Interesse ad agire: impugnazione estratto di ruolo

Un contribuente impugna una cartella di pagamento scoperta tramite estratto di ruolo. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 17906/2024, dichiara l’azione inammissibile per carenza di interesse ad agire. Viene stabilito che non basta la mera conoscenza del debito, ma è necessario dimostrare un pregiudizio concreto e attuale per poter agire in giudizio, in linea con la nuova normativa e la giurisprudenza delle Sezioni Unite.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 novembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria, Procedura Civile

Interesse ad agire: Quando si può impugnare un estratto di ruolo?

Scoprire di avere un debito con il Fisco tramite la semplice consultazione di un estratto di ruolo è una situazione comune e spesso fonte di preoccupazione. Ma è sufficiente questa conoscenza per correre in tribunale e contestare la cartella? L’ordinanza n. 17906/2024 della Corte di Cassazione fa chiarezza su un punto fondamentale: la necessità di dimostrare un concreto interesse ad agire. Approfondiamo insieme questa importante decisione.

I Fatti di Causa

Un contribuente si opponeva a una cartella di pagamento relativa a sanzioni amministrative del 2014. Sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica della cartella e di esserne venuto a conoscenza solo richiedendo un estratto di ruolo all’Agente della Riscossione. Di conseguenza, chiedeva che il debito fosse dichiarato prescritto e la cartella annullata per omessa notifica.

L’Agente della Riscossione si difendeva depositando copie non autenticate della documentazione relativa alla notifica. Il contribuente, alla prima udienza utile, disconosceva la conformità di tali copie agli originali, contestandone ogni valore probatorio.

Nonostante ciò, sia il Giudice di Pace che il Tribunale in appello (seppur con una riforma parziale) davano sostanzialmente torto al contribuente, ritenendo valida la notifica. Il caso giungeva così all’attenzione della Corte di Cassazione.

La Questione Giuridica: L’interesse ad agire e l’impugnazione dell’estratto di ruolo

La questione centrale non verteva più sulla validità della notifica, ma su un presupposto processuale preliminare: il contribuente aveva un reale interesse ad agire? In altre parole, la semplice scoperta di un’iscrizione a ruolo, senza che l’amministrazione avesse intrapreso alcuna azione esecutiva, era sufficiente a giustificare un’azione legale?

Su questo punto è intervenuta una novità legislativa (l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021) e un fondamentale chiarimento delle Sezioni Unite della Cassazione (sentenza n. 26283/2022), che hanno ridefinito i contorni di questa condizione dell’azione.

Le Motivazioni della Cassazione: la necessità di un pregiudizio concreto

La Corte di Cassazione, applicando i nuovi principi, ha cassato la sentenza impugnata senza rinvio, dichiarando l’azione inammissibile fin dall’origine. Il ragionamento della Corte è stato netto e si basa sui seguenti punti cardine:

1. L’Interesse ad Agire è Dinamico: L’interesse ad agire non è un concetto statico, ma una condizione che deve esistere per tutta la durata del processo e può essere influenzata da nuove leggi (ius superveniens). La nuova normativa ha plasmato questo interesse, richiedendo qualcosa di più della semplice conoscenza del debito.

2. Necessità di un Pregiudizio Specifico: Per poter impugnare una cartella non notificata, conosciuta tramite estratto di ruolo, il contribuente deve dedurre e dimostrare un pregiudizio concreto e attuale derivante da tale iscrizione. Non è sufficiente l’astratta preoccupazione per il debito.

3. Quali sono i pregiudizi rilevanti? La Corte (richiamando le Sezioni Unite) chiarisce che l’interesse sorge, ad esempio, quando l’iscrizione a ruolo impedisce al contribuente di partecipare a gare pubbliche, di ottenere un certificato di regolarità fiscale (DURC), o quando l’Agente della Riscossione ha avviato un’azione esecutiva o cautelare (es. fermo amministrativo, ipoteca).

4. L’eccezione di prescrizione non basta: Sollevare la prescrizione del credito non è, di per sé, sufficiente a fondare l’interesse ad agire. Se l’amministrazione non si è ancora mossa per riscuotere il debito, non esiste quella “obiettiva incertezza” che giustifica un’azione di accertamento negativo.

Nel caso specifico, il ricorrente non aveva mai allegato né dimostrato di subire un tale pregiudizio. La sua azione si basava unicamente sulla conoscenza dell’estratto di ruolo e sulla volontà di far dichiarare la prescrizione. Per la Corte, questo non basta.

Conclusioni

L’ordinanza in commento consolida un principio fondamentale: non si può intasare la macchina della giustizia per contestare debiti “dormienti”. L’impugnazione basata sul solo estratto di ruolo è un’azione eccezionale, ammessa solo quando il contribuente dimostra che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un danno reale e immediato. Per i contribuenti, ciò significa che prima di avviare una causa è essenziale verificare non solo la fondatezza delle proprie ragioni (es. prescrizione, vizi di notifica), ma anche e soprattutto se esiste un pregiudizio concreto che renda necessario l’intervento del giudice. In assenza di un’azione da parte dell’Agente della Riscossione, l’azione legale rischia di essere dichiarata inammissibile per carenza di interesse ad agire, con conseguente spreco di tempo e risorse.

È sempre possibile impugnare una cartella di pagamento di cui si è venuti a conoscenza solo tramite l’estratto di ruolo?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’impugnazione è ammissibile solo se il contribuente dimostra di avere un interesse concreto e attuale alla rimozione dell’atto, che si verifica quando l’iscrizione a ruolo gli causa un pregiudizio specifico (es. impossibilità di ottenere un DURC, partecipazione a gare, avvio di azioni esecutive).

Cosa significa avere ‘interesse ad agire’ in questi casi?
Significa dover provare che l’esistenza del debito iscritto a ruolo, anche se non ancora oggetto di riscossione forzata, sta producendo effetti negativi e concreti sulla propria sfera giuridica o patrimoniale. La semplice conoscenza del debito o la preoccupazione che possa essere riscosso in futuro non sono sufficienti.

Affermare che il debito è prescritto è sufficiente per dimostrare l’interesse ad agire?
No. L’ordinanza chiarisce che l’eccezione di prescrizione, da sola, non integra l’interesse ad agire richiesto per impugnare una cartella conosciuta tramite estratto di ruolo, se non è in corso alcuna iniziativa esecutiva da parte dell’amministrazione. L’interesse sorgerà nel momento in cui l’Agente della Riscossione tenterà di riscuotere il credito.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 17906 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 17906 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 28/06/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 18507/2022 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME e COGNOME NOME, presso l’indirizzo di posta elettronica certificata dei quali è domiciliato per legge;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEE ENTRATE RISCOSSIONE, UTG PREFETTURA DI ROMA, RAGIONE_SOCIALE,

-intimati- avverso la SENTENZA del TRIBUNALE di ROMA n. 7835/2022 depositata il 18/05/2022;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 19/06/2024 dal Consigliere COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1. COGNOME NOME presentava, davanti al Giudice di Pace di Roma, opposizione avverso la cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA emessa a suo carico dall’RAGIONE_SOCIALE, asseritamente notificata in data 09.06.2018, riferita al presunto omesso pagamento di sanzioni amministrative ex legge 689/81 art. 27 legge 386/1990 relative all’annualità 2014, richieste dalla Prefettura di Roma, per un importo di euro 1.599,56. Sosteneva di essere venuto a conoscenza RAGIONE_SOCIALE cartella soltanto a seguito RAGIONE_SOCIALE richiesta degli estratti di ruolo presso il RAGIONE_SOCIALE. Chiedeva dichiararsi estinto per prescrizione il diritto a riscuotere le somme portate in cartella e comunque la nullità di quest’ultima per inesistenza/omessa ed illegittimità RAGIONE_SOCIALE relativa notifica.
Si costituiva l’RAGIONE_SOCIALE, depositando, oltre all’estratto di ruolo, documentazione in copia non conforme (duplice vano accesso del messo notificatore; attestazione di irreperibilità relativa al destinatario; attestazione di affissione alla porta dell’avviso di deposito in busta chiusa e sigillata; successivo invio RAGIONE_SOCIALE CAD, siglato dal destinatario ricevente in data 11.06.2018 ed ulteriormente dimostrato dall’elenco del CDP Montesacro dell’avviso di deposito nella Casa comunale), concernente la notifica ai sensi dell’art. 140 c.p.c. RAGIONE_SOCIALE cartella esattoriale del 2017 (oggetto di opposizione); mentre la Prefettura rimaneva contumace.
In sede di prima udienza (e, quindi, alla prima udienza successiva alla produzione RAGIONE_SOCIALE suddetta documentazione) il COGNOME disconosceva ai sensi dell’art. 2719 c.c. la conformità agli originali dei documenti prodotti in copia dalla RAGIONE_SOCIALE, specificando di non ritenere esistente alcun originale.

Il Giudice di primo grado, con sentenza n. 20618/2020, rigettava l’opposizione.

Avverso detta sentenza proponeva impugnazione il COGNOME, chiedendo che, in riforma RAGIONE_SOCIALE stessa, in via principale: la cartella di

pagamento opposta fosse annullata, non essendo stato depositato il verbale di accertata violazione da essa presupposto; ovvero fosse dichiarata nulla o inesistente, essendo stata provata la sua notificazione soltanto con fotocopia non autentica (la cui non conformità all’originale era stata eccepita alla prima udienza utile); e, in via subordinata, fossero compensate le spese del giudizio di primo grado pronunciate nei confronti del contumace. In particolare, con il quarto motivo di appello censurava la sentenza per omessa pronuncia sulla eccepita inutilizzabilità RAGIONE_SOCIALE documentazione depositata dall’Agente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE per intervenuto disconoscimento.
Si costituiva l’RAGIONE_SOCIALE, chiedendo il rigetto dell’atto di appello e la conferma RAGIONE_SOCIALE sentenza di primo grado.

Il Tribunale di Roma, con sentenza n. 7835/2022, in parziale accoglimento dell’appello ed in riforma parziale RAGIONE_SOCIALE sentenza di primo grado, dichiarava che il COGNOME non era tenuto a pagare alcunché in favore RAGIONE_SOCIALE Prefettura contumace; mentre confermava nel resto la sentenza impugnata e condannava il COGNOME al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese processuali relative al grado.

Avverso la sentenza del giudice di appello ha proposto ricorso NOME.

Parte intimata non ha svolto difese.

Per l’odierna adunanza il Procuratore Generale non ha rassegnato conclusioni scritte ed il Difensore di parte ricorrente non ha depositato memoria.

Il Collegio si è riservato di depositare l’ordinanza decisoria entro il termine di sessanta giorni dalla data RAGIONE_SOCIALE camera di consiglio.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

Il Tribunale di Roma, riformando parzialmente quale giudice di appello la sentenza del giudice di pace, ha dichiarato che il COGNOME nulla è tenuto a pagare in favore RAGIONE_SOCIALE Prefettura contumace. In particolare, per quanto qui rileva, in ordine all’eccezione di non conformità RAGIONE_SOCIALE

copia RAGIONE_SOCIALE notifica all’originale, dopo aver richiamato i principi affermati da Cass. n. 3549/2019, nonché da Cass. n. 27633/2018, n. 1657/2019 e n. 29993/2017, ha affermato che la contestazione operata nella fattispecie dalla parte opponente – appellante non fosse conforme a detti principi, ragion per cui correttamente il giudice di pace aveva ritenuto come non formulata la relativa eccezione; ha aggiunto che, essendosi dimostrata la ritualità RAGIONE_SOCIALE notifica RAGIONE_SOCIALE cartella esattoriale nella data del giugno 2018, le contestazioni afferenti l’omessa notifica dell’atto di accertamento e contestazione RAGIONE_SOCIALE sanzione amministrativa irrogata avrebbero dovuto proporsi nel termine decadenziale di giorni trenta, previsto dall’articolo 7 del D.lgs 150/2011 a pena di inammissibilità; per quindi concludere che detto termine non era stato evidentemente rispettato dall’allora parte appellante che, solo in data 5.2.2020, aveva deciso di effettuare l’accesso all’agenzia RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE per prender contezza degli estratti di ruolo.
Il COGNOME articola in ricorso un unico motivo, con il quale denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 2712 e 2719 c.c. in relazione all’art. 360 primo comma n. 3 c.p.c., nella parte in cui il Tribunale, quale giudice di appello, ha ritenuto inammissibile (perché genericamente effettuato) il disconoscimento, da lui operato nel giudizio di primo grado, mentre lo stesso sarebbe stato effettuato (in tesi difensiva) secondo i criteri previsti dalla giurisprudenza di legittimità.
Sottolinea che lui aveva eccepito l’inesistenza degli originali e, quindi, negata ogni efficacia probatoria alle fotocopie ex adverso prodotte.

Alla luce dei principi affermati da questa Corte (in particolare da Cass. n. 3126/2022, n. 23426/2020, n. 21054/2020, n. 5077/2017, n. 23902/2017, n. 15790/2016, n. 13425/2014, n. 14804/2014, n. 13439/2012, n. 2590/2009) sostiene che, contrariamente a quanto

ritenuto dal giudice di appello, il disconoscimento era stato da lui correttamente effettuato nel giudizio di primo grado, in quanto era stato fatto alla prima difesa utile; ed era specifico (<>), con conseguente applicazione RAGIONE_SOCIALE disposizioni denunciate e conseguente inutilizzabilità dei documenti ex adverso prodotti in copia semplice.
La sentenza impugnata va cassata senza rinvio, ai sensi dell’art. 382, terzo comma, cod. proc. civ., per inammissibilità dell’azione per carenza di interesse.

Invero, il ricorso prende le mosse dalla conoscenza RAGIONE_SOCIALE cartella di pagamento attraverso l’autonoma acquisizione di un estratto di ruolo da parte dell’odierno ricorrente.

Orbene, sull’ammissibilità di una siffatta iniziativa processuale avverso il ruolo e la cartella di pagamento non notificati (o non validamente notificati) è intervenuto l’art. 3 bis del D.L. 21/10/2021 n. 146 (introdotto dalla Legge di conversione n. 215 del 17/12/2021), che ha inserito il comma 4 bis nell’art. 12 del d.P.R. 29/09/1973, n. 602.

Le Sezioni Unite di questa Corte con sentenza n. 26283/2022 hanno affermato che: <>.

Il percorso argomentativo, svolto dalle Sezioni Unite, nelle sue articolazioni essenziali, è sintetizzabile nei termini che seguono:

l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, che regola la riscossione coattiva RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo (ivi comprese le sanzioni amministrative), specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata;

l’interesse ad agire costituisce una condizione dell’azione avente natura dinamica, come tale suscettibile di assumere una diversa configurazione, per ius superveniens , fino al momento RAGIONE_SOCIALE decisione;

la citata disposizione, incidendo sulla pronuncia RAGIONE_SOCIALE sentenza, trova, di conseguenza, applicazione anche nei processi pendenti, nei quali l’opponente ha l’onere di dedurre e dimostrare la sussistenza dell’interesse ad agire: in particolare, <>.
Applicando il suddetto principio al caso di specie, occorre rilevare che parte ricorrente, originaria opponente, non ha dimostrato (e, invero, non ha nemmeno allegato) la sussistenza di un interesse di tal fatta, né nel corso del giudizio di merito, né in questa sede, non avendo dedotto alcunché sul punto.

Un interesse ad agire siffatto non può scorgersi nella formulazione di un’eccezione di prescrizione del credito portato dalla cartella opposta: come questa Corte ha già reiteratamente precisato (anche prima RAGIONE_SOCIALE menzionata sopravvenienza normativa e RAGIONE_SOCIALE esegesi offertane dalle Sezioni Unite), l’impugnazione RAGIONE_SOCIALE cartella, conosciuta a mezzo estratto di ruolo, è ammissibile soltanto in caso di omessa o invalida notifica RAGIONE_SOCIALE cartella di pagamento e relativamente al credito in esso riportato, e non anche per dedurre fatti estintivi successivi (quali la prescrizione del credito), non essendo configurabile un interesse all’azione di accertamento negativo in difetto di una situazione di obiettiva incertezza, allorquando nessuna iniziativa esecutiva sia stata intrapresa dall’amministrazione (in tal senso, Cass. n. 7353/2022; n. 22925 e n. 6723/2019; n. 22946 e n. 20618/2016; espressamente nel senso RAGIONE_SOCIALE necessità di verificare l’interesse ad agire anche in caso ci si intenda dolere soltanto RAGIONE_SOCIALE prescrizione successiva, tra le altre: Cass. 13300/2024).
In definitiva, difettando una condizione dell’azione, la causa non avrebbe potuto essere proposta: e tanto giustifica la cassazione senza rinvio RAGIONE_SOCIALE gravata sentenza, in quanto l’azione non poteva essere iniziata e proseguita (il che rende superfluo l’esame RAGIONE_SOCIALE censure svolte col ricorso per cassazione).

Le spese dei due giudizi di merito, in ragione RAGIONE_SOCIALE sopravvenienza in corso di causa RAGIONE_SOCIALE novella normativa e RAGIONE_SOCIALE sua specifica lettura euristica di nomofilachia, possono essere integralmente compensate, mentre non vi è da provvedere in ordine alle spese del presente giudizio di legittimità, stante la mancata difesa RAGIONE_SOCIALE parte intimata.

Il tenore RAGIONE_SOCIALE presente pronunzia – che è (non di rigetto, inammissibilità o improponibilità del gravame, ma) di cassazione senza rinvio RAGIONE_SOCIALE sentenza impugnata – esclude l’applicabilità dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo

introdotto dall’art. 1, comma 17, RAGIONE_SOCIALE legge 24 dicembre 2012, n. 228, per cui si dà atto che non sussistono i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma dell’art. 1bis dello stesso art. 13.

P. Q. M.

La Corte:

cassa senza rinvio la sentenza impugnata perché la causa non poteva essere proposta;

dichiara interamente compensate tra le parti le spese del giudizio di merito;

dichiara non luogo a provvedere in ordine alle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio RAGIONE_SOCIALE Terza

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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