vorrebbero trarre da quel fatto, come la colpa dell’Amministrazione.

Per ottenere un risarcimento danni dalla Pubblica Amministrazione per un atto illegittimo, basta dimostrare che l’atto era sbagliato?
No. Secondo la Corte, l’illegittimità dell’atto non è sufficiente. È necessario che il danneggiato dimostri anche la sussistenza del dolo o della colpa da parte dell’Amministrazione, cioè che l’errore commesso non fosse scusabile.

Il principio di non contestazione si applica anche alle valutazioni e ai giudizi o solo ai fatti concreti?
La sentenza stabilisce chiaramente che il principio di non contestazione si applica ai fatti, non ai giudizi. La circostanza che l’Agenzia si sia comportata diversamente in altri casi simili è un elemento che può essere usato per argomentare la sua negligenza, ma non è un ‘fatto costitutivo’ la cui non contestazione prova automaticamente la colpa. La valutazione della colpa resta un giudizio del giudice.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 12821 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 12821 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 13/05/2025

Oggetto: danno da avviso di liquidazione illegittimo -principio di non contestazione – contenuto e limiti.

O R D I N A N Z A

sul ricorso n. 593/21 proposto da:

-) NOME COGNOME domiciliato ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore , difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

-) Agenzia delle Entrate , in persona del Direttore pro tempore , domiciliato ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore , difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato;

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte d’appello di Venezia 3 marzo 2020 n. 1194; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 25 febbraio 2025 dal Consigliere relatore dott. NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il 26.10.2013 NOME COGNOME acquistò un terreno agricolo sito nel Comune di Cavaion (VR) , al prezzo dichiarato nell’atto di acquisto di euro 75.000.

L’ufficio locale dell’Agenzia delle Entrate il 3.11.2015 notificò ad Egon Fassetta un avviso di liquidazione della maggior imposta di registro. Secondo l’AdE il prezzo dichiarato dal contribuente non corrispondeva al reale valore commerciale del fondo, stimato in euro 161.430.

Camera di consiglio del 25 febbraio 2025

NOME COGNOME si rivolse ad un dottore commercialista al fine di contestare la pretesa dell’erario. Ne scaturì un procedimento di accertamento con adesione all’esito del quale l’Amministrazione finanziaria revocò in autotutela l’avviso di liquidazione.

All’esito di questi fatti NOME COGNOME chiese alla Direzione Provinciale di Verona dell’AdE la rifusione, a titolo di risarcimento del danno, della somma spesa per remunerare il dottore commercialista incaricato di assisterlo. A tale richiesta l’AdE rispose che nella procedura di accertamento con adesione non è obbligatoria l’assistenza di un legale; che quindi se il contribuente aveva ritenuto di affidarsi ad un dottore commercialista questa era una sua ‘ libera scelta’ della quale l’A dE non era tenuta a rispondere.
NOME COGNOME ricorse allora ex art. 702 bis c.p.c. al Tribunale di Verona, chiedendo la condanna dell’AdE al risarcimento del danno suddetto, quantificato in euro 5.075,20.

Con ordinanza 24.11.2017 il Tribunale accolse la domanda. L’ordinanza fu appellata dall’Amministrazione soccombente.

Con sentenza 5.5.2020 n. 1194 la Corte d’appello di Venezia accolse il gravame e rigettò la domanda attorea, compensando le spese. La Corte d’appello ritenne che la condanna della P.A. al risarcimento del danno da provvedimento illegittimo non possa essere pronunciata per il solo fatto dell’accertata illegittimità di quest’ultim o; è necessario invece dimostrare la sussistenza del dolo o della colpa, ritenuti nel caso di specie indimostrati.

Osservò a tal riguardo la Corte territoriale che:

-) l’AdE non era a conoscenza delle circostanze di fatto evidenziate da NOME COGNOME solo nel corso della procedura di accertamento con adesione;

-) che l’AdE non poteva sapere che il terreno non era un vigneto ma un’area incolta;

-) che quando emerse tale circostanza l’ avviso di liquidazione fu ‘prontamente annullato ‘.

8. La sentenza d’appello è stata impugnata per Cassazione da NOME COGNOME con ricorso fondato su tre motivi.

L’AdE ha resistito con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il primo motivo di ricorso.

Col primo motivo è denunciata la violazione del principio di non contestazione di cui all’art. 115 c.p.c..

Il ricorrente deduce che nell’atto introduttivo del giudizio di primo grado aveva allegato in punto di fatto che il terreno sito nello stesso Comune, il cui valore fu assunto dall’AdE quale parametro di confronto della congruità del prezzo d’acquisto dichiarato da NOME COGNOME, era diverso per posizione, destinazione, caratteristiche da quello acquistato dall’odierno ricorrente , e che pertanto esso non poteva costituire un valido termine di paragone.

Sostiene che questa allegazione in fatto non fu contestata dall’AdE né nella comparsa di costituzione in primo grado, né in sede di appello.

Di conseguenza – conclude la ricorrente -‘ la C orte d’appello avrebbe dovuto ritenere illegittimo l’avviso di liquidazione, in quanto fondato su un presupposto totalmente errato, quale è la non comparabilità tra i terreni posti al raffronto ‘.

1.1. Il motivo è infondato.

Il principio di non contestazione viene violato quando il giudice ritenga inesistente un fatto allegato da una delle parti e non contestato dall’altra.

Il ‘fatto non contestato’, secondo la prospettazione del ricorrente, sarebbe la differente natura e vocazione del fondo acquistato da NOME COGNOME rispetto a quello preso dall’Amministrazione finanziaria a parametro di riferimento per stimare il valore del primo.

Ma questo fatto non è stato ritenuto ‘indimostrato’ dalla Corte d’appello. Al contrario, esso è stato ritenuto esistente dal giudice di merito (p. 7, quarto capoverso).

La Corte territoriale ha rigettato la domanda non perché abbia ritenuto ‘indimostrato’ l’errore di valutazione da cui era infirmato l’avviso di liquidazione; l’ha rigettata sul presupposto che quell’errore fu incolpevole , e rispetto a tale statuizione non ha giocato alcun ruolo la ‘non contestazione’ della dedotta diversità di valore tra il fondo acquistato dall’attore e quello finitimo assunto quale parametro di valutazione.

Di conseguenza:

-) nella parte in cui prospetta il vizio di non contestazione, il motivo è infondato perché la circostanza non contestata non è stata negata nella sua oggettività dal giudice di merito;

-) nella parte in cui, indirettamente, la censura lamenta l’omesso esame della reale natura (e quindi del reale valore) del fondo acquistato da NOME COGNOME, essa è priva di decisività, in quanto la domanda è stata rigettata per mancanza del requisito della colpa, cioè per essere stato dichiarato il terreno come vigneto, e non perché sia stato ritenuto insussistente l’errore commesso dalla P.A. Sicché, l’ipotetica mancanza di considerazione da parte della P.A della circostanza di cui ragiona il motivo risulterebbe -ai fini di addebitare una colpa alla P.A. – priva di decisività ai sensi del n. 5 dell’art. 360 c.p.c., ove il motivo di apprezzasse nella sostanza alla stregua di tale paradigma.
2. Il secondo motivo.

Anche col secondo motivo è denunciata la violazione dell’art. 115 c.p.c..

Il ricorrente sostiene che tale norma sarebbe stata violata perché l’Amministrazione convenuta non aveva contestato la circostanza, dedotta nell’atto introduttivo del giudizio, che il prezz o d’acquisto dichiarato nel contratto di compravendita si sarebbe dovuto ritenere congruo, se raffrontato a quello dichiarato nell’atto d’acquisto di un terreno confinante, venduto l’anno prima e dimostrato da atto depositato unitamente al ricorso introduttivo.

‘ A fronte di tale precisa e circostanziata dimostrazione dell’erroneità dell’operato dell’agenzia delle entrate – prosegue il ricorrente, p. 15 non

faceva seguito nessuna contestazione dell’idoneità del terreno indicato dal sig. COGNOME ad assurgere a valido parametro di raffronto ‘.

2.1. Il motivo è infondato perché la Corte d’appello non ha affatto negato in punto di fatto che un terreno finitimo rispetto a quello acquistato da NOME COGNOME fosse stato venduto ad un prezzo simile a quello dichiarato dal contribuente. Ha semplicemente ritenuto ‘irrilevante’ tale circostanza al fine di affermare la colpa della P.A., e ciò sul presupposto che il primo terreno fosse destinato a vigneto, il secondo no.

Da ciò consegue che:

non vi fu negazione d’un fatto non contestato;

la circostanza che si assume non contestata non ha giocato alcun ruolo sull’esito del giudizio, che ha visto la domanda rigettata per mancanza di colpa, e non per difetto di prova dei fatti dedotti dall’attore. Tale rilievo varrebbe nuovamente se si apprezzasse il motivo ai sensi del n. 5 dell’art. 360 c.p.c.

3. Il terzo motivo .

Anche col terzo motivo è denunciata la violazione dell’art. 115 c.p.c..

In questo caso il ricorrente sostiene che tale norma sarebbe stata violata perché l’AdE non aveva contestato la seguente circostanza di fatto, dedotta nell’atto introduttivo del giudizio di primo grado: che altri contribuenti, venuti a trovarsi nella medesima situazione, erano stati invitati a fornire chiarimenti preventivi, e l’AdE ne aveva riconosciuto le ragioni senza emettere avvisi di accertamento, come invece aveva fatto nei riguardi dell’odierno ricorrente.
3.1. Il motivo è manifestamente infondato.

L ‘onere di contestazione riguarda i fatti , non i giudizi .

Ma la ‘circostanza’ che si assume non contestata, per come illustrata a p. 18 del ricorso per cassazione, è un giudizio, non un fatto.

La circostanza che, in casi simili a quello che fu la scaturigine del contrasto, la P.A. avesse ritenuto di ascoltare i contribuenti prima di decidere se emettere un avviso di liquidazione, non è un fatto costitutivo della

domanda. Fu una circostanza dedotta dall’attore al fine di ‘ rendere evidente la mancanza di diligenza’ della P.A., e quindi come prova presuntiva della colpa.

Ma stabilire se da un fatto noto (l’avere l’AdE seguito procedure diverse in caso simili) possa risalirsi al fatto ignorato della sussistenza o della insussistenza d’una colpa della pubblica amministrazione è una valutazione discrezionale rimessa al giudice di merito, che in quanto giudizio prescinde dall’onere di contestazione e che comunque è insindacabile in sede di legittimità.

4. Le spese.

Le spese del presente giudizio di legittimità vanno a poste a carico del ricorrente , ai sensi dell’art. 385, comma 1, c.p.c., e sono liquidate nel dispositivo.

Per questi motivi

la Corte di cassazione:

(-) rigetta il ricorso;

(-) condanna NOME COGNOME alla rifusione in favore di Agenzia delle Entrate delle spese del presente giudizio di legittimità, che si liquidano nella somma di euro 1.800, oltre spese prenotate a debito;

(-) ai sensi dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezione civile della Corte di cassazione, addì 25 febbraio 2025.

Il Presidente (NOME COGNOME)

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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