Ingiunzione di pagamento: quando è legittima?

Una società alberghiera ha contestato un’ingiunzione di pagamento per la tassa rifiuti, lamentando l’assenza di un preventivo avviso di accertamento e l’ingiustizia della tariffa. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che l’avviso di accertamento non è necessario quando la liquidazione del tributo si basa su dati già dichiarati dal contribuente e non modificati. Inoltre, ha dichiarato inammissibili i nuovi motivi di contestazione, come la stagionalità dell’attività, introdotti solo in fase di appello.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Ingiunzione di Pagamento Tassa Rifiuti: Legittima anche Senza Avviso di Accertamento?

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per contribuenti e amministrazioni locali: la validità di una ingiunzione di pagamento per la tassa sui rifiuti (TARSU/TIA) emessa senza essere preceduta da un avviso di accertamento. Il caso, che vedeva contrapposta una società di gestione alberghiera a un’unione di comuni, offre importanti chiarimenti sui presupposti di legittimità degli atti di riscossione e sui limiti delle difese esperibili dal contribuente nel processo tributario.

I fatti del caso: tassa rifiuti e opposizione all’ingiunzione di pagamento

Una società che gestisce un complesso alberghiero si è vista notificare un’ingiunzione di pagamento per oltre 32.000 euro, relativa alla tassa sui rifiuti per l’anno 2008. L’atto era stato emesso dall’Unione dei Comuni, in qualità di concessionaria del servizio di accertamento e riscossione per conto del singolo Comune. La società ha impugnato l’ingiunzione, lamentando in primo luogo la sua nullità per carenza di motivazione e per la mancata notifica di un preventivo avviso di accertamento. In secondo luogo, contestava l’ammontare della tariffa, sostenendo che non teneva conto del carattere stagionale dell’attività alberghiera e che la differenziazione tra utenze domestiche e non domestiche fosse illegittima.

Sia la Commissione Tributaria Provinciale che quella Regionale avevano respinto le ragioni della società, confermando la legittimità dell’operato dell’ente impositore. La questione è quindi approdata dinanzi alla Corte di Cassazione.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile e infondato, rigettando tutte le censure sollevate dalla società contribuente. La decisione si fonda su tre principi cardine del diritto processuale e tributario.

Analisi sulla validità dell’ingiunzione di pagamento

Il primo motivo di ricorso, relativo alla nullità dell’ingiunzione per assenza di un avviso di accertamento, è stato ritenuto infondato. La Corte ha chiarito che, ai sensi dell’art. 72 del D.Lgs. 507/1993, l’ente impositore può procedere alla liquidazione diretta della tassa (come la TARSU) senza un preventivo atto di accertamento. Questa procedura semplificata è ammessa quando il calcolo avviene sulla base di dati e elementi già acquisiti e non contestati, come quelli derivanti dalla dichiarazione del contribuente dell’anno precedente, in assenza di variazioni. L’avviso di accertamento diventa necessario solo se l’amministrazione intende discostarsi da tali dati. Nel caso di specie, la liquidazione era un’operazione puramente automatica, rendendo superfluo l’atto prodromico.

Inammissibilità dei motivi nuovi in appello: il caso della stagionalità

La Corte ha confermato la decisione dei giudici di secondo grado nel dichiarare inammissibile il motivo relativo alla stagionalità dell’attività. Tale argomento, volto a dimostrare una minore produzione di rifiuti e quindi a ottenere una riduzione della tariffa, non era stato sollevato nel ricorso originario di primo grado, ma introdotto per la prima volta in appello. Questo costituisce una ‘domanda nuova’, vietata nel giudizio di secondo grado, poiché altera l’oggetto del contendere (il thema decidendum) su cui si era formato il contraddittorio. Inoltre, i giudici hanno richiamato il principio della ‘doppia conforme’, secondo cui, quando due sentenze di merito giungono alla stessa conclusione, il ricorso in Cassazione per vizi di motivazione è limitato e richiede la dimostrazione di una diversa ricostruzione dei fatti tra i due giudizi, cosa che la ricorrente non ha fatto.

Legittimità della differenziazione tariffaria

Infine, anche la censura sulla presunta illegittimità della differenziazione tariffaria tra utenze domestiche e non domestiche è stata giudicata inammissibile. La Corte l’ha qualificata come una mera argomentazione difensiva, generica e non in grado di attaccare una specifica statuizione della sentenza impugnata. I giudici hanno peraltro ricordato che tale distinzione trova un solido fondamento normativo (ad esempio nel D.P.R. 158/1999) e risponde alla finalità di agevolare il trattamento impositivo delle utenze domestiche.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si basano su un’interpretazione rigorosa delle norme procedurali e sostanziali. In primo luogo, viene ribadito il principio di eccezionalità della liquidazione diretta del tributo, la quale, proprio per il suo carattere automatico basato su dati stabili e non contestati, non necessita di un avviso di accertamento. In secondo luogo, viene riaffermato il divieto di introdurre nuove domande in appello, a tutela del principio del contraddittorio e della progressione logica del processo. Infine, la Corte sottolinea che la differenziazione delle tariffe in base alla tipologia di utenza (domestica/non domestica) è una scelta discrezionale del legislatore, pienamente legittima e giustificata dalla diversa capacità di produzione di rifiuti e da finalità perequative.

Le conclusioni

L’ordinanza in esame consolida importanti principi in materia di riscossione dei tributi locali. Per i contribuenti, emerge la cruciale importanza di articolare in modo completo e tempestivo tutte le proprie difese sin dal primo grado di giudizio, poiché l’introduzione di nuovi argomenti in appello è preclusa. Per gli enti impositori, viene confermata la possibilità di utilizzare procedure di liquidazione semplificate, come l’ingiunzione di pagamento diretta, a condizione che si basino su dati certi e non contestati, garantendo così efficienza e celerità all’azione amministrativa.

È sempre necessario un avviso di accertamento prima di un’ingiunzione di pagamento per la tassa rifiuti?
No. Secondo la Corte, un preventivo avviso di accertamento non è necessario quando la liquidazione del tributo avviene sulla base di dati ed elementi già dichiarati dal contribuente, non soggetti a modifiche o variazioni. Si tratta di un’operazione puramente automatica che non richiede un atto di accertamento.

È possibile introdurre nuovi argomenti di difesa, come la stagionalità di un’attività, durante il processo di appello?
No. La Corte ha stabilito che l’introduzione di nuovi motivi di gravame in appello, che non erano stati dedotti nel ricorso originario, costituisce una domanda nuova e, come tale, è inammissibile. Tutte le contestazioni devono essere sollevate nel primo grado di giudizio.

La differenziazione della tariffa rifiuti tra utenze domestiche e attività commerciali è legittima?
Sì. La Corte ha confermato che la distinzione tariffaria tra utenze domestiche e non domestiche trova fondamento normativo (es. D.P.R. 158/1999) ed è giustificata dalla diversa capacità di produzione di rifiuti e dalla finalità di agevolare il trattamento impositivo per le famiglie.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 14797 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 14797 Anno 2025

Presidente: COGNOME RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 02/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 26000/2019 R.G., proposto

‘ RAGIONE_SOCIALE con sede in Catanzaro, in persona degli amministratori pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avv. NOME COGNOME con studio in Catanzaro, elettivamente domiciliata presso l’Avv. NOME COGNOME con studio in Roma, giusta procura in calce al ricorso introduttivo del presente procedimento;

RICORRENTE

CONTRO

‘ Unione dei Comuni del Versante Jonico ‘, con sede in Isca sullo Jonio (CZ), in persona del Presidente pro tempore ;

INTIMATA

Comune di Sant’Adrea Apostolo dello Jonio (CZ), in persona del Sindaco pro tempore ;

INTIMATO

avverso la sentenza depositata dalla Commissione tributaria regionale per la Calabria il 30 gennaio 2019, n. 136/03/2019;

TARSU TIA TARES ACCERTAMENTO

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 23 gennaio 2025 dal Dott. NOME COGNOME.

RILEVATO CHE:

L’RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per la cassazione della sentenza depositata dalla Commissione tributaria regionale per la Calabria il 30 gennaio 2019, n. 136/03/2019, la quale, in controversia avente ad oggetto l’impugnazione di ingiunzione di pagamento n. 6335 emessa dall” Unione dei Comuni del Versante Jonico ‘, in qualità di concessionaria del servizio di accertamento e riscossione dei tributi per conto del Comune di Sant’Adrea Apostolo dello Jonio (CZ), per omesso versamento della TARSU/TIA relativa all’anno 2008 nella misura di € 32.432,10, in relazione ad immobile sito in S ant’ Andrea Apostolo dello Jonio (CZ) e destinato ad albergo, ha rigettato l’appello proposto dalla medesima nei confronti de ll” Unione dei Comuni del Versante Jonico ‘ e del Comune di Sant’Adrea Apostolo dello Jonio (CZ) avverso la sentenza depositata dalla Commissione tributaria provinciale di Catanzaro con n. 2469/01/2016, senza alcuna regolamentazione delle spese giudiziali per la contumacia delle parti vittoriose.
La Commissione tributaria regionale ha confermato la decisione di prime cure – che aveva rigettato il ricorso originario della contribuente – sul presupposto che la differenza di regime tariffario tra civili abitazioni e strutture alberghiere (in base alla deliberazione adottata dal Consiglio Comunale il 3 marzo 2003, n. 4) era giustificata dalla maggiore capacità produttiva di rifiuti delle seconde rispetto alle prime.

L” Unione dei Comuni del Versante Ionico ‘ ed il Comune di

NOME COGNOME dello Jonio (CZ) sono rimasti intimati.

CONSIDERATO CHE:

Il ricorso è affidato a tre motivi.

Con il primo motivo, si denuncia v iolazione degli artt. 72 del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, e 7, comma 3, della legge 27 luglio 2000, n. 212, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., per essere stato omesso dal giudice di secondo grado di rilevare la nullità dell’ingiunzione di pagamento per la carenza di motivazione e l’insussistenza di un prodromico avviso di accertamento.

2.1 Il predetto motivo è inammissibile (sotto il primo profilo) e, comunque, infondato (sotto il secondo profilo).

2.2 A dire della ricorrente, il giudice di appello si sarebbe astenuto dal riconoscere il deficit motivazionale dell’ingiunzione di pagamento, che, peraltro, non sarebbe stata preceduta da un prodromico avviso di accertamento.

2.3 Tuttavia, in primo luogo, si rileva che il vizio di inadeguatezza motivazionale dell’ingiunzione di pagamento non risulta essere stato denunciato con il ricorso originario, né riproposto con l’atto di appello dinanzi alla giurisdizione tributaria, essendo carente di autosufficienza in parte qua l’atto introduttivo del presente procedimento.

Difatti, s econdo l’orientamento costante di questa Corte, qualora una questione giuridica – implicante un accertamento di fatto -non risulti trattata in alcun modo nella sentenza impugnata, il ricorrente che la proponga in sede di legittimità, onde non incorrere nell ‘ inammissibilità per novità della censura, ha l ‘ onere non solo di allegare l ‘ avvenuta deduzione della questione dinanzi al giudice di merito, ma anche, per il principio di autosufficienza del ricorso

per cassazione, di indicare in quale atto del giudizio precedente lo abbia fatto, per consentire alla Corte di controllare ex actis la veridicità di tale asserzione, prima di esaminare nel merito la censura stessa (tra le tante: Cass., Sez. 6^-5, 13 dicembre 2019, n. 32804; Cass., Sez. 6^-5, 4 agosto 2020, n. 16679; Cass., Sez. 6^-Trib., 9 dicembre 2022, n. 36078; Cass., Sez. Trib., 14 febbraio 2023, n. 4562; Cass., Sez. Trib., 10 dicembre 2024, n. 31721).

2.4 Peraltro, va sottolineato che il giudice di appello ha rilevato in limine litis la proposizione ex novo della suddetta questione in sede di gravame (e, quindi, l ‘ inammissibilità del motivo di appello), essendo stata integrata una violazione dell’art. 57, comma 1, del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546, come si vedrà meglio nello scrutinio del secondo motivo.

2.5 In secondo luogo, ad ogni modo, la superfluità di un atto prodromico alla cartella o all’ingiunzione di pagamento è insita nella previsione dell’art. 72, comma 1, del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, il quale, consente al Comune -e, per esso, al gestore del servizio di smaltimento dei rifiuti – di procedere direttamente alla liquidazione della TIA (come della TARSU), senza necessità di adottare e notificare un avviso di accertamento, soltanto nei casi in cui la liquidazione avvenga sulla base di dati ed elementi già acquisiti, e non soggetti ad alcuna modificazione o variazione, in forza, pertanto, di un’operazione puramente automatica. La liquidazione diretta, proprio per il suo carattere di eccezionalità, richiede quindi, da un lato, l ‘ identità dei dati utilizzati con quelli dell ‘ anno precedente, dall ‘ altro la stabilità o definitività degli stessi, nel senso che non devono essere né incerti né contestati. L ‘ incertezza del dato utilizzato a seguito della contestazione dell ‘ utente comporta, viceversa, la necessità dell ‘ adozione
dell ‘ avviso di accertamento, dovendo l ‘ amministrazione esplicitare, ai sensi dell ‘ art. 70 del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, le ragioni per cui ha ritenuto di discostarsi dai dati ed elementi indicati nella dichiarazione (Cass., Sez. 5^, 30 ottobre 2015, n. 22248; Cass., Sez. 5^, 28 settembre 2016, n. 19120; Cass., Sez. 5^, 9 febbraio 2018, n. 3189; Cass., Sez. 5^, 2 marzo 2018, n. 4967; Cass., Sez. 5^, 19 agosto 2020, n. 17339; Cass., Sez. 5^, 23 dicembre 2020, n. 29394; Cass., Sez. 6^-5, 26 novembre 2021, n. 37006; Cass., Sez. 5^, 11 gennaio 2022, n. 535; Cass., Sez. 5^, 8 aprile 2022, n. 11481; Cass., Sez. Trib., 17 gennaio 2023, n. 1213; Cass., Sez. Trib., 10 luglio 2023, n. 19524; Cass., Sez. Trib., 30 luglio 2024, n. 21202), ma si tratta di ipotesi che nella specie non ricorre (Cass., Sez. 5^, 20 ottobre 2018, n. 29996). Per cui, nessuna irregolarità può riscontrarsi nell’emanazione della cartella di pagamento in relazione alla dedotta carenza di un precedente avviso di accertamento che non era indispensabile (Cass., Sez. 5^, 9 febbraio 2018, n. 3184; Cass., Sez. 5^, 19 agosto 2020, n. 17339). Per conseguenza, l’ingiunzione di pagamento non poteva contenere la menzione di un inesistente avviso di accertamento.
Con il secondo motivo, si denunciano, al contempo, violazione dell’art. 112 c od. proc. civ ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., nonché omesso esame di fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione tra le parti, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 5 ), cod. proc. civ.., per essere stato omesso dal giudice di secondo grado di pronunciarsi sul motivo di appello circa il carattere stagionale dell’attività alberghiera e, quindi, circa la minore capacità di
produrre rifiuti, nonché di esaminare il fatto controverso della stagionalità.

3.1 Il predetto motivo è inammissibile sotto entrambi i profili.

3.2 Anzitutto, la sentenza impugnata si è espressamente pronunciata nel senso dell ‘ inammissibilità del predetto motivo, rilevandone la novità rispetto al thema decidendum . Invero, secondo il giudice di appello: « Nel caso di specie, con l’atto di appello la società ha introdotto nuovi motivi di gravame sui quali non si è svolto alcun contraddittorio tra le parti: il carattere di stagionalità, la duplicazione delle richieste della tariffa per gli stessi servizi alla Società RAGIONE_SOCIALE proprietaria del complesso alberghiero e alla locataria RAGIONE_SOCIALE; le differenze di importi richiesti dal Comune e dall’Unione dei Comuni, il pagamento parziale del tributo da parte della società RAGIONE_SOCIALE, la mancata notifica dell’avviso di accertamento , tutte circostanze che secondo quanto prospettato dall’appellante necessitano di adeguati approfondimenti e di supporto probatorio, allo stato degli atti, non effettuati in altre sedi ».
Difatti, la proposizione di una nuova domanda o eccezione (in senso proprio) in grado di appello, possono configurarsi soltanto quando, nel primo caso, il contribuente introduce una diversa causa petendi , deducendo un differente tema di indagine e di decisione idoneo ad alterare l ‘ oggetto sostanziale dell ‘ azione e i termini della controversia (tra le tante: Cass., Sez. Trib., 19 gennaio 2024, n. 2058), nel secondo caso, il contribuente alleghi un fatto nuovo con efficacia impeditiva, modificativa o estintiva della pretesa impositiva (tra le tante: Cass., Sez. 6^-5, 29 dicembre 2017, n. 31224), restando estranea ad ogni preclusione la deducibilità di eccezioni (in senso improprio) o mere difese, che attengono, cioè, alla
contestazione dei fatti costitutivi della pretesa impositiva senza alcuna alterazione del thema decidendum .

Aggiungasi che la trascrizione di un passaggio isolato del ricorso originario (alla pagina 17 del ricorso per cassazione) non avvalora l ‘ inserimento della suddetta questione nel novero delle censure attingenti l’ingiunzione di pagamento sin dal giudizio di primo grado, giacché non si delinea la vera e propria prospettazione di un vizio inficiante l’atto esattivo.

3.3 Inoltre, la preclusione derivante dalla c.d. ‘ doppia conforme ‘ (per la soccombenza in primo grado ed in secondo grado) non consente di censurare l’omesso esame di fatti decisivi oggetto di discussione tra le parti ex art. 360, primo comma, n. 5), cod. proc. civ.; difatti, in siffatta ipotesi, prevista dall’art. 348 -ter , quinto comma, cod. proc. civ. (applicabile, ai sensi dell’art. 54, comma 2, del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134, ai giudizi d ‘appello introdotti con ricorso depositato o con citazione di cui sia stata richiesta la notificazione dal giorno 11 settembre 2012; detta norma è stata mantenuta, anche dopo l’abrogazione disposta dall’art. 3, comma 26, lett. e ), del d.lgs. 1 ottobre 2022, n. 149, per i giudizi introdotti prima dell’1 gennaio 2023, dall’art. 35, comma 5, del d.lgs. 1 ottobre 2022, n. 149, quale modificato dall’art. 380, lett. a ), della legge 29 dicembre 2022, n. 197), il ricorrente in cassazione – per evitare l’inammissibilità del motivo di cui all’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ. (nel testo riformulato dall’art. 54, comma 3, del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134, ed applicabile alle sentenze pubblicate dall’11 settembre 2012) – deve indicare le ragioni di fatto poste a base, rispettivamente, della decisione di primo grado e della sentenza di rigetto dell ‘ appello, dimostrando che
esse sono tra loro diverse (tra le tante: Cass., Sez. 1^, 22 dicembre 2016, n. 26774; Cass., Sez. Lav., 6 agosto 2019, n. 20994; Cass., Sez. 5^, 12 luglio 2021, n. 19760; Cass., Sez. 5^, 1 aprile 2022, n. 10644; Cass., Sez. 5^, 11 aprile 2022, n. 11707; Cass., Sez. 6^-5, 28 aprile 2022, n. 13260; Cass., Sez. Trib., 13 dicembre 2023, n. 34902; Cass., Sez. Trib., 27 giugno 2024, n. 17782); nella specie, però, a fronte della soccombenza nel doppio grado di merito, la ricorrente non ha indicato le ragioni di fatto differenti a seconda del giudizio; ne discende che le questioni sono state esaminate e decise in modo uniforme dai giudici del doppio grado di merito, per cui non ne è possibile alcun sindacato da parte del giudice di legittimità in relazione alla violazione dell’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ. (art. 348ter , quinto comma, cod. proc. civ.).
Con il terzo motivo, si denuncia violazione del d.lgs. 15 novembre 1993, n. 507, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., per essere stato omesso dal giudice di appello di dichiarare la nullità dell’ingiunzione per mancata motivazione in ordine alla distinzione tra utenze domestiche e non domestiche, non avendo disapplicato il regolamento comunale in parte qua.

4.1 Il predetto motivo è inammissibile.

4.2 A ben vedere, non si tratta di una censura vera e propria, bensì di una mera e generica argomentazione di carattere difensivo, con la quale si lamenta che la differenziazione delle tariffe nel regolamento comunale sarebbe priva di giustificazione, senza aggredire una specifica statuizione o motivazione della sentenza impugnata, in relazione alla legittimità dell’ingiunzione di pagamento .

Laddove, invece, la distinzione trova fondamento normativo nell’art. 4 del d.P.R. 27 aprile 1999, n. 158, giustificandosi anche in vista della finalità di agevolare il trattamento impositivo delle utenze domestiche, che era perseguita dagli artt. 49, comma 10, del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, e 238, comma 7, del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152.

Alla stregua delle suesposte argomentazioni, dunque, valutandosi l’inammissibilità/infondatezza dei motivi dedotti, il ricorso deve essere rigettato.

Nulla deve essere disposto in ordine alla regolamentazione delle spese giudiziali, essendo rimaste intimate le parti vittoriose nel presente procedimento.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, si dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell ‘ ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto.

Così deciso a Roma nella camera di consiglio del 23 gennaio

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