Impugnazione estratto di ruolo: quando è ammissibile?

Un contribuente ha impugnato alcuni estratti di ruolo, lamentando la mancata notifica delle cartelle e la prescrizione del debito. La Corte di Cassazione, applicando una recente normativa (ius superveniens), ha dichiarato l’azione inammissibile. La decisione chiarisce che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è consentita solo in presenza di un pregiudizio specifico e concreto (es. esclusione da appalti), non per la sola eccezione di prescrizione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria, Procedura Civile

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Chiarisce i Limiti

Molti contribuenti scoprono di avere debiti con il Fisco solo richiedendo un estratto di ruolo all’Agenzia delle Entrate-Riscossione. Di fronte a cartelle di pagamento mai ricevute, la reazione istintiva è quella di correre in tribunale. Ma questa strada è sempre percorribile? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha messo un punto fermo sulla questione, specificando i rigidi paletti per l’impugnazione estratto di ruolo. L’analisi del provvedimento chiarisce che non basta affermare di non aver ricevuto la notifica; è necessario dimostrare un pregiudizio concreto e attuale.

Il Caso: Dalla Notifica Mancata alla Cassazione

La vicenda nasce dall’opposizione di un contribuente avverso alcuni estratti di ruolo relativi a cartelle esattoriali per sanzioni amministrative. Le sue doglianze erano due: la mancata notifica delle cartelle e, di conseguenza, la prescrizione dei crediti.

In primo grado, il Giudice di Pace aveva respinto il ricorso, ritenendo regolari le notifiche. Il Tribunale, in sede di appello, aveva invece parzialmente riformato la decisione, annullando diverse cartelle perché l’Agente della Riscossione non aveva fornito una prova adeguata della loro avvenuta notifica.

L’Agenzia ha quindi presentato ricorso in Cassazione. La questione, però, è stata risolta dalla Suprema Corte su un piano preliminare e decisivo: quello dell’ammissibilità stessa dell’azione originaria.

La Svolta Normativa sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il punto cruciale della decisione è l’applicazione di una normativa sopravvenuta durante il processo (ius superveniens), ovvero l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021. Questa norma ha stabilito che l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile. L’impugnazione diretta del ruolo e della cartella non notificata è consentita solo in casi specifici, ovvero quando il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo può derivargli un pregiudizio concreto per:

1. La partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. La riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Questa interpretazione è stata consolidata da una sentenza delle Sezioni Unite della Cassazione (n. 26283/2022), che ha confermato l’applicazione di tali limiti anche ai processi già in corso. L’impugnazione estratto di ruolo è passata da essere una pratica diffusa a un’azione eccezionale.

Le motivazioni della Corte: L’Interesse ad Agire come Condizione Essenziale

La Cassazione ha rilevato che il contribuente non aveva mai allegato né dimostrato di subire uno dei pregiudizi specifici richiesti dalla nuova legge. L’unico scopo della sua azione era ottenere una dichiarazione di prescrizione del debito, un interesse che la Corte ha ritenuto non sufficiente a giustificare un’azione di accertamento negativo “preventiva”.

L'”interesse ad agire” è una condizione fondamentale dell’azione legale e deve sussistere non solo al momento dell’avvio della causa, ma per tutta la sua durata. La normativa sopravvenuta ha, di fatto, “svuotato” l’interesse del contribuente, rendendo la sua azione inammissibile fin dall’origine. Secondo la Corte, l’eccezione di prescrizione può essere fatta valere in un secondo momento, qualora l’Agenzia dovesse avviare un’azione esecutiva (es. un pignoramento). Solo in quel caso, l’interesse del debitore a difendersi diventerebbe concreto e attuale.

Di conseguenza, la Suprema Corte ha cassato senza rinvio sia la sentenza d’appello sia quella di primo grado, dichiarando inammissibile l’opposizione originaria. L’azione non avrebbe dovuto essere proposta.

Le conclusioni: Impatti Pratici per i Contribuenti

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale: non si può agire in giudizio contro un estratto di ruolo solo per “sentir dire” che un debito è prescritto o una cartella non è stata notificata. Per poter avviare una causa, il contribuente deve trovarsi in una situazione di danno imminente e specifico, come il rischio di perdere un appalto o un beneficio pubblico. In assenza di tale pregiudizio, l’azione è destinata a essere dichiarata inammissibile, con conseguente spreco di tempo e risorse. È un monito per i contribuenti e i loro consulenti a valutare attentamente la sussistenza delle condizioni di ammissibilità prima di intraprendere un contenzioso basato su un estratto di ruolo.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se si ritiene che la cartella non sia stata notificata?
No. Secondo la normativa vigente (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973), l’impugnazione del ruolo e della cartella che si assume non notificata è ammessa solo se il contribuente dimostra di subire un pregiudizio specifico e attuale, come l’impossibilità di partecipare ad appalti pubblici, di riscuotere crediti dalla P.A. o la perdita di benefici pubblici.

Affermare che il debito è prescritto è sufficiente per giustificare l’impugnazione dell’estratto di ruolo?
No. L’ordinanza chiarisce che la sola volontà di far accertare la prescrizione di un debito non costituisce un interesse ad agire sufficiente per un’azione preventiva basata su un estratto di ruolo. Tale eccezione potrà essere sollevata in sede di opposizione a un eventuale atto esecutivo successivo.

La nuova normativa sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione, richiamando le Sezioni Unite (sent. n. 26283/2022), conferma che le nuove e più restrittive condizioni di ammissibilità si applicano anche ai giudizi pendenti. Questo perché l’interesse ad agire deve sussistere per tutta la durata del processo, fino al momento della decisione finale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 2799 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 2799 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: CONDELLO NOME COGNOME

Data pubblicazione: 30/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 29403/2021 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata, in Roma, INDIRIZZO

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME, rappresentato e difeso, in virtù di procura speciale in calce al controricorso, dall’AVV_NOTAIO e dall’AVV_NOTAIO, domiciliato per legge in Roma, INDIRIZZO, presso la cancelleria RAGIONE_SOCIALE Corte di cassazione

-controricorrente –

avverso la sentenza del Tribunale di Mantova n. 490/2021, pubblicata in data 18 maggio 2021;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 7 dicembre 2023 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME

Fatti di causa

NOME COGNOME impugnava estratti di ruolo afferenti a cartelle esattoriali recanti pretese relative a sanzioni amministrative, lamentando la mancata notifica ed eccependo la prescrizione.

All’esito RAGIONE_SOCIALE costituzione del l’RAGIONE_SOCIALE, che rappresentava la ritualità RAGIONE_SOCIALE notifiche, il Giudice di pace di Mantova rigettava il ricorso, accertando la regolarità RAGIONE_SOCIALE notifiche RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento.

La sentenza, impugnata dal contribuente, è stata parzialmente riformata dal Tribunale di Mantova, che ha annullato le cartelle di pagamento nn. NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA, NUMERO_CARTA, in difetto di idonea prova dell’avvenuta notifica, e ha confermato, con riguardo alle ulteriori cartelle impugnate, quanto statuito dal giudice di primo grado; s egnatamente, il giudice d’appello ha ritenuto che l’RAGIONE_SOCIALE non avesse idoneamente provato alcune RAGIONE_SOCIALE notifiche, per essersi limitata a produrre avvisi di ricevimento non riferibili alle cartelle o meri prospetti riepilogativi RAGIONE_SOCIALE Poste RAGIONE_SOCIALE relativi alle raccomandate spedite a mezzo posta.
RAGIONE_SOCIALE ricorre per la cassazione RAGIONE_SOCIALE suddetta decisione, con un unico motivo, mentre NOME

COGNOME resiste con controricorso.

Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio e, in prossimità dell’adunanza cam erale, il controricorrente ha depositato atto di rinuncia agli atti del giudizio ex art. 390 cod. proc. civ., con cui, rappresentando di avere aderito alla cd. Rottamazione Quater (art. 1, commi 231 -252, legge n. 197 del 2022) e di essersi impegnato a rinunciare a tutti i giudizi pendenti aventi ad oggetto cartelle esattoriali, chiede che sia dichiarata cessata la materia del contendere.
Il Collegio, rilevato che la sola presentazione RAGIONE_SOCIALE dichiarazione di adesione, in difetto di prova dell’avvenuto pagamento RAGIONE_SOCIALE prima o dell’unica rata dovuta, non fosse idonea al perfezionamento RAGIONE_SOCIALE definizione agevolata ed all’estinzione del giudizio, ha rinviato la causa a nuovo ruolo al fine di verificare l’eventuale pagamento RAGIONE_SOCIALE prima rata RAGIONE_SOCIALE somme dovute, da parte del controricorrente, entro la data del 31 ottobre 2023.

All’esito dell’adunanza camerale del 7 dicembre 2023, i l Collegio si è riservato il deposito entro il termine di sessanta giorni dalla decisione.

Ragioni RAGIONE_SOCIALE decisione

Preliminarmente, va rilevato che l’odierno controricorrente, pur avendo prodotto dichiarazione di adesione alla cd. Rottamazionequater dei carichi pendenti, non risulta aver provveduto a depositare idonea documentazione comprovante l’avvenuto versamento RAGIONE_SOCIALE prima rata RAGIONE_SOCIALE somme dovute ai fini del perfezionamento RAGIONE_SOCIALE definizione agevolata.

Occorre precisare, al riguardo, che, ai sensi dell’art. 1, comma 231, RAGIONE_SOCIALE legge n. 197 del 2022, i debiti risultanti dai singoli carichi

affidati all’Agente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE dal 1° gennaio 2000 al 30 giugno 2022 possono essere estinti senza corrispondere le somme dovute a titoli di interessi e sanzioni, versando unicamente le somme dovute a titolo di capitale e quelle maturate a titolo di rimborso spese per le procedure esecutive e di notificazione RAGIONE_SOCIALE cartella di pagamento.

Il successivo comma 236 dell’art. 1 RAGIONE_SOCIALE citata legge stabilisce che l’estinzione del giudizio è subordinata all’effettivo perfezionamento RAGIONE_SOCIALE definizione ed alla produzione, nello stesso giudizio, RAGIONE_SOCIALE documentazione attestante i pagamenti effettuati.

Il decreto-legge n. 51 del 2023 ha previsto che la comunicazione, da parte dell’agente RAGIONE_SOCIALE riscossione, RAGIONE_SOCIALE somme dovute d ovesse avvenire entro il 30 settembre 2023 e che i termini originariamente previsti per il pagamento dei debiti risultanti dai singoli carichi dovessero intendersi prorogati, con conseguente possibilità, per il contribuente, di effettuare il versamento dell’unica o RAGIONE_SOCIALE prima rata entro il 31 ottobre 2023, anziché entro il 31 luglio 2023.

Dalle disposizioni normative sopra richiamate emerge evidente che la sola presentazione RAGIONE_SOCIALE dichiarazione di adesione non è idonea al perfezionamento RAGIONE_SOCIALE definizione agevolata ed all’estinzione del giudizio, dovendo piuttosto il contribuente offrire prova documentale dell’avvenuto versamento quanto meno RAGIONE_SOCIALE prima rata dell’importo totale dovuto.

In difetto di tale prova, il mancato versamento dell’unica rata o RAGIONE_SOCIALE prima di quelle in cui è stato dilazionato il pagamento comporta l’inefficacia RAGIONE_SOCIALE definizione e impedisce di sospendere il presente giudizio, prevedendo il comma 236 dell’art. 1 RAGIONE_SOCIALE legge citata che la sospensione possa operare dietro presentazione di copia RAGIONE_SOCIALE dichiarazione, ma ‹‹ nelle more del pagamento RAGIONE_SOCIALE somme dovute ›› .

Se tanto impedisce la declaratoria di cessazione RAGIONE_SOCIALE materia del contendere, è appena il caso di rilevare che la dichiarazione di

rinuncia, siccome proveniente dal controricorrente, non può di certo implicare l’estinzione del giudizio di legittimità: tale effetto ricollegandosi ad una dichiarazione di tal fatta, ma che provenga dalla parte che a quel giudizio abbia dato corso, cioè al ricorrente; il quale, nella specie, non risulta avere formulato alcunché in tal senso.

Con l’unico motivo di ricorso la ricorrente censura la decisione gravata per ‹‹omesso esame di un fatto controverso e decisivo per il giudizio, giacché il Tribunale ha indicato un’informazione probatoria diversa da quella emergente dagli atti di causa, da cui risulta invece che l’Agente RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha depositato gli avvisi di ricevimento e le ricevute di consegna ed accettazione, così provando la regolare notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle a mezzo del servizio postale e a mezzo posta elettronica certificata, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ.››.
Contesta, in particolare, al giudice d’appello di avere omesso di esaminare la documentazione depositata sin dal primo grado di giudizio, comprovante la validità RAGIONE_SOCIALE notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento, rimarcando che i documenti di cui è stato omesso l’esame hanno carattere decisivo, poiché dimostrano l’av venuta regolare notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento impugnate.

Si impone preliminarmente di verificare l’originaria ammissibilità RAGIONE_SOCIALE opposizione alla stregua RAGIONE_SOCIALE sopravvenuta normativa e giurisprudenza di questa Corte a Sezioni Unite.

Versandosi in tema di impugnativa di cartella di pagamento con cui l’odierno controricorrente, originario opponente, lamentava la mancata notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento al fine di eccepire la prescrizione RAGIONE_SOCIALE pretese da esse portate, la verifica dell’ammissibilità RAGIONE_SOCIALE opposizione non può prescindere dall’incidenza sulla vicenda RAGIONE_SOCIALE novella apportata dall’art. 3 -bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, (inserito dalla legge di conversione 17 dicembre 2021,

n. 215). Detta disposizione ha modificato l’art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, con l’introduzione del comma 4 -bis , rubricato «Non impugnabilità dell’estratto di ruolo e limiti all’impugnabilità del ruolo» e così formulato: «L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art. 48 -bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».
Con la sentenza n. 26283 del 06/09/2022, le Sezioni Unite hanno enunciato il seguente principio di diritto: «In tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215 del 2021, col quale, novellando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, è stato inserito il comma 4bis , si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e RAGIONE_SOCIALE cartella non notificata o invalidamente notificata».
I passaggi argomentativi svolti per addivenire alla trascritta conclusione possono così sintetizzarsi:

-l’art. 12, comma 4 -bis , del d.P.R. n. 602 del 1973, che regola la riscossione coattiva RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo (comprese, dunque, le sanzioni amministrative), specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto

al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata;

-l’interesse ad agire costituisce una condizione dell’azione avente natura dinamica, come tale suscettibile di assumere una diversa configurazione, per ius superveniens , fino al momento RAGIONE_SOCIALE decisione;

la citata disposizione, incidendo sulla pronuncia RAGIONE_SOCIALE sentenza, trova, di conseguenza, applicazione anche nei processi pendenti, nei quali l’opponente ha l’onere di dedurre e dimostrare la sussistenza dell’interesse ad agire.

Secondo l’interpretazione anche in ordine alla sua applicabilità alle RAGIONE_SOCIALE extratributarie -fornita dalle Sezioni Unite, la citata disposizione ha comportato la selezione, da parte del legislatore, di alcuni specifici interessi idonei a giustificare la tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; la carenza dello specifico interesse indicato dalla norma determina l’inammissibilità dell’impugnazione ‹‹diretta›› o ‹‹anticipata››, senza con ciò comprimere o impedire la tutela ‹‹successiva››, che può esplicarsi anche nelle forme RAGIONE_SOCIALE opposizioni esecutive, sempre che un’esecuzione forzata sia stata quantomeno minacciata. Ne consegue, pertanto, che colui il quale abbia proposto opposizione avverso l’estratto del ruolo è onerato dal dimostrare il perdurare del proprio interesse ad agire, vale a dire la persistente ammissibilità RAGIONE_SOCIALE propria azione (giacché l’interesse ad agire altro non è se non una condizione – di ammissibilità – dell’azione), ciò che nel giudizio di legittimità potrà fare, o meglio, è onerato dal fare, ‹‹mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ.›› (così, Cass., sez. U, n. 26283 del 2022, cit.).
Il principio affermato dalle Sezioni Unite, applicabile alla fattispecie in esame, non può che comportare l’inammissibilità dell’opposizione per sopravvenuto riconoscimento normativo di una

originaria, neppure venuta meno successivamente, carenza di uno specifico interesse idoneo a giustificare una tutela immediata.

Nel caso in esame, parte controricorrente, originaria opponente, non ha allegato un interesse di tal fatta.

Tale interesse, infatti, non può scorgersi nella formulazione di un’eccezione di prescrizione del credito verificatasi dopo la cartella opposta.

Come questa Corte ha già reiteratamente chiarito, ben prima RAGIONE_SOCIALE menzionata sopravvenienza normativa e RAGIONE_SOCIALE esegesi offertane dalle Sezioni Unite, l’impugnazione RAGIONE_SOCIALE cartella conosciuta a mezzo estratto di ruolo è ammissibile soltanto in caso di omessa o invalida notifica RAGIONE_SOCIALE cartella di pagamento e relativamente al credito in esso riportato, e non anche per dedurre fatti estintivi successivi (quali la prescrizione del credito), non essendo configurabile un interesse all’azione di accertamento negativo in difetto di una situazione di obiettiva incertezza, allorquando nessuna iniziativa esecutiva sia stata intrapresa dall’amministrazione (in tal senso, Cass., sez. 3, 07/03/2022, n. 7353; Cass., sez. 6- L, 13/09/2019, n. 22925; Cass., sez. 6- L, 07/03/2019, n. 6723; Cass, sez. 3, 10/11/2016, n. 22946).
Da tanto discende che, difettando una condizione dell’azione, la causa non avrebbe potuto essere proposta o comunque proseguita (si veda la già citata Cass., sez. U, n. 26283/2022).

Conclusivamente, deve essere di ufficio pronunciata, per l’originaria carenza di interesse ad agire neppure colmata con atti successivi (secondo le statuizioni RAGIONE_SOCIALE richiamata Cass. Sez. U. 26283/22 Cass., sez. 3, ord. 26/06/2023, n. 18222; Cass., sez. 3, ord. 28/12/2023, n. 36319), la cassazione senza rinvio, ai sensi dell’art. 382, terzo comma, cod. civ., RAGIONE_SOCIALE sentenza d’appello e RAGIONE_SOCIALE sentenza di primo grado (Cass., sez. 1, 17/04/2008, n. 10093).

Le spese dell’intero giudizio, in ragione RAGIONE_SOCIALE sopravvenienza in

corso di causa RAGIONE_SOCIALE normativa e RAGIONE_SOCIALE sua specifica interpretazione nomofilattica, possono essere integralmente compensate.

P. Q. M.

La Corte, pronunciando sul ricorso, cassa senza rinvio, ai sensi dell’art. 382, terzo comma, c.p.c., la sentenza impugnata e la sentenza di primo grado.

Compensa integralmente tra le parti le spese dell’intero giudizio. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE Terza Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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