Esenzione ICI: la destinazione istituzionale va provata

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce i requisiti per l’esenzione ICI. Un Ente Regionale si era opposto a un avviso di accertamento di un Comune, sostenendo che i propri immobili fossero esenti in quanto destinati a fini istituzionali. La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, stabilendo che per beneficiare dell’esenzione ICI non è sufficiente la mera appartenenza dell’immobile a un ente pubblico (requisito soggettivo). È indispensabile che il contribuente fornisca la prova concreta e specifica dell’effettivo e esclusivo utilizzo dell’immobile per le finalità istituzionali non commerciali previste dalla legge (requisito oggettivo).

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 gennaio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Esenzione ICI Immobili Pubblici: La Cassazione Chiarisce l’Onere della Prova

L’esenzione ICI per gli immobili di proprietà di enti pubblici è un tema che genera frequenti contenziosi. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: per non pagare l’imposta, non basta essere un ente pubblico proprietario dell’immobile, ma è necessario dimostrare che tale bene sia effettivamente e concretamente utilizzato per scopi istituzionali. Analizziamo insieme i dettagli di questa importante decisione.

I Fatti del Contenzioso

La vicenda ha origine da un avviso di accertamento per l’ICI relativa all’anno 2010, notificato da un Ente Comunale a un Ente Regionale. L’Ente Regionale impugnava l’atto, sostenendo di aver diritto all’esenzione in quanto gli immobili in questione, seppur con categorie catastali residenziali (A/2, C/6 e A/3), erano destinati a fini istituzionali, essendo stati trasferiti da un precedente ente soppresso.

Inizialmente, la commissione tributaria di primo grado accoglieva le ragioni dell’Ente Regionale. Tuttavia, la Commissione Tributaria Regionale (CTR), in appello, ribaltava la decisione, ritenendo legittimo l’avviso di accertamento emesso dal Comune.

L’Appello in Cassazione e l’Esenzione ICI

Contro la sentenza della CTR, l’Ente Regionale proponeva ricorso per cassazione basato su cinque motivi. I punti principali del ricorso riguardavano:

1. Vizio di motivazione e giudicato interno: Si sosteneva che la questione sulla motivazione dell’avviso di accertamento fosse ormai decisa e non più discutibile.
2. Violazione della norma sull’esenzione: L’Ente Regionale insisteva sul fatto che la destinazione istituzionale degli immobili dovesse essere presunta, data la loro provenienza e la natura pubblica del proprietario.
3. Illegittima applicazione delle sanzioni: Si contestava l’applicazione delle sanzioni, ritenendola ingiusta.

Il cuore della questione ruotava attorno all’interpretazione dell’articolo 7, comma 1, lettera i), del D.Lgs. 504/1992, che disciplina l’esenzione ICI per gli immobili utilizzati da enti non commerciali e destinati esclusivamente allo svolgimento di attività istituzionali.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso dell’Ente Regionale, fornendo chiarimenti cruciali.

In primo luogo, ha escluso la formazione di un giudicato interno sulla motivazione dell’atto, poiché il Comune aveva specificamente contestato tale punto nel suo appello. La Corte ha ricordato che, nel processo tributario, la specificità dei motivi di appello va interpretata in modo da garantire l’accesso alla giustizia, senza formalismi eccessivi.

Sul punto centrale dell’esenzione ICI, la Cassazione ha ribadito un principio consolidato: l’esenzione è subordinata alla coesistenza di due requisiti:

* Requisito soggettivo: L’immobile deve appartenere a un ente pubblico o privato che non abbia come oggetto esclusivo o principale l’esercizio di attività commerciali.
Requisito oggettivo: L’immobile deve essere effettivamente e esclusivamente* utilizzato per lo svolgimento di attività istituzionali (assistenziali, previdenziali, sanitarie, ecc.) con modalità non commerciali.

La Corte ha sottolineato che l’onere di provare la sussistenza di entrambi i requisiti grava sul contribuente. Non è possibile desumere la destinazione istituzionale ‘a priori’ solo da documenti o dalla provenienza dell’immobile. È necessaria una verifica concreta dell’uso. Nel caso di specie, l’Ente Regionale non aveva fornito tale prova, rendendo quindi dovuta l’imposta.

Infine, anche il motivo relativo alle sanzioni è stato respinto, in quanto la Corte non ha ravvisato alcuna incertezza normativa che potesse giustificarne la disapplicazione.

Le Conclusioni

La decisione in commento consolida un orientamento giurisprudenziale chiaro: il beneficio dell’esenzione ICI non è automatico per gli enti pubblici. La sola proprietà di un immobile non è sufficiente. L’ente che intende avvalersi dell’agevolazione fiscale deve essere in grado di dimostrare, in modo inequivocabile, che ogni singolo immobile è concretamente ed esclusivamente impiegato per le finalità istituzionali meritevoli di tutela, senza che in esso si svolgano attività di natura commerciale. Questa pronuncia serve da monito per tutti gli enti pubblici e non profit: la corretta documentazione e la prova fattuale dell’utilizzo degli immobili sono essenziali per evitare contenziosi tributari.

Per ottenere l’esenzione ICI, è sufficiente che un immobile appartenga a un ente pubblico?
No, non è sufficiente. La sentenza chiarisce che oltre al requisito soggettivo (l’appartenenza a un ente pubblico), deve sussistere anche il requisito oggettivo, ovvero la prova che l’immobile sia concretamente e in via esclusiva destinato a un fine istituzionale non commerciale.

A chi spetta l’onere di provare la destinazione d’uso ai fini dell’esenzione ICI?
L’onere della prova è interamente a carico del contribuente. È l’ente che richiede l’esenzione a dover dimostrare in giudizio che l’immobile possiede i requisiti oggettivi previsti dalla legge per beneficiare dell’agevolazione fiscale.

Un motivo di appello nel processo tributario deve essere eccessivamente dettagliato per essere valido?
No. La Corte ha ribadito che la sanzione di inammissibilità dell’appello per difetto di specificità dei motivi deve essere interpretata restrittivamente. È sufficiente che dall’atto si comprenda la volontà di contestare la decisione di primo grado, consentendo al giudice di riesaminare il merito della questione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 34758 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 5 Num. 34758 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 30/12/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 30189/2018 R.G. proposto da : REGIONE PUGLIA, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

COMUNE DI GRAVINA IN PUGLIA, rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) e COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrente-

avverso SENTENZA di COMM.TRIB.REG. PUGLIA, BARI n. 954/2018 depositata il 21/03/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/06/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La CTR, con la sentenza indicata in epigrafe, ha accolto l’appello del Comune di Gravina in Puglia con la riforma della decisione di primo grado, dichiarando legittimo l’avviso di accertamento impugnato, per ICI 2010;

ricorre per cassazione la Regione Puglia con cinque motivi di ricorso;

il Comune ha depositato controricorso integrato da successiva memoria con richiesta di rigetto del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il ricorso è infondato e deve respingersi, con la condanna della ricorrente al pagamento delle spese del grado, e con il raddoppio del contributo unificato.

Con i primi tre motivi di ricorso (che si trattano unitariamente per evidente connessione logica) la ricorrente prospetta (segnatamente con i primi due motivi) il giudicato interno relativamente al vizio di motivazione dell’avviso di accertamento; prospetta, inoltre, la tardività dell’impugnazione della sentenza da parte del Comune (solo con le memorie) relativamente al capo relativo alla motivazione dell’avviso di accertamento. Con il terzo motivo prospetta, più in particolare, il vizio della motivazione della sentenza laddove ha appunto ritenuto motivato l’avviso di accertamento.
I motivi risultano infondati.

Contrariamente a quanto prospettato dalla ricorrente, nell’appello il Comune espressamente tratta la questione della motivazione dell’avviso di accertamento e della necessità della prova in giudizio e non nell’avviso (di quanto sostenuto nella richiesta de l Comune con l’accertamento). Infatti, nell’appello, puntualmente trascritto dal Comune nelle controdeduzioni, si contesta l’assenza di motivazione dell’avviso prospettando correttamente che l’avviso non deve contenere le prove della pretesa fiscale (terzo motivo dell’appello). Conseguentemente l’appello era specifico anche per il vizio di motivazione dell’avviso impugnato.
Del resto, la specificità dei motivi di appello in materia tributaria deve essere desunta dal complesso dell’atto: «Nel processo tributario la sanzione di inammissibilità dell’appello per difetto di specificità dei motivi, prevista dall’art. 53, comma 1, del d.lgs. n. 546 del 1992, deve essere interpretata restrittivamente, in conformità all’art. 14 disp. prel. c.c., trattandosi di disposizione eccezionale che limita l’accesso alla giustizia, dovendosi consentire,

ogni qual volta nell’atto sia comunque espressa la volontà di contestare la decisione di primo grado, l’effettività del sindacato sul merito dell’impugnazione» (Cass. Sez. 5, 15/01/2019, n. 707, Rv. 652186 -01; vedi anche Cass. Sez. 5, 21/07/2020, n. 15519, Rv. 658400 -01 e Cass. Sez. 5, 20/12/2018, n. 32954, Rv. 652142 01). Va dunque in effetti escluso il dedotto giudicato interno (sentenza di primo grado) asseritamente preclusivo sul punto.

Con il quarto motivo la Regione prospetta la violazione e falsa applicazione dell’art. 7, primo comma, lettera A, d. lgs. n. 504 del 1992, e dell’art. 2697 cod. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ. .

Per la ricorrente i giudici avrebbero dovuto ritenere provata la sussistenza del requisito oggettivo ‘per essere gli immobili in questione destinati a fini istituzionali, per il vincolo a cui sono assoggettati, derivante dal trasferimento alla Regione Puglia delle funzioni istituzionali del soppresso RAGIONE_SOCIALE a prescindere dal dato formale della categoria catastale’.

La sentenza di secondo grado, con accertamento in fatto, insindacabile in sede di legittimità, ha evidenziato che oltre al criterio soggettivo (l’appartenenza alla Regione degli immobili) per l’esenzione deve ricorrente anche il requisito oggettivo (la destinazione ad un fine istituzionale); nel caso in oggetto, anche per le categorie catastali (A/2, C/6 e A/3), il fine istituzionale non è stato ritenuto sussistente.

L’onere della prova è in capo al contribuente: «In tema di imposta comunale sugli immobili (ICI), l’esenzione dall’imposta prevista dall’art. 7, comma primo, lett. i), del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504, è subordinata alla compresenza di un requisito oggettivo, rappresentato dallo svolgimento esclusivo nell’immobile di attività di assistenza o di altre attività equiparate dal legislatore ai fini dell’esenzione, e di un requisito soggettivo, costituito dallo svolgimento di tali attività da parte di un ente pubblico o privato che
non abbia come oggetto esclusivo o principale l’esercizio di attività commerciali (art. 87, comma primo, lett. c), del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917, cui il citato art. 7 rinvia). La sussistenza del requisito oggettivo – che in base ai principi generali è onere del contribuente dimostrare – non può essere desunta esclusivamente sulla base di documenti che attestino “a priori” il tipo di attività cui l’immobile è destinato, occorrendo invece verificare che tale attività, pur rientrante tra quelle esenti, non sia svolta, in concreto, con le modalità di un’attività commerciale. » (Cass. Sez. 5, 29/02/2008, n. 5485, Rv. 602109 -01; vedi anche Cass. Sez. 5, 11/06/2010, n. 14094, Rv. 613771 -01 e Cass. Sez. 5, 11/03/2015, n. 4829, Rv. 635057 – 01). In assenza di prova della destinazione a finalità istituzionale, non è dunque dirimente la provenienza ex Ersap degli immobili.
Con l’ultimo motivo la Regione prospetta la violazione e falsa applicazione dell’art. 112 cod. proc. civ. in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., per l’illegittima applicazione delle sanzioni.

La sentenza impugnata non ha omesso di pronunciarsi sulle sanzioni, ma ha pronunciato implicitamente per il rigetto della relativa questione sollevata in primo grado e ribadita nelle controdeduzioni in appello: «In tema di ricorso per cassazione, il vizio di omessa pronuncia, censurabile ex art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c. per violazione dell’art. 112 c.p.c., ricorre ove il giudice ometta completamente di adottare un qualsiasi provvedimento, anche solo implicito di accoglimento o di rigetto ma comunque indispensabile per la soluzione del caso concreto, sulla domanda o sull’eccezione sottoposta al suo esame, mentre il vizio di omessa motivazione, dopo la riformulazione dell’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., presuppone che un esame della questione oggetto di doglianza vi sia stato, ma sia affetto dalla totale pretermissione di uno specifico fatto storico oppure si sia tradotto nella mancanza assoluta di motivazione, nella
motivazione apparente, nella motivazione perplessa o incomprensibile o nel contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili» (Cass. Sez. 5, 23/10/2024, n. 27551, Rv. 672731 01).

Comunque, anche se ci fosse un’omessa pronuncia, trattandosi di questione di diritto, deve rilevarsi che nessuna incertezza normativa sussiste sulla questione dell’esenzione; l’incertezza , da intendersi in senso oggettivo e rivolto al giudicante (da ultimo, tra le molte, v. Cass. n. 15144/25), poteva qui vertere, al più, solo sulla prova della sussistenza del requisito oggettivo, ma non sulla normativa.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso;

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 3.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00, ed agli accessori di legge. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.
Così deciso in Roma, il 26/06/2025 .

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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