Impugnazione estratto di ruolo: quando è inammissibile

Un contribuente ha impugnato un estratto di ruolo sostenendo di non aver mai ricevuto gli atti di notifica prodromici. La Corte di Cassazione, applicando una recente modifica legislativa (art. 12, d.P.R. 602/1973), ha dichiarato il ricorso inammissibile. La decisione chiarisce che l’impugnazione estratto di ruolo è permessa solo in tre specifici casi di pregiudizio concreto e attuale per il debitore, che non erano stati dimostrati nel caso di specie, determinando un difetto di interesse ad agire.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 agosto 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria, Procedura Civile

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione chiarisce i limiti

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta una delle questioni più dibattute nel contenzioso tributario. Molti contribuenti vengono a conoscenza di un debito solo tramite questo documento, senza aver mai ricevuto la cartella esattoriale o l’avviso di addebito. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione interviene su questo tema, recependo una fondamentale novità legislativa che restringe notevolmente le possibilità di ricorso. Vediamo nel dettaglio cosa è stato deciso e quali sono le implicazioni pratiche per i cittadini.

I Fatti di Causa

Il caso esaminato dalla Suprema Corte riguarda un contribuente che aveva impugnato un estratto di ruolo, dal quale risultava un debito nei confronti dell’Ente Previdenziale e dell’Agente della Riscossione. Il ricorrente sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica degli atti presupposti (gli avvisi di addebito) e chiedeva quindi che il debito fosse annullato.

Tuttavia, sia il Tribunale in primo grado che la Corte d’Appello avevano respinto la sua domanda. Il contribuente ha quindi presentato ricorso in Cassazione, lamentando, tra i vari motivi, la violazione delle norme sulla notifica e il mancato riconoscimento della nullità degli atti.

L’Impugnazione Estratto di Ruolo e la Nuova Normativa

Il punto cruciale della decisione della Cassazione non risiede tanto nell’analisi delle singole notifiche, quanto nell’applicazione di una norma sopravvenuta: l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021. Questa disposizione ha modificato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973, stabilendo una regola generale molto chiara: l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile.

La legge prevede però delle eccezioni. L’impugnazione è ammessa solo se il debitore dimostra che l’iscrizione a ruolo può causargli un pregiudizio concreto e attuale in tre specifiche situazioni:

1. Partecipazione a procedure di appalto pubblico.
2. Riscossione di somme dovute da pubbliche amministrazioni.
3. Perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Al di fuori di questi casi, il contribuente non ha un interesse giuridicamente tutelato a contestare il mero estratto di ruolo. Dovrà attendere la notifica di un successivo atto della riscossione (come un pignoramento o un’intimazione di pagamento) per far valere le proprie ragioni.

La Decisione della Cassazione sul Tema

La Corte ha specificato che la verifica della sussistenza dell’interesse ad agire, essendo una condizione dell’azione, deve essere effettuata al momento della decisione, tenendo conto delle leggi vigenti. Di conseguenza, la nuova norma, pur essendo entrata in vigore dopo l’inizio della causa, doveva essere applicata al caso in esame.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha motivato la sua decisione sulla base del principio del difetto di “interesse ad agire”. Poiché il contribuente non aveva allegato né dimostrato di trovarsi in una delle tre situazioni eccezionali previste dalla legge, la sua azione era priva di uno dei suoi presupposti fondamentali. L’impugnazione diretta dell’estratto di ruolo, in questo contesto, è stata considerata un’azione non necessaria a tutelare un diritto da un pregiudizio attuale, rendendola di fatto inammissibile.

In sostanza, secondo la Corte, il legislatore ha operato una scelta discrezionale, ritenendo meritevoli di una tutela “anticipata” solo quei casi in cui il debito risultante dall’estratto di ruolo produce effetti negativi immediati e specifici nei rapporti del cittadino con la Pubblica Amministrazione. Per tutte le altre situazioni, l’interesse del contribuente a contestare il debito sorge solo con la notifica di un atto esecutivo.

Conclusioni

La pronuncia consolida un orientamento ormai chiaro: l’impugnazione estratto di ruolo è un rimedio eccezionale. Il contribuente che scopre un debito tramite questo documento non può più agire in giudizio semplicemente affermando di non aver ricevuto gli atti precedenti. È necessario dimostrare che l’esistenza di quel debito, anche se non ancora oggetto di esecuzione forzata, gli sta causando uno dei tre specifici pregiudizi individuati dalla legge. In assenza di tale prova, l’azione sarà dichiarata inammissibile per carenza di interesse ad agire, con la conseguenza che il contribuente dovrà attendere un atto successivo per poter difendere le proprie ragioni.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non ho ricevuto le cartelle di pagamento?
No. Secondo la nuova normativa (art. 12, co. 4-bis, d.P.R. 602/1973) e l’interpretazione della Cassazione, l’estratto di ruolo non è di per sé un atto impugnabile. L’impugnazione è ammessa solo in casi eccezionali.

Quali sono i casi eccezionali in cui è permessa l’impugnazione dell’estratto di ruolo?
L’impugnazione è ammessa solo se il debitore dimostra che l’iscrizione a ruolo gli causa un pregiudizio concreto per: 1) la partecipazione a una procedura di appalto pubblico; 2) la riscossione di somme dovutegli da soggetti pubblici; 3) la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.

La nuova legge che limita l’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche alle cause già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha affermato che la sussistenza dell’interesse ad agire è una condizione dell’azione che va verificata al momento della decisione della causa. Pertanto, la nuova norma si applica anche ai giudizi pendenti al momento della sua entrata in vigore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 22481 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 22481 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 04/08/2025

ORDINANZA

sul ricorso 8855-2021 proposto da:

COGNOME rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– resistente con mandato –

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del suo Presidente e legale rappresentante pro tempore, in proprio e quale mandatario della RAGIONE_SOCIALE rappresentati e

Oggetto

Impugnazione estratto del ruolo

R.G.N.8855/2021

COGNOME

Rep.

Ud 29/05/2025

difesi dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME;

– resistenti con mandato –

avverso la sentenza n. 150/2020 della CORTE D’APPELLO di BRESCIA, depositata il 21/09/2020 R.G.N. 15/2020;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 29/05/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE

NOME COGNOME impugna la sentenza n. 150/2020 della Corte d’appello di Brescia che ha confermato la pronuncia del Tribunale di Mantova che aveva respinto il ricorso avverso un estratto di ruolo di cui il ricorrente era venuto a conoscenza il 24 luglio 2019, in assenza di notifica degli atti prodromici.

Propone otto motivi di ricorso.

Agenzia delle Entrate -Riscossione si è costituita tardivamente al solo fine di partecipare alla eventuale discussione orale, mentre INPS, che ha depositato procura, non ha svolto attività difensiva in questa sede.

Chiamata la causa all’adunanza camerale del 29 maggio 2025, il Collegio ha riservato il deposito dell’ordinanza nel termine di giorni sessanta (art.380 bis 1, secondo comma, cod. proc. civ.).

CONSIDERATO CHE

NOME COGNOME censura la sentenza sulla base di otto motivi, così rubricati.

I)Ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione dell’art. 2702 cod. civ. e degli artt. 214, 215, 216 cod. proc. civ. in relazione al tempestivo disconoscimento delle sottoscrizioni dei referti di notifica effettuato alla prima udienza.

II)Ex art. 360, comma 1, n. 5 cod. proc. civ. per omesso esame su un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, in relazione al disconoscimento ex artt. 214, 215, 216 cod. proc. civ. sull’autenticità delle scritture e delle sottoscrizioni poste sui referti di notifica prodotti in fotocopia dagli Enti e al mancato procedimento di verificazione ad istanza degli Enti.

III)Ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ. per omessa pronuncia in relazione al disconoscimento ex art. 214, 215, 216 cod. proc. civ. sull’autenticità delle scritture e delle sottoscrizioni poste sui referti di notifica prodotti in fotocopia da INPS e da ADER e al mancato procedimento di verificazione ad istanza di INPS e di ADER.

IV)Ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ. per violazione dell’art. 112 cod. proc. civ. in relazione alla omessa pronuncia sulla inesistenza delle notifiche effettuate via Pec da indirizzi diversi da quelli contenuti nei pubblici registri.

V)Ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione dell’art. 16ter del D.L. n. 179/2012, dell’art. 3bis della legge 21/1/1994 n. 53 nonché dell’art. 6 del CAD. Inesistenza delle notifiche degli avvisi di addebito in quanto effettuate tramite un indirizzo di posta certificata non inserito in pubblici elenchi.

VI)Ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione dell’art. 2944 cod. civ. in relazione al fatto che la domanda di rateazione non risulta atto idoneo ad interrompere la prescrizione.

VII)Ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione delle norme sulla regolarità delle notifiche e conseguente inesistenza delle notifiche e per violazione dell’art.

25, comma 1, del d.lgs. 26/2/1999 n. 46. Intervenuta decadenza.

VIII)Ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione delle norme sulla regolarità delle notifiche e conseguente inesistenza delle notifiche. Prescrizione.

In via preliminare, rispetto ai motivi di gravame, la questione che questo Collegio è chiamato a dirimere concerne la possibilità per il contribuente, che assuma di non aver ricevuto rituale notificazione di atti di riscossione, e che ne scopra l’esistenza, di impugnarli imm ediatamente, anche insieme con l’estratto di ruolo.

Sul punto è intervenuto il legislatore con l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, che ha novellato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973, intitolato “Formazione e contenuto dei ruoli”, aggiungendo a detto articolo un comma 4- bis, in forza del quale, di regola, «l’estratto di ruolo non è impugnabile» con l’unica eccezione, indicata nella seconda parte della norma, per cui «il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».
Quanto all’applicabilità della norma ai procedimenti in corso, deve essere data continuità ai principi di diritto espressi da questa Corte con orientamento ormai consolidato, come ricordato, da ultimo, ex plurimis , da Cass. n. 3511/2024 che, concludendo l’inammissibilità del ricorso sul presupposto del difetto di interesse ad agire del ricorrente, ha osservato: «si tratta di opposizione ad un estratto di ruolo dalla cui presa visione il ricorrente venne a conoscenza degli avvisi di addebito. L’art. 12, co.4 bis, d.P.R. n.602/73 (introdotto dall’art. 3 bis d.l. n. 146/21, come convertito dalla l. n. 215/21) stabilisce che l’estratto di ruolo è suscettibile di diretta impugnazione insieme alla cartella esattoriale -cui è equiparato l’avviso di addebito (art.30, co.14 d.l. n.78/10, conv. con mod. dalla l. n.122/10) -‘nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione’.
Questa Corte, con sentenza a sezioni unite (Cass., S.U., n.26283/22), ha affermato che: a) la norma si applica anche ai debiti previdenziali (sul punto v. poi Cass.7348/23); b) al di fuori delle tre ipotesi menzionate dalla norma, l’opposizione all’estratt o di ruolo è inammissibile per difetto di interesse; c) trattandosi di condizione dell’azione, la verifica della sussistenza dell’interesse va compiuta al tempo della sentenza sicché, a quel

momento, il giudice deve tener conto della sopravvenienza rappresentata dal citato art.12, co.4 bis. La Corte Costituzionale, con la sentenza n.190/23 ha riconosciuto la legittimità costituzionale della norma, avendo il legislatore discrezionalità nell’ind ividuare i casi di tutela giurisdizionale ‘anticipata’ ritenuti meritevoli, pur auspicando un intervento del legislatore stesso volto a rimediare alla grave vulnerabilità e inefficienza che ancora affligge il sistema italiano della riscossione, anche riguardo al profilo delle notificazioni».
Ne deriva che, dovendosi fare applicazione al caso di specie dell’art.12, comma 4 bis, del d.P.R. n.602/1973, aggiunto dall’art. 3-bis del d.l. n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, e non essendo allegata alcuna delle tre ipotesi ivi previste di impugnazione diretta dell’estratto di ruolo, mancava ab origine l’interesse ad un’opposizione volta unicamente e direttamente contro detto estratto.

Di conseguenza, la sentenza impugnata va cassata senza rinvio, perché l’azione non poteva essere proposta per difetto di interesse ad agire, risultando, pertanto, inammissibile l’originaria domanda.

Le spese di lite dell’intero processo sono compensate attesa la sopravvenienza rispetto al deposito del ricorso in cassazione dell’art. 3-bis del d.l. n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, che ha novellato l’art.12, comma 4 bis, del d.P.R. n.602/1973, e delle citate sentenze di questa Corte e della Corte costituzionale.

PQM

La Corte, decidendo sul ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata e dichiara inammissibile l’originaria domanda.

Compensa le spese dell’intero processo.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 29 maggio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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