Esenzione ICI: prova dell'uso istituzionale dell'ente

Una Regione ha impugnato un avviso di accertamento per l’ICI, sostenendo di aver diritto all’esenzione per i propri immobili. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che per beneficiare dell’esenzione ICI non è sufficiente la natura pubblica dell’ente proprietario. È indispensabile che l’ente fornisca la prova concreta e rigorosa dell’utilizzo esclusivo dell’immobile per finalità istituzionali. La mera provenienza dei beni da un precedente ente con scopi pubblici non è considerata una prova sufficiente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Esenzione ICI per Enti Pubblici: la Prova dell’Uso Istituzionale è Fondamentale

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ribadisce un principio cruciale in materia di tributi locali: per ottenere l’esenzione ICI, non è sufficiente che un immobile sia di proprietà di un ente pubblico. È necessario, infatti, che l’ente dimostri in modo inequivocabile l’effettivo e esclusivo utilizzo del bene per finalità istituzionali. Questa pronuncia chiarisce la ripartizione dell’onere della prova e sottolinea l’importanza del requisito oggettivo per accedere al beneficio fiscale.

I Fatti di Causa

Il caso trae origine da un avviso di accertamento per l’ICI relativo all’annualità 2010, notificato da un Comune a una Regione per alcuni immobili di sua proprietà. La Regione si opponeva alla pretesa fiscale, invocando il diritto all’esenzione previsto per gli immobili destinati a fini istituzionali.

La Commissione Tributaria Regionale, riformando la decisione di primo grado, aveva dato ragione al Comune, ritenendo legittimo l’accertamento. Secondo i giudici di secondo grado, la Regione non aveva fornito prove sufficienti a dimostrare che gli immobili in questione (tra cui figuravano unità classificate con categorie catastali residenziali e di deposito) fossero effettivamente ed esclusivamente utilizzati per lo svolgimento delle proprie funzioni istituzionali. La Regione ha quindi proposto ricorso per cassazione, basandolo su diversi motivi, tra cui la presunta violazione delle norme sull’esenzione e sull’onere della prova.

L’Analisi della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha esaminato e respinto tutti i motivi di ricorso presentati dalla Regione, confermando la decisione impugnata. L’analisi dei giudici si è concentrata su due aspetti fondamentali: la specificità dei motivi d’appello e, soprattutto, i requisiti per l’esenzione ICI.

La Specificità dell’Appello e l’Inesistenza del Giudicato Interno

In primo luogo, la Corte ha respinto la tesi della Regione secondo cui si sarebbe formato un “giudicato interno” sulla carenza di motivazione dell’avviso di accertamento. I giudici hanno chiarito che il Comune, nel suo atto di appello, aveva adeguatamente contestato la decisione di primo grado, argomentando correttamente che le prove a sostegno della pretesa fiscale devono essere fornite in giudizio e non necessariamente contenute nell’atto impositivo. L’appello è stato quindi ritenuto sufficientemente specifico, escludendo qualsiasi preclusione.

L’Esenzione ICI e l’Onere della Prova: il Requisito Oggettivo

Il punto centrale della decisione riguarda i requisiti per l’esenzione ICI. La Cassazione ha ribadito il suo consolidato orientamento, secondo cui l’esenzione prevista dall’art. 7, comma 1, lett. i), del d.lgs. 504/1992 è subordinata alla compresenza di due requisiti:

Requisito soggettivo: l’immobile deve appartenere a un ente pubblico o a un ente privato non commerciale.
Requisito oggettivo: l’immobile deve essere esclusivamente destinato allo svolgimento di attività istituzionali (assistenziali, previdenziali, sanitarie, didattiche, ricettive, culturali, ricreative e sportive).

La Corte ha sottolineato che l’onere di provare la sussistenza di entrambi i requisiti grava sul contribuente che intende beneficiare dell’esenzione. Nel caso specifico, la Regione non è riuscita a dimostrare l’effettiva destinazione istituzionale degli immobili. La sola appartenenza all’ente o la loro provenienza da un precedente ente pubblico (E.R.S.A.P.) non costituisce prova sufficiente. L’accertamento in fatto compiuto dai giudici di merito, che hanno negato la sussistenza del fine istituzionale anche sulla base delle categorie catastali, è stato ritenuto insindacabile in sede di legittimità.

Le Motivazioni della Decisione

La decisione della Cassazione si fonda sul principio rigoroso secondo cui le norme che prevedono agevolazioni fiscali sono di stretta interpretazione e non possono essere applicate in via analogica. Per ottenere l’esenzione ICI, l’ente pubblico deve andare oltre la mera affermazione di principio e fornire elementi concreti che attestino l’uso esclusivo e attuale dell’immobile per i fini previsti dalla legge. Non è sufficiente un’astratta destinazione “a priori”, ma occorre una verifica concreta delle modalità di utilizzo. La sentenza ha implicitamente confermato che anche la natura commerciale o meno dell’attività svolta nell’immobile è rilevante, anche se svolta senza scopo di lucro, quando organizzata in forma imprenditoriale.

Le Conclusioni

Questa ordinanza rappresenta un importante monito per tutti gli enti pubblici proprietari di immobili. La titolarità del bene non è di per sé sufficiente a garantire l’esenzione dai tributi locali come l’ICI. È indispensabile mantenere e, se necessario, produrre in giudizio, una documentazione chiara e probante che dimostri come ogni singolo immobile sia concretamente e unicamente impiegato per le finalità istituzionali dell’ente. In assenza di tale prova, la pretesa impositiva del Comune è da considerarsi pienamente legittima.

Per ottenere l’esenzione ICI, è sufficiente che un immobile appartenga a un ente pubblico?
No, non è sufficiente. Oltre al requisito soggettivo (appartenenza a un ente pubblico), è necessario soddisfare il requisito oggettivo, ovvero dimostrare che l’immobile è utilizzato in modo esclusivo per lo svolgimento di attività istituzionali previste dalla legge.

Chi deve provare che un immobile è utilizzato per fini istituzionali ai fini dell’esenzione ICI?
L’onere della prova grava sul contribuente, cioè sull’ente pubblico che richiede l’esenzione. Deve essere l’ente a dimostrare con prove concrete la sussistenza dei requisiti soggettivo e oggettivo.

La provenienza di un immobile da un altro ente pubblico con scopi istituzionali è una prova sufficiente per l’esenzione?
No. La Corte ha chiarito che la provenienza degli immobili da un precedente ente con finalità istituzionali (nel caso di specie, l’E.R.S.A.P.) non è di per sé dirimente. Ciò che conta è la prova dell’effettiva e attuale destinazione a finalità istituzionale da parte dell’ente proprietario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 34762 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 34762 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 30/12/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 31405/2018 R.G. proposto da : REGIONE PUGLIA, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE)

–ricorrente– contro

COMUNE DI GRAVINA IN PUGLIA, rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

–controricorrente– avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. Puglia, BARI n. 1149/2018 depositata il 09/04/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La CTR, con la sentenza indicata in epigrafe, ha accolto l’appello del Comune di Gravina in Puglia , con la riforma della decisione di primo grado, e dichiarando legittimo l’avviso di accertamento impugnato, per ICI 2010;

ricorre per cassazione la Regione Puglia con cinque motivi di ricorso;

il Comune ha depositato controricorso integrato da successiva memoria con richiesta di rigetto del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il ricorso è infondato e deve respingersi, con la condanna della ricorrente al pagamento delle spese del grado, con il raddoppio del contributo unificato.

Con i primi tre motivi di ricorso (che si trattano unitariamente per evidente connessione logica), la ricorrente prospetta (segnatamente con i primi due motivi) il giudicato interno relativamente al vizio di motivazione dell’avviso di accertamento; prospetta, inoltre, la tardività dell’impugnazione della sentenza da parte del Comune (solo con le memorie) relativamente al capo della motivazione dell’avviso di accertamento. Con il terzo motivo prospetta il vizio della motivazione della sentenza laddove ha ritenuto motivato l’avviso di accertamento.
I motivi risultano infondati.

Contrariamente a quanto prospettato dalla ricorrente, nell’appello il Comune espressamente tratta la questione della motivazione dell’avviso di accertamento e della necessità della prova in giudizio e non nell’avviso (di quanto sostenuto nella richiesta de l Comune con l’accertamento). Infatti, nell’appello, puntualmente trascritto dal Comune nelle controdeduzioni, si contesta l’assenza di motivazione dell’avviso prospettando correttamente che l’avviso non deve contenere le prove della pretesa fiscale (terzo motivo dell’appello). Conseguentemente l’appello era specifico anche per il vizio di motivazione dell’avviso impugnato. Va quindi esclusa la preclusione interna sul punto.
Del resto, la specificità dei motivi di appello in materia tributaria deve essere desunta dal complesso dell’atto: «Nel processo tributario la sanzione di inammissibilità dell’appello per difetto di

specificità dei motivi, prevista dall’art. 53, comma 1, del d.lgs. n. 546 del 1992, deve essere interpretata restrittivamente, in conformità all’art. 14 disp. prel. c.c., trattandosi di disposizione eccezionale che limita l’accesso alla giustizia, dovendosi consentire, ogni qual volta nell’atto sia comunque espressa la volontà di contestare la decisione di primo grado, l’effettività del sindacato sul merito dell’impugnazione» (Cass. Sez. 5, 15/01/2019, n. 707, Rv. 652186 -01; vedi anche Cass. Sez. 5, 21/07/2020, n. 15519, Rv. 658400 -01 e Cass. Sez. 5, 20/12/2018, n. 32954, Rv. 652142 01).
Con il quarto motivo la Regione prospetta la violazione e falsa applicazione dell’art. 7, primo comma, lettera A, d. lgs. n. 504 del 1992, e dell’art. 2697 cod. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ..

Per la ricorrente i giudici avrebbero dovuto ritenere provata la sussistenza del requisito oggettivo ‘per essere gli immobili in questione destinati a fini istituzionali, per il vincolo a cui sono assoggettati, derivante dal trasferimento alla Regione Puglia delle funzioni istituzionali del soppresso RAGIONE_SOCIALE a prescindere dal dato formale della categoria catastale’.

La sentenza di secondo grado con accertamento in fatto, insindacabile in sede di legittimità ha evidenziato che oltre al criterio soggettivo (l’appartenenza alla Regione degli immobili) per l’esenzione deve ricorrente anche il requisito oggettivo (la destinazione ad un fine istituzionale); nel caso in oggetto, anche per le categorie catastali (A/2, C/6 e A/3), il fine istituzionale non è stato ritenuto sussistente.

L’onere della prova è in capo al contribuente: «In tema di imposta comunale sugli immobili (ICI), l’esenzione dall’imposta prevista dall’art. 7, comma primo, lett. i), del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, è subordinata alla compresenza di un requisito oggettivo, rappresentato dallo svolgimento esclusivo nell’immobile

di attività di assistenza o di altre attività equiparate dal legislatore ai fini dell’esenzione, e di un requisito soggettivo, costituito dallo svolgimento di tali attività da parte di un ente pubblico o privato che non abbia come oggetto esclusivo o principale l’esercizio di attività commerciali (art. 87, comma primo, lett. c), del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, cui il citato art. 7 rinvia). La sussistenza del requisito oggettivo – che in base ai principi generali è onere del contribuente dimostrare – non può essere desunta esclusivamente sulla base di documenti che attestino “a priori” il tipo di attività cui l’immobile è destinato, occorrendo invece verificare che tale attività, pur rientrante tra quelle esenti, non sia svolta, in concreto, con le modalità di un’attività commerciale. (Nella specie, la RAGIONE_SOCIALE ha ritenuto che dovesse essere qualificata come commerciale un’attività di gestione di una struttura alberghiera da parte di ente assistenziale, sia pure svolta in modo da non eccedere i costi relativi alla produzione del servizio, dal momento che, ai fini della valutazione del carattere imprenditoriale di un’attività economica organizzata per la produzione o lo scambio di beni o servizi ed esercitata in via esclusiva o prevalente, rimane giuridicamente irrilevante il perseguimento di uno scopo di lucro)» (Cass. Sez. 5, 29/02/2008, n. 5485, Rv. 602109 -01; vedi anche Cass. Sez. 5, 11/06/2010, n. 14094, Rv. 613771 -01 e Cass. Sez. 5, 11/03/2015, n. 4829, Rv. 635057 – 01).
In assenza di prova di destinazione a finalità istituzionale, non era dunque dirimente la provenienza ex Ersap degli immobili.

Con l’ultimo motivo la Regione prospetta la violazione e falsa applicazione dell’art. 112 cod. proc. civ. in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., per l’illegittima applicazione delle sanzioni.

La sentenza impugnata non ha omesso di pronunciarsi sulle sanzioni, ma ha pronunciato implicitamente per il rigetto della relativa questione sollevata in primo grado e ribadita nelle

-contro-deduzioni in appello: «In tema di ricorso per cassazione, il vizio di omessa pronuncia, censurabile ex art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c. per violazione dell’art. 112 c.p.c., ricorre ove il giudice ometta completamente di adottare un qualsiasi provvedimento, anche solo implicito di accoglimento o di rigetto ma comunque indispensabile per la soluzione del caso concreto, sulla domanda o sull’eccezione sottoposta al suo esame, mentre il vizio di omessa motivazione, dopo la riformulazione dell’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., presuppone che un esame della questione oggetto di doglianza vi sia stato, ma sia affetto dalla totale pretermissione di uno specifico fatto storico oppure si sia tradotto nella mancanza assoluta di motivazione, nella motivazione apparente, nella motivazione perplessa o incomprensibile o nel contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili» (Cass. Sez. 5, 23/10/2024, n. 27551, Rv. 672731 01).
Comunque, anche se ci fosse un’omessa pronuncia, trattandosi di questione di diritto, deve rilevarsi che nessuna incertezza normativa, intesa in senso oggettivo e con riguardo alla posizione del giudicante (v., da ultimo, Cass. n. 15144/25) sussiste sulla questione dell’esenzione; l’incertezza pot eva qui vertere, al più, solo sulla prova della sussistenza del requisito oggettivo, non sulla normativa.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso;

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 3.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00, ed agli accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a
quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 26/06/2025 .

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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