Interesse ad agire: quando impugnare un ruolo esattoriale

Un contribuente ha impugnato degli estratti di ruolo sostenendo la prescrizione dei crediti. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che l’impugnazione è ammissibile solo se il debitore dimostra un concreto e attuale pregiudizio derivante dall’iscrizione a ruolo. La semplice eccezione di prescrizione, in assenza di un’azione esecutiva, non è sufficiente a fondare l’interesse ad agire.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria, Procedura Civile

Interesse ad Agire: La Cassazione Chiarisce Quando si Può Impugnare l’Estratto di Ruolo

Molti cittadini, consultando la propria posizione debitoria, si imbattono in un “estratto di ruolo” che riporta vecchie cartelle esattoriali, magari mai notificate o relative a crediti ormai prescritti. La reazione istintiva è quella di rivolgersi a un giudice per ottenerne l’annullamento. Tuttavia, una recente ordinanza della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale: per poter avviare una causa, è necessario avere un interesse ad agire concreto e attuale. Vediamo come questa decisione restringe le possibilità di impugnazione preventiva dell’estratto di ruolo.

I Fatti del Caso: Una Corsa Contro la Prescrizione

Un contribuente scopriva, tramite un estratto di ruolo acquisito di sua iniziativa, l’esistenza di diverse cartelle esattoriali per sanzioni amministrative emesse da vari Comuni e Prefetture. Sostenendo di non aver mai ricevuto la notifica di tali atti e che i crediti fossero ormai caduti in prescrizione, decideva di agire in giudizio.

Inizialmente, il Giudice di Pace gli dava ragione, annullando tutte le cartelle. Tuttavia, l’Agente della Riscossione proponeva appello e il Tribunale ribaltava completamente la decisione. Secondo i giudici di secondo grado, il cittadino non aveva un interesse ad agire, poiché non era in corso alcuna procedura esecutiva nei suoi confronti e la conoscenza del debito derivava da una sua azione spontanea. Avrebbe dovuto, secondo il Tribunale, limitarsi a chiedere uno sgravio amministrativo.

L’Impugnazione dell’Estratto di Ruolo e l’Interesse ad Agire

La questione è arrivata dinanzi alla Corte di Cassazione, che ha colto l’occasione per fare chiarezza su un punto nevralgico del contenzioso tributario. La domanda centrale è: si può contestare un estratto di ruolo solo perché si ritiene il debito non dovuto? La risposta della Corte, basata su una recente modifica legislativa (art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973), è negativa.

La nuova normativa, interpretata autorevolmente dalle Sezioni Unite della Cassazione, stabilisce che l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile di per sé. L’impugnazione è ammessa solo in casi eccezionali, quando il debitore è in grado di dimostrare che la semplice iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio concreto e attuale.

La Prova del Pregiudizio Concreto: Una Condizione Necessaria per l’Interesse ad Agire

La Corte ha specificato quali sono le situazioni che possono fondare un valido interesse ad agire. Non basta affermare che il debito è prescritto. È necessario provare che l’iscrizione a ruolo sta producendo effetti negativi immediati, come:

* L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto pubblico.
* Il blocco di pagamenti dovuti da una pubblica amministrazione al contribuente.
* La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

In assenza di una di queste circostanze, il contribuente non ha l’interesse a promuovere un’azione giudiziaria preventiva e deve attendere la notifica di un atto esecutivo (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento) per far valere le proprie ragioni, inclusa l’eventuale prescrizione.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte ha fondato la sua decisione sul principio dello ius superveniens, secondo cui una nuova legge si applica anche ai processi in corso se incide su una condizione dell’azione come l’interesse ad agire. Quest’ultimo, infatti, deve sussistere al momento della decisione.

La nuova legge ha operato una selezione degli interessi meritevoli di tutela immediata. L’obiettivo è deflazionare il contenzioso, evitando azioni giudiziarie “esplorative” basate sulla mera consultazione di un estratto di ruolo. La tutela del debitore non viene eliminata, ma semplicemente posticipata al momento in cui la pretesa dell’ente di riscossione diventa concreta e minacciosa.

Di conseguenza, eccepire la prescrizione del credito, un fatto estintivo successivo alla formazione della cartella, non integra di per sé un interesse ad agire che giustifichi un’impugnazione autonoma dell’estratto di ruolo. Si tratta di una difesa che potrà essere validamente sollevata solo in sede di opposizione a un atto dell’esecuzione forzata.

Le Conclusioni

L’ordinanza consolida un orientamento restrittivo sull’impugnazione dell’estratto di ruolo. Per i cittadini e le imprese, ciò significa che non è più sufficiente scoprire un vecchio debito per poterlo contestare immediatamente in tribunale. È indispensabile dimostrare un danno specifico, attuale e documentabile. In caso contrario, l’azione sarà dichiarata inammissibile per carenza di interesse ad agire. La strategia difensiva deve quindi concentrarsi non più sulla semplice esistenza del debito, ma sulle conseguenze pregiudizievoli che la sua iscrizione a ruolo sta effettivamente producendo.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo per far valere la prescrizione di un debito?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’impugnazione dell’estratto di ruolo è ammessa solo se il debitore dimostra che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio concreto e attuale, come l’esclusione da appalti pubblici. La sola eccezione di prescrizione non è sufficiente per agire in via preventiva.

Cosa si intende per ‘interesse ad agire’ nell’impugnazione di un estratto di ruolo?
Per ‘interesse ad agire’ si intende la necessità di dimostrare un danno specifico derivante dalla mera iscrizione a ruolo del debito. Non basta un’incertezza soggettiva; occorre provare una lesione concreta a un proprio diritto, come l’impossibilità di riscuotere crediti dalla Pubblica Amministrazione o di partecipare a gare pubbliche.

Una nuova legge può essere applicata a un processo già in corso?
Sì. Se una nuova legge (ius superveniens) modifica una condizione dell’azione, come l’interesse ad agire, essa si applica anche ai processi pendenti. Questo perché le condizioni dell’azione devono essere presenti non solo all’inizio della causa, ma devono perdurare fino al momento della decisione finale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 16409 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 16409 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: CONDELLO NOME COGNOME

Data pubblicazione: 12/06/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 24208/2021 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, rappresentato e difeso, giusta procura in calce al ricorso, dall ‘ AVV_NOTAIO (p.e.c.: EMAIL)

-ricorrente – contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore, rappresentata e difesa dall ‘ Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata, in Roma, INDIRIZZO

-resistente – nonché nei confronti di COMUNE DI MILANO, COMUNE DI LAINATE, COMUNE DI LODI,

COMUNE DI GALLARATE, PREFETTURA DI LODI, PREFETTURA DI BERGAMO, PREFETTURA DI PIACENZA, PREFETTURA DI PARMA, PREFETTURA DI MODENA, PREFETTURA DI REGGIO EMILIA, PREFETTURA DI BRESCIA, PREFETTURA DI MILANO

-intimati – avverso la sentenza del Tribunale di Milano n. 2036/2021, pubblicata in data 10 marzo 2021;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 17 aprile 2024 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOMEAVV_NOTAIO COGNOME

Fatti di causa

NOME COGNOME impugnava estratti di ruolo spontaneamente acquisiti afferenti a cartelle esattoriali recanti pretese relative a sanzioni amministrative, emesse dalle Prefetture di Milano, di Modena, di Parma, di Piacenza, di Lodi, di Bergamo, nonché dai Comuni di Milano, Gallarate e Lodi, lamentando la mancata notifica ed eccependo la prescrizione.

Il Giudice di pace adito, in esito alla costituzione di RAGIONE_SOCIALE e nella contumacia RAGIONE_SOCIALE altre parti, annullava tutte le cartelle esattoriali.

Il Tribunale di Milano ha accolto il gravame proposto dall ‘ RAGIONE_SOCIALE, rigettando l ‘ opposizione originariamente proposta da COGNOME NOME per difetto di interesse ad agire, richiamando la sentenza di questa Corte n. 20618/2016 e precisando che, al fine di ottenere l ‘ annullamento RAGIONE_SOCIALE cartelle, il debitore avrebbe dovuto attivarsi in via amministrativa oppure limitarsi a chiedere lo sgravio; ha pure osservato che le cartelle risultavano notificate e che la conoscenza degli estratti di ruolo era derivata dalla iniziativa della parte appellante e ‹‹ a
prescindere dall ‘ inizio di un procedimento esecutivo da parte dell ‘ amministrazione ››, che non aveva neppure tentato di riscuotere il credito.

NOME COGNOME COGNOME propone ricorso per la cassazione della suddetta decisione, con due motivi.

RAGIONE_SOCIALE ha depositato atto di costituzione al solo fine dell ‘ eventuale partecipazione all ‘ udienza di discussione.

La trattazione è stata fissata in camera di consiglio ai sensi dell ‘ art. 380bis .1. cod. proc civ.

Il Collegio si è riservato il deposito nel termine di sessanta giorni dalla decisione.

Ragioni della decisione

Con il primo motivo si denunzia violazione e falsa applicazione, ai sensi dell ‘ art. 360, primo comma, n. 3 e n. 4, cod. proc. civ., dell ‘ art. 348 cod. proc. civ. e nullità della sentenza per error in procedendo.

Lamenta il ricorrente che l ‘ appello era stato notificato in data 12 marzo 2021 ed iscritto a ruolo in data 27 aprile 2021, sicché il giudice d ‘ appello avrebbe dovuto, anche d ‘ ufficio, rilevare l ‘ improcedibilità del gravame ed il conseguente passaggio in giudicato della sentenza di primo grado.

1.1. La censura è inammissibile per inosservanza dell ‘ art. 366, primo comma, n. 6, cod. proc. civ.

Va rammentato che, secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, il principio di autosufficienza del ricorso per cassazione – che trova la propria ragion d ‘ essere nella necessità di consentire al giudice di legittimità di valutare la fondatezza del motivo senza dover procedere all ‘ esame dei fascicoli di ufficio o di parte – vale anche in

relazione ai motivi di appello rispetto ai quali si denuncino errori di carattere procedurale da parte del giudice di merito.

Invero, l ‘ esercizio del potere di diretto esame degli atti del giudizio di merito, riconosciuto al giudice di legittimità ove sia denunciato un error in procedendo , presuppone comunque l ‘ ammissibilità del motivo di censura, onde il ricorrente non è dispensato dall ‘ onere di specificare (a pena, appunto, di inammissibilità) il contenuto della critica mossa alla sentenza impugnata, indicando anche specificamente i fatti processuali alla base dell ‘ errore denunciato, e tale specificazione deve essere contenuta nello stesso ricorso per cassazione, proprio per il principio di autosufficienza di esso (Cass., sez. L, 04/02/2022, n. 3612; Cass., sez. 1, 06/09/2021, n. 24048; Cass., sez. 1, 23/12/2020, n. 29495; Cass., sez. 5, 29/09/2017, n. 22880; Cass., sez. 1, 20/09/2006, n. 20405).
1.3. Ciò posto, osserva la Corte come il ricorrente non abbia riportato né la relata di notifica dell ‘ atto di appello proposto da RAGIONE_SOCIALE, né la nota di iscrizione a ruolo dello stesso atto di appello, al fine di supportare la denuncia di improcedibilità dell ‘ impugnazione, così rendendo la doglianza carente di specificità ed irricevibile in questo giudizio di legittimità.

Con il secondo motivo il ricorrente censura la decisione gravata per ‹‹violazione e falsa applicazione ex art. 360 n. 3 c.p.c. in relazione alla violazione degli artt. 100 c.p.c. Omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti ex art. 360, comma 1, n. 5), c.p.c. quanto alla motivazione apparente, perplessa ed incomprensibile sul medesimo punto dell ‘interesse ad agire››. Rimarca che, diversamente da quanto ritenuto dal Tribunale, aveva interesse ad adire l ‘ autorità giudiziaria per vedersi annullate le cartelle esattoriali relative a crediti ormai
prescritti, in difetto di una norma che gli imponeva di agire in via amministrativa per lo sgravio.

Addebita, peraltro, al giudice d ‘ appello di avere trascurato di valutare la rilevante circostanza della intervenuta prescrizione quinquennale, in mancanza di atti interruttivi da parte dell ‘ Amministrazione finanziaria, ribadendo che l ‘ unico rimedio per poter annullare le cartelle era la proposizione di una domanda giudiziaria volta all ‘ accertamento negativo del credito.

2.1. Il motivo è infondato.

2.2. L ‘ applicazione alla fattispecie della previsione dell ‘ art. 3bis d.l. 21 ottobre 2021 n. 146, convertito in legge 17 dicembre 2021 n. 215, nella lettura datane dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 26283 del 2022, impone di disattendere la censura qui svolta.

L ‘ art. 3bis d.l. 21 ottobre 2021 n. 146, convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2021 n. 215, ha aggiunto il comma 4bis all ‘ art. 12 d.P.R. 29 settembre 1973 n. 602 stabilendo che «L ‘ estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall ‘ iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto dall ‘ art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all ‘ art. 1, comma 1, lettera a) , del regolamento di cui al decreto del Ministro dell ‘ economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n.40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all ‘ art. 48bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».
In ordine alla seconda disposizione, che prevede la diretta

impugnabilità del ruolo e della cartella di pagamento che si assumono invalidamente notificati soltanto alle condizioni ivi previste, le Sezioni Unite hanno escluso trattarsi sia di disposizione di interpretazione autentica, sia di disposizione retroattiva; hanno, in particolare, dichiarato: ‹‹ 17. Con la norma in questione, invece, il legislatore, nel regolare specifici casi di azione ‘ diretta ‘ , stabilisce quando l ‘ invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell ‘ incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l ‘ interesse ad agire. 17.1. Questa condizione dell ‘ azione ha difatti natura dinamica, che rifugge da considerazioni statiche allo stato degli atti (tra varie, Cass. n. 9094/17; sez. un., n. 619/21), e può assumere una diversa configurazione, anche per volontà del legislatore, fino al momento della decisione. La disciplina sopravvenuta si applica, allora, ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell ‘ordinanza), che è ancora da compiere…18. E ‘ quindi coerente che l ‘ interesse, così come conformato dal legislatore, debba essere dimostrato…18.1…L’ interesse in questione può poi essere allegato anche nel giudizio di legittimità, il quale non è sull ‘ operato del giudice, ma sulla conformità della decisione adottata all ‘ ordinamento giuridico, definito dalle norme applicabili quando la sentenza è resa…›› .
I passaggi argomentativi svolti per addivenire alla trascritta conclusione possono così sintetizzarsi:

l ‘ art. 12, comma 4bis , del d.P.R. n. 602 del 1973, che regola la riscossione coattiva RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo (comprese, dunque, le sanzioni amministrative), specifica, concretizzandolo, l ‘ interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata;

l ‘ interesse ad agire costituisce una condizione dell ‘ azione avente

natura dinamica, come tale suscettibile di assumere una diversa configurazione, per ius superveniens , fino al momento della decisione;

la citata disposizione, incidendo sulla pronuncia della sentenza, trova, di conseguenza, applicazione anche nei processi pendenti, nei quali l ‘ opponente ha l ‘ onere di dedurre e dimostrare la sussistenza dell ‘ interesse ad agire.

Secondo l ‘ interpretazione -anche in ordine alla sua applicabilità alle RAGIONE_SOCIALE extratributarie -fornita dalle Sezioni Unite, la citata disposizione ha comportato la selezione, da parte del legislatore, di alcuni specifici interessi idonei a giustificare la tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; la carenza dello specifico interesse indicato dalla norma determina l ‘ inammissibilità dell ‘impugnazione ‹‹diretta›› o ‹‹anticipata››, senza con ciò comprimere o impedire la tutela ‹‹successiva››, che può esplicarsi anche nelle forme RAGIONE_SOCIALE opposizioni esecutive, sempre che un ‘ esecuzione forzata sia stata quantomeno minacciata. Ne consegue, pertanto, che la parte che abbia proposto opposizione avverso l ‘ estratto del ruolo è onerato dal dimostrare il perdurare del proprio interesse ad agire, vale a dire la persistente ammissibilità della propria azione (giacché l ‘ interesse ad agire altro non è se non una condizione – di ammissibilità – dell ‘ azione), ciò che nel giudizio di legittimità potrà fare, o meglio, è onerato dal fare, ‹‹mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ.›› (così, Cass., sez. U, n. 26283 del 2022, cit.).
Le Sezioni Unite hanno anche espressamente esaminato e ritenuto manifestamente infondati i dubbi di legittimità costituzionale della disposizione (da paragrafo 19) e da ultimo, con sentenza n. 190 depositata il 17 ottobre 2023, la Corte Costituzionale ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell ‘ art. 12,

comma 4bis d.P.R. 602/1973, come modificato dall ‘ art. 3bis d.l. 146/2021, convertito con modificazioni nella legge 215/2021, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, 77, 113 e 117 Cost., dal giudice di pace di Napoli e dalla Corte di giustizia tributaria di primo grado di Napoli.

2.3. Nel caso de quo , il ricorrente, originario opponente, non ha allegato un interesse di tal fatta.

Tale interesse, infatti, non può scorgersi nella formulazione di un ‘ eccezione di prescrizione del credito verificatasi dopo le cartelle opposte.

Come questa Corte ha già reiteratamente chiarito, ben prima della menzionata sopravvenienza normativa e della esegesi offertane dalle Sezioni Unite, l ‘ impugnazione della cartella conosciuta a mezzo estratto di ruolo è ammissibile soltanto in caso di omessa o invalida notifica della cartella di pagamento e relativamente al credito in esso riportato, e non anche per dedurre fatti estintivi successivi (quali la prescrizione del credito), non essendo configurabile un interesse all ‘ azione di accertamento negativo in difetto di una situazione di obiettiva incertezza, allorquando nessuna iniziativa esecutiva sia stata intrapresa dall ‘ amministrazione (in tal senso, Cass., sez. 3, 07/03/2022, n. 7353; Cass., sez. 6- L, 13/09/2019, n. 22925; Cass., sez. 6- L, 07/03/2019, n. 6723; Cass, sez. 3, 10/11/2016, n. 22946).
A tanto consegue che, in difetto di una condizione dell ‘ azione, l ‘ opposizione non avrebbe potuto essere proposta (si veda la già citata Cass., sez. U, n. 26283/2022).

Il ricorso deve, per le ragioni esposte, essere rigettato.

Nulla deve disporsi in merito alle spese di lite, in assenza di attività difensiva RAGIONE_SOCIALE controparti.

La Corte rigetta il ricorso.

Ai sensi dell ‘ art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, al competente ufficio di merito dell ‘ ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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