Impugnazione estratto di ruolo: quando è lecita?

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 31437/2024, stabilisce che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è inammissibile se il contribuente non dimostra un ‘interesse qualificato’. La semplice conoscenza di una cartella non notificata tramite l’estratto non è sufficiente, né lo è eccepire la prescrizione in assenza di un’azione esecutiva imminente. La Corte ha cassato senza rinvio la decisione di merito, affermando che l’azione del contribuente non poteva essere iniziata per difetto dei presupposti normativi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria, Procedura Civile

Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione fissa i paletti

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta una delle questioni più dibattute nel contenzioso tributario. Un contribuente che scopre di avere debiti pendenti tramite questo documento può agire subito in giudizio? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 31437 del 2024, fornisce una risposta chiara, sottolineando la necessità di un ‘interesse qualificato’ per poter procedere, limitando così le azioni ‘preventive’.

I fatti del caso: dal Giudice di Pace alla Cassazione

Una contribuente veniva a conoscenza, tramite la richiesta di un estratto di ruolo, dell’esistenza di diverse cartelle di pagamento emesse da un Ente Locale e affidate all’Agente della Riscossione. Sostenendo di non aver mai ricevuto le notifiche dei verbali di accertamento sottostanti e che il diritto di credito fosse ormai prescritto, decideva di agire in giudizio per chiedere l’annullamento di tali cartelle.

Il percorso giudiziario è stato altalenante:

* Primo grado: Il Giudice di Pace dichiarava l’opposizione inammissibile perché tardiva rispetto alla data di conoscenza dell’estratto di ruolo.
* Appello: Il Tribunale ribaltava la decisione, accogliendo le ragioni della contribuente. Dichiarava le somme non dovute, ritenendo decorso il termine di prescrizione quinquennale e mancando la prova della corretta notifica delle cartelle.

L’Ente Locale, non soddisfatto della sentenza di secondo grado, proponeva ricorso in Cassazione.

La decisione della Corte di Cassazione e l’impugnazione estratto di ruolo

La Suprema Corte ha cassato senza rinvio la sentenza del Tribunale, dichiarando inammissibile l’originaria azione della contribuente. Il fulcro della decisione risiede nell’interpretazione della normativa introdotta con l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021, che ha aggiunto il comma 4-bis all’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973.

Secondo la Corte, questa normativa ha operato una selezione precisa degli interessi meritevoli di tutela immediata. Non basta venire a conoscenza di un debito tramite un estratto di ruolo per poterlo impugnare. È necessario dimostrare un ‘interesse qualificato’ che giustifichi un’azione giudiziaria ‘anticipata’, ovvero prima che l’Agente della Riscossione abbia avviato una qualsiasi procedura esecutiva.

La carenza dell’interesse ‘qualificato’ ad agire

La Cassazione, richiamando una pronuncia delle Sezioni Unite (n. 26283/2022), ha chiarito che l’impugnazione estratto di ruolo è ammessa solo in circostanze specifiche. L’obiettivo della legge è evitare un’azione giudiziaria che comprima o impedisca la futura tutela del contribuente, che potrà comunque difendersi qualora riceva un atto esecutivo (es. pignoramento) o pre-esecutivo (es. intimazione di pagamento).

Nel caso specifico, la contribuente non ha né allegato né dimostrato la sussistenza di un tale interesse qualificato. Sollevare l’eccezione di prescrizione, secondo la Corte, non costituisce di per sé un interesse sufficiente a giustificare un’azione di accertamento negativo in assenza di una ‘situazione di obiettiva incertezza’ creata da un’iniziativa dell’amministrazione.

Le motivazioni della Corte

Le motivazioni della Suprema Corte si basano su un principio di economia processuale e di bilanciamento degli interessi. Consentire un’azione generalizzata contro l’estratto di ruolo aprirebbe le porte a un contenzioso preventivo potenzialmente illimitato. La legge, come interpretata dalle Sezioni Unite, ha voluto limitare questa possibilità ai soli casi in cui la mancata azione immediata comporterebbe un pregiudizio concreto per il contribuente. L’impugnazione della cartella, conosciuta solo tramite estratto, è ammissibile solo in caso di omessa o invalida notifica e per contestare il credito riportato, ma non per dedurre fatti estintivi successivi come la prescrizione, quando non sia stata intrapresa alcuna azione esecutiva. Poiché nel caso di specie l’azione era stata fondata proprio sulla prescrizione, in assenza di atti esecutivi, la Corte ha concluso per la sua inammissibilità originaria. Di conseguenza, le decisioni di merito sono state cassate senza rinvio, chiudendo definitivamente la questione.

Le conclusioni: quali implicazioni?

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale rigoroso. I contribuenti che scoprono un debito tramite un estratto di ruolo non possono agire in giudizio ‘al buio’. Per una valida impugnazione estratto di ruolo, è necessario dimostrare un pregiudizio specifico e concreto che renda necessaria una tutela immediata, al di là della semplice esistenza del debito. In assenza di tale prova, l’unica via è attendere un atto formale da parte dell’Agente della Riscossione per poter far valere le proprie ragioni, inclusa l’eventuale prescrizione del credito.

È sempre possibile impugnare una cartella di pagamento scoperta tramite l’estratto di ruolo?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’impugnazione è ammissibile solo se il contribuente dimostra di avere un ‘interesse qualificato’ e specifico alla tutela immediata. La semplice conoscenza del debito non è sufficiente.

Posso usare l’eccezione di prescrizione per giustificare un’impugnazione basata sull’estratto di ruolo?
No. La Corte ha stabilito che eccepire la prescrizione del credito non costituisce, da solo, un ‘interesse qualificato’ ad agire, specialmente se l’amministrazione non ha ancora avviato alcuna iniziativa esecutiva. L’azione di accertamento negativo è inammissibile in assenza di una situazione di obiettiva incertezza.

Cosa significa che la Corte ha ‘cassato senza rinvio’?
Significa che la Corte di Cassazione ha annullato la decisione del giudice precedente (in questo caso, del Tribunale) senza rimandare la causa ad un altro giudice. Questa decisione è definitiva e conclude il processo, stabilendo che l’azione non poteva nemmeno essere iniziata.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 31437 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 31437 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 07/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 2572/2023 R.G. proposto da

ROMA CAPITALE, rappresentato e difeso dall ‘ avv. NOME COGNOME con domicilio digitale EMAILcomuneEMAIL

– ricorrente –

contro

NOME COGNOME

AGENZIA DELLE ENTRATE – RISCOSSIONE

– intimate – avverso la sentenza del TRIBUNALE DI ROMA n. 16332 del 7/11/2022; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 9/10/2024 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE

–NOME COGNOME conveniva in giudizio innanzi al Giudice di Pace di Roma l ‘ Agenzia delle Entrate – Riscossione (AdER) e Roma Capitale per ottenere l ‘ annullamento delle cartelle di pagamento nn. NUMERO_CARTA,

NUMERO_CARTA e NUMERO_CARTA contenute nell ‘ estratto di ruolo dell ‘ 8/7/2017; a fondamento della domanda l ‘ attrice deduceva la mancata ricezione nel termine di legge dei verbali di accertamento per infrazione al C.d.S. sottesi alle cartelle impugnate e la prescrizione del diritto a riscuotere le somme indicate nell ‘ estratto di ruolo con riferimento ad alcune cartelle per il decorso del termine quinquennale di prescrizione, in difetto di atti interruttivi da parte dell ‘ agente della riscossione;
-in contraddittorio con Roma Capitale e nella contumacia di AdER, il giudice di primo grado, con la sentenza n. 9234 del 3/4/2019, dichiarava l ‘ opposizione improcedibile, reputandola tardiva rispetto alla data dell ‘ estratto di ruolo;

-su appello della COGNOME, il Tribunale di Roma, con la sentenza n. 16332 del 7/11/2022, riformava la sentenza impugnata e dichiarava non dovute le somme oggetto delle cartelle esattoriali impugnate, essendo decorso il termine quinquennale di prescrizione dai presupposti verbali di accertamento e difettando la prova della rituale notifica delle cartelle;

-avverso la predetta sentenza Roma Capitale proponeva ricorso per cassazione, fondato su tre motivi;

-non svolgevano difese nel giudizio di legittimità le intimate NOME COGNOME e Agenzia delle Entrate – Riscossione.

-all ‘ esito della camera di consiglio del 9/10/2024, il Collegio si riservava il deposito dell ‘ ordinanza nei successivi sessanta giorni, a norma dell ‘ art. 380bis .1, comma 2, c.p.c.;

CONSIDERATO CHE

-è superfluo illustrare i motivi dell ‘ impugnazione, perché la pronuncia impugnata dev ‘ essere cassata senza rinvio a norma dell ‘ art. 382 c.p.c.;

-infatti, la controversia prende le mosse dalla conoscenza delle cartelle di pagamento impugnate attraverso l ‘ autonoma acquisizione di un estratto di ruolo da parte di NOME COGNOME

-sull ‘ ammissibilità di una siffatta iniziativa processuale avverso il ruolo e la cartella di pagamento non notificati (o non validamente notificati) è

intervenuto l ‘ art. 3bis del D.L. 21/10/2021 n. 146 (introdotto dalla Legge di conversione n. 215 del 17/12/2021), che ha inserito il comma 4bis nell ‘ art. 12 del d.P.R. 29/09/1973, n. 602;

-la corretta interpretazione della citata disposizione -anche in ordine alla sua applicabilità nei giudizi pendenti e alle entrate extratributarie -è stata data da Cass., Sez. U, Sentenza n. 26283 del 06/09/2022, che ha individuato nell ‘ art. 12, comma 4bis , del d.P.R. n. 602 del 1973 la selezione, da parte del legislatore, di alcuni specifici interessi idonei a giustificare la tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; la carenza dello specifico interesse indicato dalla norma determina l ‘ inammissibilità dell ‘ impugnazione ‘ diretta ‘ o ‘ anticipata ‘ , senza con ciò comprimere o impedire la tutela ‘ successiva ‘ , che può esplicarsi (anche) nelle forme delle opposizioni esecutive (necessariamente, dopo che un ‘ esecuzione forzata sia stata quantomeno minacciata);
-l ‘ inammissibilità della tutela giurisdizionale anticipata (contro il contenuto dell ‘ estratto di ruolo) al di fuori dei casi previsti dallo ius superveniens è rilevabile anche nel giudizio di legittimità, col solo limite del giudicato formatosi nelle ipotesi in cui il giudice di merito, senza censure delle parti, si sia positivamente espresso sulla sussistenza di un interesse idoneo a rendere ammissibile l ‘ azione oppure, come già statuito da questa Corte (Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 3812 del 08/02/2023), nel caso in cui le parti abbiano prestato acquiescenza alla decisione sul merito delle pretese creditorie e la controversia prosegua soltanto per le spese; nella fattispecie qui in esame, non si ravvisa, nelle statuizioni dei giudici di merito, res iudicata sulla sussistenza dell ‘ interesse della COGNOME;
-resta, dunque, irrilevante la disamina delle censure svolte dall ‘ ente ricorrente col ricorso per cassazione, perché, quand ‘ anche fondate, a norma dell ‘ art. 12, comma 4bis , del d.P.R. n. 602 del 1973 (come interpretato da Cass., Sez. U, Sentenza n. 26283 del 06/09/2022), l ‘ azione della COGNOME non poteva essere iniziata e proseguita in difetto di allegazione e dimostrazione di un interesse ‘ qualificato ‘ alla contestazione delle cartelle

di pagamento, non notificate o invalidamente notificate (come affermato anche dal giudice d ‘ appello);

-nella specie, non risulta che l ‘ intimata, destinataria delle cartelle, abbia dimostrato (e, invero, nemmeno allegato), nel corso del giudizio di merito, la sussistenza di un interesse ‘ qualificato ‘ , né un siffatto interesse ad agire può scorgersi nella formulazione di un ‘ eccezione di prescrizione del credito portato dalle cartelle: come questa Corte ha già reiteratamente precisato, ben prima della menzionata sopravvenienza normativa e della esegesi offertane dalle Sezioni Unite, l ‘ impugnazione della cartella conosciuta a mezzo estratto di ruolo è ammissibile soltanto in caso di omessa o invalida notifica della cartella di pagamento e relativamente al credito in esso riportato, e non anche per dedurre fatti estintivi successivi (quali la prescrizione del credito), non essendo configurabile un interesse all ‘ azione di accertamento negativo in difetto di una situazione di obiettiva incertezza, allorquando nessuna iniziativa esecutiva sia stata intrapresa dall ‘ amministrazione (in tal senso, da ultimo, Cass., Sez. 3, Ordinanza n. 21612 del 31/07/2024);
-consegue a quanto esposto la cassazione senza rinvio delle decisioni di merito;

-ad avviso del Collegio le spese di lite possono essere interamente compensate in ragione dello ius superveniens e della sopravvenuta interpretazione nomofilattica dell ‘ art. 12, comma 4bis , D.P.R. n. 602 del 1973;

p. q. m.

la Corte, pronunciando sul ricorso, cassa senza rinvio le decisioni di merito; compensa le spese dell ‘ intero giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezione Civile,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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