Impugnazione estratto di ruolo: i limiti d'azione

Un cittadino ha contestato un estratto di ruolo relativo a una vecchia multa, sostenendo di non aver mai ricevuto la cartella esattoriale. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, ribadendo che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è consentita solo in presenza di specifici e dimostrati pregiudizi, come l’esclusione da appalti pubblici. Poiché il ricorrente non ha provato tale danno, la sua azione è stata respinta.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria, Procedura Civile

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Fissa i Paletti

L’impugnazione dell’estratto di ruolo rappresenta una delle questioni più dibattute nel contenzioso tributario e amministrativo. Molti contribuenti vengono a conoscenza di vecchi debiti solo tramite questo documento, senza aver mai ricevuto la cartella di pagamento. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito i rigidi limiti entro cui è possibile agire legalmente, confermando un orientamento ormai consolidato. Analizziamo insieme la vicenda e le importanti conclusioni della Corte.

I Fatti di Causa

Un cittadino si opponeva a un estratto di ruolo e alla sottesa cartella esattoriale per un importo di circa 1.700 euro, derivante da una sanzione per violazione del codice della strada risalente al 2010. L’interessato sosteneva di essere venuto a conoscenza del debito solo nel 2017, proprio a seguito del rilascio dell’estratto di ruolo da parte dell’Agenzia delle entrate Riscossione. L’opposizione, inizialmente proposta davanti al Giudice di Pace, veniva dichiarata inammissibile. La decisione veniva confermata anche in appello dal Tribunale, sebbene con una motivazione diversa. Il contribuente decideva quindi di ricorrere in Cassazione, lamentando l’errata applicazione delle norme che regolano l’interesse ad agire e l’impugnazione dell’estratto di ruolo.

La Questione Giuridica sull’Impugnazione dell’Estratto di Ruolo

Il nodo centrale della controversia riguarda l’interpretazione dell’articolo 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973. Questa norma, introdotta nel 2021, ha stabilito che l’estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile. L’impugnazione è ammessa solo se il debitore dimostra che l’iscrizione a ruolo gli sta causando un pregiudizio specifico e attuale per:

1. La partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. La riscossione di somme dovutegli da pubbliche amministrazioni.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Il ricorrente sosteneva che la sua azione non rientrasse in questi limiti, trattandosi di un’azione di accertamento negativo volta a far dichiarare l’inesistenza del debito, ad esempio per prescrizione. Di conseguenza, secondo la sua tesi, le limitazioni non avrebbero dovuto applicarsi.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, ritenendolo infondato. Richiamando le sentenze delle Sezioni Unite (in particolare la n. 26283/2022), i giudici hanno confermato che il principio di inammissibilità dell’impugnazione dell’estratto di ruolo è ormai un pilastro del sistema. L’azione è consentita solo ed esclusivamente se il contribuente fornisce la prova di subire uno dei tre pregiudizi tassativamente elencati dalla legge.

La Corte ha specificato che non è sufficiente lamentare un generico interesse a liberarsi del debito o a farne accertare l’inesistenza. L’interesse ad agire deve essere concreto, attuale e legato a una delle specifiche situazioni descritte dalla norma. Nel caso di specie, il ricorrente non aveva allegato né dimostrato che l’iscrizione a ruolo gli impedisse di partecipare ad appalti, di incassare crediti dalla P.A. o che gli causasse la perdita di benefici.

Di conseguenza, mancando la condizione di ammissibilità principale, anche gli altri motivi di ricorso (relativi alla prescrizione del credito e alla nullità della notifica della cartella) sono stati dichiarati inammissibili. Questi, infatti, potevano essere esaminati solo se l’azione iniziale fosse stata ritenuta procedibile.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

La decisione consolida un orientamento restrittivo che limita fortemente le possibilità per il contribuente di contestare un debito di cui è venuto a conoscenza solo tramite l’estratto di ruolo. In pratica, se non si rientra in una delle tre casistiche di pregiudizio specifico, non è possibile avviare un’azione giudiziaria basata sul solo estratto. Questo non significa che il contribuente sia privo di tutele, ma che dovrà attendere la notifica di un atto successivo e autonomamente impugnabile (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento) per far valere le proprie ragioni, quali la prescrizione o l’omessa notifica della cartella originaria.

È sempre possibile contestare un estratto di ruolo?
No. Secondo la normativa vigente e l’interpretazione consolidata della Cassazione, l’impugnazione dell’estratto di ruolo è inammissibile, salvo che il debitore dimostri di subire un pregiudizio specifico.

Quali sono i pregiudizi specifici che rendono ammissibile l’impugnazione dell’estratto di ruolo?
I pregiudizi sono tassativamente tre: 1) l’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto pubblico; 2) l’impossibilità di riscuotere somme dovute da pubbliche amministrazioni; 3) la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione. L’esistenza di tale pregiudizio deve essere valutata al momento della pronuncia.

Se l’impugnazione dell’estratto di ruolo è inammissibile, il contribuente perde ogni tutela?
No. La Corte chiarisce che il contribuente non perde la tutela, ma questa è differita. Potrà far valere le sue ragioni (es. prescrizione, omessa notifica della cartella) impugnando il primo atto esecutivo o di intimazione successivo che gli verrà notificato (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento).

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 31430 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 31430 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 06/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 10475/2023 R.G. proposto da :

COGNOME COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende;

-ricorrente-

contro

AGENZIA DELLE ENTRATE RISCOSSIONE, PREFETTURA DI CAMPOBASSO e MINISTERO DELL’INTERNO;

-intimati- avverso la SENTENZA del TRIBUNALE ROMA n. 15893/2022, pubblicata il 28/10/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 5/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il sig. COGNOME COGNOME conveniva dinanzi al Giudice di pace di Roma l’Agenzia delle entrate Riscossione (ADER), il

Ministero dell’Interno e la Prefettura di Campobasso, proponendo opposizione avverso un estratto di ruolo e la sottesa cartella esattoriale (per un importo di € 1.723,06), emessa a suo carico con riferimento alla sanzione conseguente ad una violazione (risalente al 2010) del codice della strada (c.d.s.), della cui esistenza esso opponente attestava di essere venuto a conoscenza solo il 23/6/2017, ovvero proprio a seguito del rilascio dell’estratto di ruolo.

L’opposizione veniva dichiarata inammissibile dal Giudice di pace con sentenza n. 20283/2019, sul presupposto che, con l’impugnato estratto di ruolo, non poteva considerarsi minacciata l’esecuzione con formale intimazione ad adempiere nei confronti dell’opponente , con conseguente inapplicabilità dello strumento di tutela previsto dall’art. 615, comma 1, c.p.c.

A seguito di proposizione di gravame da parte dell’opponente, i l Tribunale, nella costituzione della sola ADER, rigettava l’appello con la sentenza n. 15893/2022, confermando il dispositivo di inammissibilità di cui alla decisione impugnata, ancorché con diversa motivazione.

L ‘appellante soccombente ha proposto ricorso per cassazione sulla base di tre motivi.

Nessuna delle intimate PP.AA. ha svolto attività difensiva n questa sede.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. -Con il primo motivo il ricorrente denuncia la violazione degli artt. 100 c.p.c. e 12, co. 4-bis, d.P.R. n. 602/73 per avere il Tribunale dichiarato inammissibile la sua opposizione avverso l’ estratto di ruolo, non versandosi in nessuna delle tre ipotesi che il citato art. 12, co. 4-bis, d.P.R. n. 602/1973 (introdotto dall’art. 3-bis d.l. n. 146/2021, conv. in l. 215/2021) prevede affinché sia ammissibile l’impugnazione diretta dell’estratto di ruolo.

In particolare, il ricorrente fa valere di avere inteso esercitare un’azione di accertamento negativo, che non rientra nel campo di applicazione dell’art. 12, co. 4-bis, d.P.R. 602/1973 cit.

Il motivo è infondato.

Con la sentenza n. 26283/2022 pronunciata a Sezioni unite (richiamata appropriatamente anche nella pronuncia qui impugnata), questa Corte ha stabilito il principio secondo cui è inammissibile l’impugnazione dell’estratto di ruolo proposta per invalidità della notifica della cartella esattoriale (relativa a sanzione amministrativa), salvo che il debitore dimostri di avere l’interesse ad agire come delineato dall’art. 12, co. 4-bis, d.P.R. n. 602/1973 (introdotto dall’art. 3-bis d.l. n. 146/2021, conv. in l. 215/2021), cioè che l’iscrizione a ruolo pregiudichi: (a) la partecipazione a una procedura di appalto secondo il codice dei contratti pubblici, (b) la riscossione di somme dovute dalla p.a., o (c) la perdita di un beneficio sempre nei rapporti con la p.a. (con valutazione da effettuare al momento della pronuncia). Tale disposizione si applica (con estensione pure alla riscossione delle entrate extratributarie come quella dedotta in causa: cfr. Cass. n. 10268/2023) anche nei giudizi in corso e con la sentenza impugnata è stato accertato che il caso per cui è stata introdotta la controversia non rientra in alcuno di quelli specificamente indicati (v. pure Cass. n. 29729/2023).
Pur non potendosi escludere la possibile riconduzione dell’esperita azione a quella di un accertamento negativo come prospettato dal ricorrente (essendosi, comunque, al di fuori di un rimedio ricollegabile ad un’ impugnazione esecutiva avverso cartella esattoriale o preavviso di mora), ciò che rileva -ai fini della sua ammissibilità -è unicamente la circostanza che si tratti di uno dei casi enucleati dal citato art. 12, co. 4-bis.

In questo senso la giurisprudenza più recente di questa Corte (v. Cass. n. 24552/2024) ha chiarito che «risulta allora dirimente nel caso il rilievo della mancata dimostrazione (ed invero nemmeno della

mancata allegazione) ad opera della parte ricorrente, originaria attrice, di un interesse legittimante l’esperita azione di accertamento ; pertanto, difettando una condizione dell’azione, l’azione di accertamento negativo non avrebbe potuto essere proposta».

Il quadro si completa con il principio enunciato dalle Sezioni unite con la sentenza n. 12459/2024, che ha stabilito come « in tema di riscossione coattiva mediante ruolo, i limiti alla impugnabilità della cartella di pagamento, che si assuma invalidamente notificata e conosciuta solo attraverso la notificazione dell’estratto di ruolo, previsti dal comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, inserito dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. con modif. dalla l. n. 215 del 2021, non comportano un difetto di tutela per il contribuente, grazie al riconoscimento di una sua tutela più ampia nella fase esecutiva e tenuto conto che, come affermato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 190 del 2023, i rimedi ad un eventuale vulnus richiedono un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore».
Va, perciò, in via definitiva, riconfermato il principio alla stregua del quale, ai sensi dell’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. dalla l. n. 215 del 2021), è inammissibile l’impugnazione dell’estratto di ruolo in ragione della dedotta invalidità della notifica della cartella esattoriale emessa ai fini della riscossione di una sanzione amministrativa pecuniaria, salvo che il debitore dimostri la sussistenza di un interesse ad agire come delineato nella menzionata disposizione, con riferimento alla ricorrenza di un pregiudizio determinato dall’iscrizione a ruolo per la partecipazione a una procedura di appalto in forza delle previsioni del codice dei contratti pubblici, o per la riscossione di somme dovute da soggetti pubblici o per la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione, la cui esistenza deve essere valutata al momento della pronuncia (esistenza, nella fattispecie, esclusa dal giudice di merito).
Per tutte le esplicate ragioni il motivo in discorso va rigettato.

2. – L ‘inammissibilità dell’azione discendente dal rigetto del primo motivo implica che sono da dichiarare inammissibili i restanti due motivi di ricorso. Infatti, il secondo motivo denuncia la violazione degli artt. 209 del d.lgs. 285/92 e 28 della l. 689/81, sostenendo la prescrizione quinquennale del credito oggetto della cartella esattoriale, mentre i l terzo motivo denuncia la violazione dell’art. 60 d.p.r. 600/73 e dell’art. 209 del d.lgs. 285/92 in relazione all’art. 28 della l. 689/81, sostenendo la nullità della notifica della cartella esattoriale e la conseguente prescrizione del credito.
E’ evidente che la cognizione di questi ultimi due motivi avrebbe presupposto l’ammissibilità dell’impugnazione dell’estratto di ruolo, invece -per quanto detto proprio in sede di esame del primo motivo -da escludere.

3. – Il ricorso va, in conclusione, rigettato.

Non vi è luogo a provvedere sulle spese del presente giudizio non avendo alcuna delle parti intimate svolto attività difensiva.

A i sensi dell’art. 13 co. 1 -quater d.p.r. 115/2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, ad opera del ricorrente, di un’ulteriore somma pari a quella prevista per il ricorso a titolo di contributo unificato a norma dell’art. 1 -bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un’ulteriore somma pari a quella prevista per il ricorso a titolo di contributo unificato, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Se-

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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