Estratto di ruolo: quando è possibile impugnarlo?

Una società di autoriparazioni ha impugnato un estratto di ruolo per contestare la mancata notifica di 24 cartelle esattoriali. Sebbene i primi gradi di giudizio avessero dato ragione al contribuente, la Corte di Cassazione ha ribaltato l’esito. La Suprema Corte ha chiarito che l’Agenzia delle Entrate-Riscossione può legittimamente difendersi tramite avvocati del libero foro. Fondamentalmente, l’impugnazione dell’estratto di ruolo è stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse ad agire, poiché il contribuente non ha dimostrato un pregiudizio concreto (come la perdita di benefici o l’esclusione da appalti) richiesto dalle nuove norme introdotte nel 2021.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 marzo 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Estratto di ruolo: i nuovi limiti all’impugnazione

L’impugnazione dell’estratto di ruolo rappresenta da anni uno dei temi più dibattuti nel contenzioso tributario. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha chiarito i confini entro cui il contribuente può agire per contestare debiti fiscali di cui ha avuto conoscenza solo tramite gli sportelli dell’ente di riscossione.

Il caso: la contestazione delle cartelle non notificate

Una società operante nel settore automobilistico aveva presentato ricorso contro l’estratto di ruolo, lamentando la mancata notifica di ben 24 cartelle esattoriali. Inizialmente, i giudici di merito avevano accolto la domanda, annullando i debiti per difetto di prova della notifica. Tuttavia, l’Agenzia delle Entrate-Riscossione ha impugnato la decisione, portando la questione davanti alla Suprema Corte.

La legittimità della difesa dell’ente di riscossione

Un primo punto focale della decisione riguarda la validità della costituzione in giudizio dell’Agente della Riscossione. La Corte ha confermato che l’ente può avvalersi di avvocati del libero foro, senza necessità di ricorrere esclusivamente all’Avvocatura dello Stato, specialmente nelle liti davanti alle Commissioni Tributarie. Questo principio garantisce la piena operatività dell’ente nelle fasi di appello.

La carenza di interesse ad agire sull’estratto di ruolo

Il cuore della sentenza risiede nell’applicazione dell’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973. Questa norma, introdotta nel 2021, stabilisce che l’estratto di ruolo non è direttamente impugnabile. Il contribuente può contestare la cartella non notificata solo se dimostra che l’iscrizione a ruolo gli arreca un danno specifico, come l’impossibilità di partecipare a una gara d’appalto o il blocco di pagamenti da parte della Pubblica Amministrazione.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione ha fondato la propria decisione sul difetto di interesse ad agire. Secondo gli Ermellini, l’interesse ad agire è una condizione dinamica dell’azione che deve sussistere fino al momento della decisione. Poiché durante il processo è intervenuta una legge che limita l’impugnabilità dell’estratto di ruolo, il contribuente avrebbe dovuto dimostrare di rientrare in una delle eccezioni previste dalla norma (pregiudizio per appalti, riscossione di somme pubbliche o perdita di benefici). In assenza di tale prova, il ricorso originario deve essere dichiarato inammissibile d’ufficio, indipendentemente dall’esito dei gradi precedenti.

Le conclusioni

La sentenza ribadisce un orientamento rigoroso: non basta scoprire un debito fiscale per poterlo impugnare immediatamente se non vi è un atto impositivo notificato. L’estratto di ruolo funge da mero documento informativo e la sua contestazione giudiziale è riservata a casi di reale e documentato pericolo per l’attività economica del soggetto. Questa decisione impone ai contribuenti e ai loro consulenti una valutazione molto più attenta prima di avviare un contenzioso, focalizzandosi sulla prova del pregiudizio subito.

Si può sempre impugnare un estratto di ruolo per cartelle mai ricevute?
No, l’impugnazione è ammessa solo se il contribuente dimostra un pregiudizio concreto, come l’esclusione da un appalto o il blocco di pagamenti pubblici.

L’Agenzia delle Entrate-Riscossione può essere difesa da avvocati privati?
Sì, la Cassazione ha confermato che l’ente può avvalersi di avvocati del libero foro iscritti in appositi elenchi per le liti tributarie.

Cosa succede se non si dimostra l’interesse ad agire nel processo?
Il giudice deve dichiarare il ricorso inammissibile d’ufficio, anche se la questione non è stata sollevata dalle parti, poiché l’interesse è un requisito essenziale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 35897 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 5 Num. 35897 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 22/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 12583/2020 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMAINDIRIZZO, presso lo studio dell’RAGIONE_SOCIALE (P_IVA), che la rappresenta e difende -ricorrente- contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE) e rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. CAMPANIA – SEZ.DIST. SALERNO n. 6881/2019, depositata in data 17/09/2019, udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 06/12/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO

RAGIONE_SOCIALE ha impugnato l’estratto di ruolo al fine di ottenere l’annullamento, per omessa o irrituale notifica, RAGIONE_SOCIALE 24 cartelle esattoriali che ne risultano, evidenziando di avere avuto conoscenza di queste ultime solo a seguito dell’accesso presso gli sportelli dell’ente di riscossione.

Il ricorso è stato accolto in primo grado per mancata prova della notifica.

L’appello dell’RAGIONE_SOCIALE è stato dichiarato inammissibile, essendo stata rilevata d’ufficio l’invalidità della costituzione dell’appellante, avvenuta tramite un avvocato del libero foro invece che tramite l’Avvocatura Generale dello Stato. Nella sentenza di appello si legge, inoltre, che «le eccezioni dell’Agente dedotte solo col presente appello sono in ogni caso da ritenersi inammissibili in quanto domande nuove non eccepite in primo grado».

RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione.

Si è costituita con controricorso la contribuente.

La causa è stata trattata all’adunanza camerale del 6 dicembre 2023.

MOTIVI DELLA DECISIONE

La ricorrente ha dedotto: 1) la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, cod.proc.civ., degli artt. 1, commi 8 e 5, d.l. n. 193 del 2016, 43 r.d. n. 1611 del 1933 e 4-novies d.l. n. 34 del 2019 per aver il giudice di appello erroneamente ritenuto che l’RAGIONE_SOCIALE non potesse essere rappresentata e difesa in giudizio da un avvocato del libero foro,

non vertendosi in una RAGIONE_SOCIALE ipotesi di patrocinio riservata all’Avvocatura dello Stato in base al Protocollo d’Intesa del 22 giugno 2017 (in particolare in base al punto 3.2); 2) in via subordinata, la violazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, cod.proc.civ., degli artt. 182, secondo comma, cod.proc.civ., 11 e 12 del d.lgs. n. 546 del 1992, atteso che la Commissione tributaria regionale avrebbe dovuto concedere un termine per la regolarizzazione del mandato alle liti, essendo sanabile il difetto di ius postulandi ; 3) la nullità della sentenza per difetto assoluto di motivazione, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 4, cod.proc.civ., in ordine alla novità RAGIONE_SOCIALE eccezioni formulate.
2.In via preliminare va rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso, atteso che questo ha chiaramente individuato la pronuncia impugnata ed ha esposto in modo completo ed intellegibile i fatti di causa e le censure, oltre ad avere specificamente indicato i documenti su cui è fondato il ricorso, illustrandone il contenuto.

3.Il primo motivo di ricorso è fondato e merita accoglimento, atteso che le controversie dinanzi alle Commissioni tributarie rientrano tra quelle in cui l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, ai sensi del punto 3.4.2 del Protocollo stipulato con l’Avvocatura dello Stato, in data 5 luglio 2017, sta in giudizio o avvalendosi direttamente di propri dipendenti o di avvocati del libero foro, iscritti nel proprio Elenco avvocati. Più precisamente il punto 3.4. del Protocollo, relativo al contenzioso afferente l’attività di riscossione, stabilisce che l’Avvocatura assume il patrocinio dell’Ente nei seguenti casi: – azioni risarcitorie (con esclusione di quelle radicate innanzi al Giudice di Pace anche in fase di appello); azioni revocatorie, di simulazione e ogni altra azione ordinaria a tutela dei crediti affidati in riscossione; altre liti innanzi al Tribunale Civile e alla Corte di Appello Civile, nelle ipotesi in cui sia parte anche un ente difeso dall’Avvocatura dello Stato; liti innanzi alla
Corte di Cassazione Civile e Tributaria, mentre l’ente sta in giudizio avvalendosi direttamente di propri dipendenti o di avvocati del libero foro, iscritti nel proprio Elenco avvocati, nelle controversie relative a: liti innanzi al Giudice di Pace (compresa la fase di appello); liti innanzi alle Sezioni Lavoro di Tribunale e Corte d’Appello; liti innanzi alle Commissioni Tributarie.

Come chiarito dalle Sezioni Unite (Cass., Sez. U., 19 novembre 2019, n. 30008), ai fini della rappresentanza e difesa in giudizio, l’RAGIONE_SOCIALE, impregiudicata la generale facoltà di avvalersi anche di propri dipendenti delegati davanti al tribunale ed al giudice di pace, si avvale: a) dell’Avvocatura dello Stato nei casi previsti come riservati ad essa dalla Convenzione intervenuta (fatte salve le ipotesi di conflitto e, ai sensi dell’art. 43, comma 4, r.d. n. 1611 del 1933, di apposita motivata delibera da adottare in casi speciali e da sottoporre all’organo di vigilanza), oppure ove vengano in rilievo questioni di massima o aventi notevoli riflessi economici; b) di avvocati del libero foro, senza bisogno di formalità, né della delibera prevista dall’art. 43, comma 4, r.d. cit. – nel rispetto degli articoli 4 e 17 del d.lgs. n. 50 del 2016 e dei criteri di cui agli atti di carattere generale adottati ai sensi dell’art. 1, comma 5 del d.l. 193 del 2016, conv. in l. n. 225 del 2016 – in tutti gli altri casi ed in quelli in cui, pure riservati convenzionalmente all’Avvocatura erariale, questa non sia disponibile ad assumere il patrocinio. Le Sezioni Unite hanno precisato che, quando la scelta tra il patrocinio dell’Avvocatura erariale e quello di un avvocato del libero foro discende dalla riconduzione della fattispecie alle ipotesi previste dalla Convenzione tra l’RAGIONE_SOCIALE e l’Avvocatura dello Stato o di indisponibilità di questa ad assumere il patrocinio, la costituzione dell’RAGIONE_SOCIALE a mezzo dell’una o dell’altro postula necessariamente ed implicitamente la sussistenza del relativo presupposto di legge,
senza bisogno di allegazione e di prova al riguardo, nemmeno nel giudizio di legittimità.

Alla luce di tali principi, pertanto, la costituzione dell’RAGIONE_SOCIALE tramite avvocato del libero foro nel giudizio di appello dinanzi alla Commissione tributaria regionale è valida e l’appello proposto ammissibile.

Il secondo motivo, proposto solo in via subordinata, è assorbito.

Pure il terzo motivo è fondato, atteso che la sentenza impugnata, nel fare riferimento alle eccezioni dedotte dall’Agente solo con l’appello, non ne illustra il contenuto, né nella parte dedicata allo svolgimento del processo né in quella dedicata alla motivazione, per cui non consente né la loro valutazione in termini di mera difesa o di eccezioni rilevabili di ufficio (avulse dall’allegazione di nuovi fatti) né la verifica della loro eventuale formulazione in primo grado. Tale conclusione è, dunque, del tutto apodittica e priva di motivazione, come lamentato dalla ricorrente, oltre a non essere chiaro neppure se riferita a tutto l’appello o solo ad una sua parte.
A questo punto, stante la ritualità della costituzione dell’appellante e la conseguente ammissibilità dell’appello, occorre fare applicazione del principio di recente enunciato dalle Sezioni Unite, rilevando l’inammissibilità, per difetto di interesse ad agire, del ricorso introduttivo del presente giudizio con cui si è chiesto l’annullamento RAGIONE_SOCIALE cartelle non notificate, risultanti dall’estratto di ruolo, di cui la contribuente ha preso visione all’esito dell’accesso agli atti presso l’ente di riscossione. Difatti, la carenza dell’interesse ad agire, richiesto dall’art. 100 c.p.c., è rilevabile d’ufficio in ogni stato e grado del procedimento, anche in mancanza di contrasto tra le parti sul punto, poiché costituisce un requisito per la trattazione nel merito della domanda (Cass., Sez. 3, 29 settembre 2016, n. 19268).
Come affermato da Cass., Sez. U., 6 settembre 2022, n. 26283, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica pure nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), e nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio.
Più precisamente la disposizione in esame stabilisce che l’estratto di ruolo non è impugnabile e che il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’articolo 48bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.
Nel caso di specie, in cui l’originaria ricorrente, attuale controricorrente, nulla ha dedotto, prima di questa adunanza camerale, in ordine al proprio interesse ad agire, l’originario ricorso deve essere dichiarato inammissibile, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto.

In conclusione, in accoglimento del primo e del terzo motivo di ricorso, la sentenza impugnata deve essere cassata, con declaratoria dell’ammissibilità dell’appello e, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, va dichiarata l’inammissibilità del ricorso introduttivo della contribuente per difetto di interesse.

Le spese dell’intero giudizio devono essere integralmente compensate stante lo jus superveniens ed il conseguente mutamento della giurisprudenza rispetto alle questioni dirimenti.

P.Q.M.

La Corte:

in accoglimento del primo e del terzo motivo di ricorso, cassa la sentenza impugnata;

dichiara l’inammissibilità del ricorso introduttivo della contribuente per difetto di interesse;

dichiara integralmente compensate le spese di lite tra le parti.

Così deciso in Roma, il 06/12/2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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