Impugnazione estratto di ruolo: i limiti dalla Cassazione

Una società ha impugnato un estratto di ruolo, sostenendo di non aver mai ricevuto le notifiche degli atti presupposti. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile. In base a una recente normativa, l’impugnazione dell’estratto di ruolo è possibile solo in tre casi specifici che dimostrino un pregiudizio concreto per il contribuente (es. partecipazione ad appalti). Poiché la società non ha allegato alcuna di queste circostanze, la Corte ha concluso per il difetto di interesse ad agire, cassando la sentenza senza rinvio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 settembre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria, Procedura Civile

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammissibile? La Cassazione Fissa i Paletti

Molti contribuenti scoprono l’esistenza di un debito verso il Fisco o enti previdenziali solo richiedendo un estratto di ruolo. Di fronte a questa sorpresa, la reazione istintiva è quella di contestarlo. Tuttavia, una recente ordinanza della Corte di Cassazione ribadisce i rigidi limiti all’impugnazione estratto di ruolo, chiarendo che non è un atto sempre e comunque contestabile. L’azione legale è ammissibile solo in presenza di un pregiudizio concreto e specifico, come stabilito da una precisa norma di legge.

I Fatti di Causa: La Scoperta del Debito e il Ricorso

Il caso esaminato dalla Suprema Corte riguardava una società che aveva impugnato un estratto di ruolo dopo averne preso visione presso gli sportelli dell’Agenzia delle Entrate. La società sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica degli atti presupposti (come le cartelle di pagamento) e che, quindi, il debito non le era mai stato formalmente comunicato. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano respinto le ragioni dell’azienda, ritenendo regolari le notifiche effettuate in precedenza.

La Decisione della Cassazione sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

La Corte di Cassazione, investita della questione, ha adottato un approccio diverso, concentrandosi su una questione preliminare: l’ammissibilità stessa del ricorso. I giudici hanno stabilito che l’azione non poteva nemmeno essere proposta, in quanto mancava il presupposto fondamentale dell'”interesse ad agire”.

La Corte ha deciso di “cassare senza rinvio” la sentenza d’appello. Ciò significa che ha annullato la decisione precedente in modo definitivo, senza la necessità di un nuovo processo, perché l’azione legale era inammissibile fin dall’inizio. Il contribuente, infatti, non aveva dimostrato di subire uno di quei pregiudizi specifici che la legge richiede per poter contestare direttamente un estratto di ruolo.

Le Motivazioni: La Nuova Legge sull’Impugnabilità

Il fulcro della decisione risiede nell’applicazione dell’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973, come modificato dal D.L. n. 146/2021. Questa norma ha introdotto una regola generale molto chiara: l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile autonomamente. Esso è un semplice documento informativo che riassume una posizione debitoria, non un atto impositivo o esecutivo.

Tuttavia, il legislatore ha previsto un’eccezione, consentendo l’impugnazione estratto di ruolo nei soli casi in cui il debitore dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per una delle seguenti tre situazioni:

1. Partecipazione a una procedura di appalto pubblico, a causa dei requisiti di regolarità fiscale.
2. Riscossione di somme dovute da soggetti pubblici, che potrebbero essere bloccate in caso di debiti iscritti a ruolo.
3. Perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Nel caso di specie, la società ricorrente non aveva lamentato nessuno di questi specifici pregiudizi. La sua contestazione si basava unicamente sulla presunta mancata notifica degli atti precedenti. Secondo la Cassazione, in assenza di uno dei tre pregiudizi tassativamente indicati dalla legge, il contribuente non ha un interesse giuridicamente rilevante a impugnare il solo estratto di ruolo. Dovrà invece attendere la notifica del primo atto esecutivo (es. un pignoramento) per far valere le proprie ragioni.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche per i Contribuenti

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale per tutti i contribuenti. Non è sufficiente venire a conoscenza di un debito tramite un estratto di ruolo per poterlo immediatamente contestare in giudizio. Per avviare un’impugnazione estratto di ruolo, è indispensabile dimostrare che l’esistenza di quel debito iscritto a ruolo sta causando un danno attuale e concreto, rientrante in una delle tre categorie previste dalla legge.

In mancanza di tale prova, qualsiasi ricorso sarà dichiarato inammissibile per difetto di interesse ad agire. La strategia difensiva corretta, in questi casi, consiste nell’attendere la notifica del primo atto successivo (come un’intimazione di pagamento o un atto di pignoramento) e impugnare quest’ultimo, facendo valere in quella sede anche i vizi relativi alla mancata notifica degli atti presupposti.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No, la regola generale è che l’estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile. È un documento informativo e non un atto impositivo o di riscossione.

In quali casi specifici si può procedere con l’impugnazione di un estratto di ruolo?
L’impugnazione è ammessa solo in tre casi eccezionali, qualora il contribuente dimostri che l’iscrizione a ruolo possa causargli un pregiudizio concreto per: 1) la partecipazione a procedure di appalto pubblico; 2) la riscossione di somme dovute da soggetti pubblici; 3) la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Cosa succede se un contribuente impugna un estratto di ruolo al di fuori dei casi consentiti?
Il ricorso viene dichiarato inammissibile per difetto di “interesse ad agire”. La causa viene chiusa senza un esame del merito della questione (ad esempio, la validità delle notifiche), perché l’azione non poteva essere proposta in primo luogo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 15320 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 15320 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 09/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso 18390-2021 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla INDIRIZZO

– controricorrente –

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso

Oggetto

Opposizione ad estratto di ruolo

R.G.N.18390/2021

Cron. Rep. Ud.13/03/2025 CC

l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 969/2020 della CORTE D’APPELLO di MILANO, depositata il 31/12/2020 R.G.N. 318/2020; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

13/03/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE

RAGIONE_SOCIALE impugna la sentenza n. 969/2020 della Corte d’appello di Milano , che ha confermato la pronuncia del Tribunale della medesima sede, con la quale era stato rigettato il ricorso proposto dalla società avverso un estratto di ruolo, di cui il legale rappresentante aveva avuto conoscenza( in assenza di previa notifica degli atti prodromici) dopo un accesso agli sportelli dell’Agenzia delle Entrate , il 2 maggio 2019.

Propone sette motivi di ricorso.

Resistono con controricorso INPS ed Agenzia delle Entrate -Riscossione.

Chiamata la causa all’adunanza camerale del 13 marzo 2025, il Collegio ha riservato il deposito dell’ordinanza nel termine di giorni sessanta (art.380 bis 1, secondo comma, cod. proc. civ.).

CONSIDERATO CHE

Parte ricorrente impugna la sentenza sulla base di sette motivi, così rubricati.

I)ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione dell’art. 2702 cod. civ. e degli artt. 214, 215,

216 cod. proc. civ. in relazione al tempestivo disconoscimento dell’autenticità delle scritture e delle sottoscrizioni dei referti di notifica effettuato alla prima udienza successiva alla produzione. Mancata richiesta del procedimento di verificazione da parte degli Enti convenuti.

II)ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ. per nullità della sentenza per violazione dell’art. 112 cod. proc. civ. per omessa pronuncia in relazione al disconoscimento ex art. 214, 215, 216 cod. proc. civ. sull’autenticità delle scritture e della sottoscrizione dei referti di notifica prodotti in fotopia dagli Enti e al mancato procedimento di verificazione ad istanza degli Enti. III)ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione in relazione al riconosciuto interesse della ricorrente ad esperire, attraverso l’impugnazione del ruolo, azione di accertamento negativo della pretesa degli enti facendo valere la prescrizione e/o decadenza e/o insussistenza del credito.
IV)ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione della legge n. 53/1994 ex art. 3bis in relazione alle notifiche via PEC dagli Enti. Inesistenza delle notifiche.

V)ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ., per nullità della sentenza in relazione alla inesistenza delle notifiche effettuate via Pec dagli Enti da indirizzi non inseriti nei pubblici elenchi IPA. VI)ex art. 360, comma1 n. 4 cod. proc. civ. per nullità della sentenza per avere la Corte di Appello, erroneamente, ritenute ritualmente perfezionate le notifiche della cartella di pagamento, sebbene l’INPS non abbia dato prova del collegamento tra il referto di notifica via Pec e i medesimi avvisi asseritamente notificati.
VII)ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione dell’art. 2944 cod. civ. in relazione al fatto che la domanda di rateazione non risulta atto idoneo a interrompere la prescrizione.

Nella fattispecie di causa, il primo giudice aveva dichiarato inammissibile il ricorso, dovendosi escludere l’autonoma impugnabilità dell’estratto di ruolo, sul presupposto della regolare notifica degli avvisi di pagamento.

La Corte Milanese ha respinto le doglianze della società appellante, confermando la regolarità della notifica.

In via preliminare rispetto ai motivi di gravame, la questione che questo Collegio è chiamato a dirimere concerne la possibilità per il contribuente, che assuma di non aver ricevuto rituale notificazione di atti di riscossione, e che ne scopra l’esistenza, di impugnarli immediatamente, anche insieme con l’estratto di ruolo.

Sul punto è intervenuto il legislatore con l’art. 3-bis del d.l. n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, che ha novellato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973, intitolato “Formazione e contenuto dei ruoli”, aggiungendo a detto articolo un comma 4- bis, in forza del quale, di regola, «l’estratto di ruolo non è impugnabile» con l’unica eccezione, indicata nella seconda parte della norma, per cui «il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto
legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».

Quanto all’applicabilità della norma ai procedimenti in corso, deve essere data continuità ai principi di diritto espressi da questa Corte con orientamento ormai consolidato, come ricordato, da ultimo, ex plurimis , da Cass. n. 3511/2024 che, concludendo per l’inammissibilità del ricorso sul presupposto del difetto di interesse ad agire del ricorrente, ha osservato: «si tratta di opposizione ad un estratto di ruolo dalla cui presa visione il ricorrente venne a conoscenza degli avvisi di addebito. L’art. 12, co.4 bis, d.P.R. n.602/73 (introdotto dall’art. 3 bis d.l. n. 146/21, come convertito dalla l. n. 215/21) stabilisce che l’estratto di ruolo è suscettibile di diretta impugnazione insieme alla cartella esattoriale -cui è equiparato l’avviso di addebito (art.30, co.14 d.l. n.78/10, conv. con mod. dalla l. n.122/10) -‘nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione’ .
Questa Corte, con sentenza a sezioni unite (Cass., S.U., n.26283/22), ha affermato che: a) la norma si applica anche ai debiti previdenziali (sul punto v. poi Cass.7348/23); b) al di fuori delle tre ipotesi menzionate dalla norma, l’opposizione all’estratt o di ruolo è inammissibile per difetto di interesse; c) trattandosi di condizione dell’azione, la verifica della sussistenza dell’interesse va compiuta al tempo della sentenza sicché, a quel momento, il giudice deve tener conto della sopravvenienza rappresentata dal citato art.12, co.4 bis. La Corte Costituzionale, con la sentenza n.190/23 ha riconosciuto la legittimità costituzionale della norma, avendo il legislatore discrezionalità nell’individuare i casi di tutela giurisdizionale ‘anticipata’ ritenuti m eritevoli, pur auspicando un intervento del legislatore stesso volto a rimediare alla grave vulnerabilità e inefficienza che ancora affligge il sistema italiano della riscossione, anche riguardo al profilo delle notificazioni».
Ne deriva che, dovendosi fare applicazione al caso di specie dell’art.12, comma 4 bis, del d.P.R. n.602/1973, aggiunto dall’art. 3-bis del d.l. n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, e non essendo allegata alcuna delle tre ipotesi ivi previste di impugnazione diretta dell’estratto di ruolo, mancava ab origine l’interesse ad un’opposizione volta direttamente contro detto estratto.

Di conseguenza, la causa può essere decisa nel merito, cassando la sentenza impugnata senza rinvio, perché l’azione non poteva essere proposta per difetto di interesse ad agire.

Le spese di lite dell’intero processo sono compensate , attesa la sopravvenienza, rispetto all’introduzione della vertenza , dell’art. 3-bis del d.l. n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, che ha novellato l’art.12, comma 4 bis, del

d.P.R. n.602/1973, e delle citate sentenze di questa Corte e della Corte Costituzionale.

PQM

La Corte, decidendo sul ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata perchè la causa non poteva essere proposta per difetto di interesse ad agire. Compensa le spese dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 13 marzo

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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