Impugnazione estratto di ruolo: quando è possibile?

Una società ha promosso un’azione legale per l’annullamento di diverse cartelle di pagamento, sostenendo di non averle mai ricevute. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile basandosi su una nuova normativa. La sentenza stabilisce che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è permessa solo se il debitore dimostra un pregiudizio concreto e attuale, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto. In assenza di tale prova, manca l’interesse ad agire.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Fa Chiarezza

L’impugnazione dell’estratto di ruolo rappresenta da tempo un tema dibattuto. Molti contribuenti scoprono di avere debiti con il Fisco o con enti previdenziali solo richiedendo questo documento, senza aver mai ricevuto la relativa cartella di pagamento. Una recente sentenza della Corte di Cassazione, la n. 11552/2023, interviene su questo argomento, applicando i nuovi e più stringenti principi stabiliti dalle Sezioni Unite. Vediamo nel dettaglio cosa è cambiato.

I Fatti del Caso

Una società operante nel settore tecnologico avviava una causa contro l’Agenzia delle Entrate-Riscossione e gli enti previdenziali (INPS e INAIL) per chiedere l’annullamento di ben 27 cartelle di pagamento. La società sosteneva di essere venuta a conoscenza dell’esistenza di tali debiti solo a seguito di un controllo presso gli uffici dell’agente della riscossione, affermando di non aver mai ricevuto la notifica delle cartelle stesse.

Mentre i giudici di primo grado avevano parzialmente accolto le ragioni della società, la Corte d’Appello, riformando la decisione, aveva respinto l’opposizione, ritenendo regolari le notifiche e, di conseguenza, tardiva l’azione legale.

La società decideva quindi di ricorrere in Cassazione, contestando la validità del procedimento di notifica e la prescrizione dei crediti.

La Questione Giuridica: Impugnazione Estratto di Ruolo e Interesse ad Agire

Il cuore della controversia non è tanto la verifica della singola notifica, quanto una questione preliminare e fondamentale: un contribuente può agire in giudizio contro un estratto di ruolo basandosi sulla sola affermazione di non aver ricevuto la cartella?

Su questo punto è intervenuta una novità legislativa cruciale (D.L. 146/2021), che ha modificato le regole del gioco. La nuova norma stabilisce che l’estratto di ruolo non è di per sé un atto impugnabile. L’azione legale diretta contro il ruolo e la cartella che si assume non notificata è consentita solo in casi specifici, ovvero quando il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo può derivargli un pregiudizio concreto e attuale.

Esempi di Pregiudizio Rilevante

La legge stessa fornisce degli esempi di cosa si intende per pregiudizio:

1. Il rischio di non poter partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. L’impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

In assenza di una di queste situazioni, o di altre di analoga gravità, l’azione legale è considerata inammissibile per carenza di “interesse ad agire”.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte, applicando questo nuovo principio anche alle cause già in corso (il cosiddetto jus superveniens), ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso della società. I giudici hanno osservato che la società ricorrente non aveva dimostrato, né tantomeno allegato, l’esistenza di un pregiudizio specifico e attuale derivante da quelle iscrizioni a ruolo. L’azione era stata proposta in via meramente preventiva, sulla base del solo timore di future azioni esecutive, il che non è più sufficiente per giustificare un ricorso immediato.

Le Motivazioni della Decisione

La motivazione della Corte si fonda sull’interpretazione fornita dalle Sezioni Unite della Cassazione (sentenza n. 26283/2022). Secondo tale orientamento, la nuova legge ha “plasmato” il concetto di interesse ad agire in materia di riscossione. Non basta più affermare un proprio diritto in astratto; è necessario dimostrare che la tutela giurisdizionale è indispensabile per evitare un danno imminente e concreto. L’azione legale non può essere utilizzata come uno strumento per ottenere una “sentenza di accertamento negativo” fine a se stessa, ma deve rispondere a un’esigenza di protezione reale. La Corte sottolinea che l’interesse ad agire è una condizione dell’azione che deve sussistere fino al momento della decisione e può essere influenzato da nuove norme. Poiché la società ricorrente non ha provato la sussistenza di tale interesse secondo i nuovi parametri, la sua domanda non poteva essere esaminata nel merito.

Le Conclusioni

Questa sentenza conferma un cambio di rotta significativo: l’impugnazione dell’estratto di ruolo non è più una via facilmente percorribile per contestare debiti fiscali o contributivi. Per poter avviare una causa, il contribuente deve ora dimostrare di subire un danno immediato e specifico a causa dell’iscrizione a ruolo. Questo significa che non è più possibile agire in via preventiva solo perché si teme un futuro pignoramento. È necessario che il debito iscritto a ruolo stia già producendo effetti negativi concreti, come l’esclusione da una gara d’appalto. Per le imprese e i cittadini, ciò implica la necessità di documentare attentamente qualsiasi pregiudizio subito prima di intraprendere un’azione legale, pena la dichiarazione di inammissibilità del ricorso.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non ho ricevuto la notifica della cartella di pagamento?
No. Secondo la nuova normativa, l’impugnazione è ammessa solo se il debitore dimostra che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio concreto e attuale, come l’impedimento a partecipare a gare d’appalto o a riscuotere crediti dalla Pubblica Amministrazione.

La nuova legge che limita l’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche alle cause già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha affermato che la nuova normativa si applica a tutti i processi pendenti al momento della sua entrata in vigore, in quanto definisce una condizione dell’azione (l’interesse ad agire) che deve essere valutata al momento della decisione.

Cosa si intende per ‘pregiudizio concreto e attuale’ che giustifica l’impugnazione?
Si intende un danno effettivo e immediato, non solo potenziale o futuro. La legge stessa cita esempi come l’impossibilità di partecipare a procedure di appalto pubblico, l’impossibilità di riscuotere somme dovute da enti pubblici, o la perdita di un beneficio nei rapporti con la P.A.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 11552 Anno 2023

Civile Sent. Sez. L Num. 11552 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 03/05/2023

SENTENZA

sul ricorso 14341-2017 proposto da:

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

Oggetto

Estratto ruolo –

cartella di

pagamento –

omessa notifica

R.G.N. 14341/2017

COGNOME.

Rep.

Ud. 09/02/2023

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio degli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME, che lo rappresentano e difendono;

– controricorrente –

nonchŁ contro

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, in persona del suo Presidente e legale rappresentante pro tempore, in proprio e quale mandatario della RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE dell’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, rappresentati e difesi dagli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME;

– controricorrenti –

nonchŁ contro

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE;

– intimata –

avverso la sentenza n. 4954/2016 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 02/12/2016 R.G.N. 4788/2014;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 09/02/2023 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale AVV_NOTAIO NOME COGNOME che ha concluso per

il rigetto del primo motivo del ricorso, accoglimento del secondo motivo;

udito l’AVV_NOTAIO NOME COGNOME per delega AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

udito l’AVV_NOTAIO.

FATTI DI CAUSA

Con il ricorso introduttivo della lite, la società RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE conveniva in giudizio l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE , l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE ed RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, chiedendo l’annullamento di 27 cartelle di pagamento della cui esistenza assumeva di essere venuta a conoscenza solo in occasione di un controllo presso il concessionario, in difetto di una previa e regolare notifica delle cartelle stesse.

Nella resistenza dei convenuti, il Tribunale dichiarava l’incompetenza per materia sull’opposizione avente ad

oggetto alcune cartelle; per il resto, accoglieva in parte la domanda della società ricorrente.

In accoglimento dell’appello incidentale dell’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e di RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, respinto quello principale della società RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, la Corte di appello di Roma, con la sentenza qui impugnata, in parziale riforma della decisione di primo grado, ha respinto l’originaria opposizione anche in relazione ad altre due cartelle.

In estrema sintesi, la Corte territoriale, a fondamento del rigetto del gravame principale, ha posto la regolarità del procedimento notificatorio delle cartelle di pagamento, da cui conseguiva la tardività dell’opposizione ed ha escluso che fosse maturata la prescrizione del diritto, successivamente alla notifica dei titoli.

Ha proposto ricorso per cassazione la società RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, con due motivi, successivamente illustrati con memoria.

L’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE hanno depositato controricorso. E’ rimasta intimata la società di riscossione.

La trattazione del ricorso, fissata per l’adunanza camerale del 27 ottobre 2022, è stata rinviata alla odierna udienza pubblica, in ragione della sopravvenuta decisione delle sezioni unite nr. 26283 del 2022.

RAGIONI RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE DECISIONE.

Con il primo motivo è dedotta la violazione degli artt. 115 e 116 cod.proc.civ.; dell’art. 60 DPR nr. 600 del 1973; degli artt. 139, 140, 145 cod.proc.civ .; dell’art. 2697 cod.civ; dell’art. 26 del DPR nr. 602 del 1973; dell’art. 434

cod.proc.civ. dell’art. 112 cod.proc.civ.; dell’art. 160 cod.proc.civ .; dell’art. 7 della legge nr. 890 del 1982.

Nel complesso, le censure investono la statuizione con cui la Corte di appello ha giudicato valido il procedimento di notificazione in relazione alle cartelle esattoriale oggetto di causa. A tale riguardo, il ricorrente solleva anche l’incidente di legittimità costituzionale con riferimento all’art. 26, comma 1, del DPR nr. 602 del 1973.

Con il secondo motivo, è dedotta la violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 9, della legge nr. 335 del 1995.

Le censure investono l’applicazione del termine decennale di prescrizione in relazione al credito oggetto delle cartelle esattoriali, non più soggette ad impugnazione.

E’ , tuttavia, preliminare, ad ogni profilo controverso, la questione dell’interesse ad agire in relazione all’azione proposta, come individuata in apertura dello svolgimento dei fatti di causa.

Si è innanzi precisato che la ricorrente ha originariamente proposto un’azione volta ad ottenere tutela immediata avverso un ruolo ed una serie di cartelle di pagamento, di cui ha dedotto (e continua a dedurre) la mancanza di una valida notifica.

Giudica il Collegio che una siffatta azione sia inammissibile perché non sorretta da un interesse ad agire. Tanto assorbe ogni altra questione.

Nelle more del giudizio è intervenuto il d.l. 21 ottobre 2021, nr. 146, conv. dalla legge 17 dicembre 2021, nr . 215, che, all’art. 3 -bis , ha modificato l’art. 12 del d.P.R.

29 settembre 1973, mediante l’aggiunta, a tale norma, del comma 4bis , che testualmente dispone: «L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a ), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione
La norma in questione ha limitato l’accesso alla tutela immediata avverso il ruolo e la cartella di pagamento non notificata, superando l’elaborazione giurisprudenziale al riguardo formatasi sulla scia di Cass., sez.un., nr. 19704 del 2015.

Il problema che, dunque, si pone è quello di stabilire se la nuova norma si applichi anche ai giudizi pendenti, qual è il presente, e se quindi essa vada ad incidere sull’ammissibilità dell’odierno ricorso , nel quale non risulta allegato un concreto pregiudizio in merito alla partecipazione ad appalti pubblici, ovvero alla riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.

Sul punto, sono intervenute, di recente, le sezioni unite di questa Corte, le quali, con sentenza nr. 26283 del 6 settembre 2022, hanno affermato i seguenti principi di diritto:

«In tema di riscossione coattiva delle entrate pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo, il D.P.R. n. 602 del 1973, art. 12, comma 4 bis (introdotto del D.L. n. 146 del 2021, art. 3-bis, come convertito dalla L. n. 215 del 2021) trova applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della predetta norma, in riferimento agli artt. 3,24,101,104,113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione».
«in tema di impugnazione dell’estratto di ruolo, il D.P.R. n. 602 del 1973, art. 12, comma 4 bis , selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo
tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c., o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio».

Osserva il Collegio che, in base ai principi esposti, applicabili anche alla fattispecie di causa, va dichiarata l’ inammissibilità dell’odierno ricorso , perché relativo ad un’azione che, alla stregua della indicata disciplina, non è giustificata da un interesse ad agire. Parte ricorrente, infatti, non ne ha dimostrato la sussistenza nei termini delineati dalla nuova normativa.

L’esito del giudizio è , peraltro, coerente con il controllo di legittimità. Quest’ultimo, infatti, è un controllo non sull’operato del giudice, ma sulla conformità della decisione adottata all’ordinamento giuridico, definito dalle norme applicabili quando la sentenza è resa (Cass., sez. un., nr. 21691 del 2016, punto 16).

Quanto, invece, alle spese di lite, nei rapporti processuali con le parti controricorrenti, sussistono i presupposti, tenuto conto dello jus superveniens e del recente arresto delle Sezioni Unite, per compensarle integralmente. Nulla deve provvedersi nei confronti della società di riscossione, rimasta mera intimata.

Ricorrono, invece, i presupposti di cui al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1quater , per il raddoppio del versamento del contributo unificato, se dovuto.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso.

Compensa le spese del giudizio di legittimità, nei confronti delle parti controricorrenti.

Dà atto, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, nel testo introdotto dalla L. n. 228 del 2012, art. 1, comma 17, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 9

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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