Difesa in giudizio Agenzia Riscossione: la Cassazione

La Corte di Cassazione, con un’ordinanza interlocutoria, ha sospeso la decisione sul merito di un ricorso riguardante la prescrizione di cartelle esattoriali per affrontare una questione preliminare cruciale: le modalità di difesa in giudizio dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione. Invece di decidere se la prescrizione fosse quinquennale o decennale, la Corte ha ritenuto necessario un pronunciamento sulla possibilità per l’ente di avvalersi di avvocati del libero foro anziché dell’Avvocatura dello Stato, rimettendo la trattazione del caso a un’altra sezione per una decisione in pubblica udienza.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 luglio 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria, Procedura Civile

Difesa in giudizio Agenzia Riscossione: la Cassazione fa il punto

Con una recente ordinanza interlocutoria, la Corte di Cassazione ha messo in pausa una decisione sulla prescrizione delle cartelle esattoriali per affrontare un tema tanto tecnico quanto fondamentale: le regole sulla difesa in giudizio dell’Agenzia Riscossione. La questione se il nuovo ente possa farsi rappresentare da avvocati del libero foro o debba ricorrere esclusivamente all’Avvocatura dello Stato è stata ritenuta talmente importante da meritare un rinvio per una trattazione approfondita, anche alla luce di nuove norme.

I fatti di causa: dalla prescrizione all’iscrizione ipotecaria

La vicenda nasce dall’opposizione di due contribuenti, eredi di un debitore, contro otto cartelle esattoriali e una successiva comunicazione di iscrizione ipotecaria. La Corte d’Appello aveva dato ragione ai contribuenti, dichiarando la prescrizione quinquennale dei crediti per sei delle otto cartelle, in quanto notificate da tempo ma senza che fosse mai stata intrapresa un’azione esecutiva vera e propria. Per le restanti due cartelle, la notifica non era stata nemmeno provata.

L’Ente di Riscossione ha quindi presentato ricorso in Cassazione, contestando sia la presunta inammissibilità dell’azione dei contribuenti, sia la correttezza del termine di prescrizione applicato, sostenendo che dovesse essere quello decennale ordinario.

La questione pregiudiziale: la difesa in giudizio Agenzia Riscossione

Prima di poter analizzare il merito della prescrizione, la Sesta Sezione della Cassazione si è trovata di fronte a un ostacolo procedurale di non poco conto, sollevato d’ufficio. Con la soppressione di Equitalia e la nascita dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione, si è posto il problema di come questo nuovo ente pubblico economico debba costituirsi in giudizio.

La posizione della Sezione Tributaria

La Corte ha evidenziato che la Sezione Tributaria della Cassazione aveva già stabilito un principio rigoroso: qualora l’Agenzia decida di non avvalersi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato (che è la regola generale), ma di ricorrere ad avvocati del libero foro, deve fornire una giustificazione specifica. In pratica, è necessario dimostrare, con atti precisi (atto organizzativo generale e delibera motivata), le ragioni concrete che legittimano questa scelta alternativa. In assenza di tale prova, il mandato all’avvocato privato sarebbe nullo.

L’intervento di nuove norme interpretative

La situazione è stata ulteriormente complicata dalla recente introduzione di una norma di interpretazione autentica (art. 4-novies del D.L. 34/2019), specificamente dedicata alla difesa in giudizio dell’Agenzia Riscossione. Questa nuova legge è intervenuta proprio per chiarire l’interpretazione del comma 8 dell’articolo 1 del D.L. 193/2016, che disciplina il patrocinio dell’ente. La Corte ha ritenuto opportuno che la questione venisse decisa da una sezione diversa (la Sezione Lavoro, in questo caso ridenominata Sezione Quarta), in pubblica udienza, per garantire un esame completo e condiviso alla luce del nuovo quadro normativo.

Le motivazioni della Cassazione sul rinvio

La Corte ha motivato la sua decisione di non procedere con il giudizio evidenziando l’assenza di precedenti specifici all’interno della propria sezione (la Sesta Civile) sulla questione della costituzione in giudizio del nuovo ente tramite avvocati del libero foro. Di fronte a un orientamento già consolidato ma potenzialmente influenzato dalla nuova legislazione, i giudici hanno ritenuto indispensabile un approfondimento. L’obiettivo è quello di arrivare a un principio di diritto chiaro e condivisibile sull’applicabilità e le modalità del patrocinio alternativo, specialmente nei giudizi di natura previdenziale e assistenziale. La scelta di rimettere gli atti alla Quarta Sezione per una trattazione in pubblica udienza sottolinea l’importanza della questione, che va oltre il singolo caso e ha implicazioni generali per tutti i contenziosi che coinvolgono l’Ente di Riscossione.

Conclusioni: le implicazioni della decisione

Questa ordinanza interlocutoria, pur non decidendo il caso specifico, ha un’importanza notevole. Sottolinea come le questioni procedurali, come la corretta rappresentanza in giudizio, siano un presupposto indispensabile per poter discutere il merito di un diritto. La futura decisione della Sezione Quarta chiarirà in via definitiva le condizioni alle quali l’Agenzia delle Entrate-Riscossione può farsi assistere da avvocati privati. Questa pronuncia avrà un impatto diretto su innumerevoli contenziosi in tutta Italia, stabilendo un paletto fondamentale sulla validità degli atti processuali compiuti dall’ente e offrendo certezza giuridica sia ai contribuenti che all’amministrazione stessa.

Qual era la questione principale sollevata dai contribuenti in appello?
La questione principale era l’avvenuta prescrizione quinquennale dei crediti portati da sei delle otto cartelle esattoriali, poiché notificate tra il 2001 e il 2008 senza che fosse seguita una vera e propria azione esecutiva.

Quale questione preliminare ha impedito alla Corte di Cassazione di decidere sul merito della prescrizione?
La Corte ha rilevato una questione pregiudiziale sulla corretta costituzione in giudizio dell’Ente di Riscossione. Nello specifico, si è interrogata sulla possibilità per l’ente di essere rappresentato da avvocati del libero foro e sulla necessità di motivare tale scelta, un punto reso complesso da recenti interventi normativi.

Qual è stata la decisione finale contenuta in questa ordinanza?
La Corte non ha deciso il caso, ma ha emesso un’ordinanza interlocutoria con cui ha rimesso gli atti alla Quarta Sezione per la trattazione in pubblica udienza. Lo scopo è ottenere una decisione sulla questione preliminare della rappresentanza legale dell’Agenzia, prima di poter esaminare il merito del ricorso sulla prescrizione.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 6 Num. 20818 Anno 2019

Civile Ord. Sez. 6 Num. 20818 Anno 2019

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 01/08/2019

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso 19720-2018 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE 13756881002, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME NOME COGNOME; in

– ricorrente –

contro

NOME, NOME COGNOME, elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che li rappresenta e difende;

– controricorrentí –

avverso la sentenza n. 2099/2017 della CORTE D’APPELLO di MILANO, depositata il 20/12/2017;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio n partecipata del 04/06/2019 dal Consigliere Relatore Dott. NOME

RILEVATO

che con sentenza in data 23 novembre- 20 dicembre 2017 numero 2099 la Corte d’Appello dì MILANO riformava la sentenza del Tribunale di LODI e, per l’effetto, accoglieva l’opposizione proposta da NOME COGNOME e da NOME COGNOME quali eredi di NOME COGNOME nei confronti di RAGIONE_SOCIALE– poi AGENZIA DELLE ENTRATE RISCOSSIONE- per l’impugnazione di numero otto cartelle esattoriali. In relazione alle medesime cartelle veniva comunicata iscrizione ipotecaria in data 31.9.2010, avverso la quale era stato proposto separato giudizio di opposizione definito con sentenza di cessazione della materia del contendere, per rinuncia del creditore alla iscrizione (sent. Corte d’Appello di Milano nr. 678/2014);
che a fondamento della decisione la Corte territoriale osservava che:

– per sei cartelle esattoriali, che risultavano notificate e non opposte, era maturata la prescrizione quinquennale, trattandosi di cartelle notificate tra il 2001 ed il 2008 ma per le quali la azione esecutiva non era stata esercitata, non potendosi ritenere azione esecutiva la mera iscrizione ipotecaria. L’opposta assumeva essere applicabile il termine decennale di prescrizione in luogo del termine quinquennale previsto dall’articolo 3, comma nove e seguenti, legge 335/1995; tale deduzione era infondata, per quanto affermato dalla Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, nell’arresto del 17 novembre 2016 numero 23397.
– per le due ulteriori cartelle, non risultava la avvenuta notifica, il cui onere probatorio cadeva a carico dell’appellata RAGIONE_SOCIALE; era dunque maturato il termine quinquennale di prescrizione .

che avverso la sentenza ha proposto ricorso RAGIONE_SOCIALE articolato in due motivi, cui hanno resistito NOME COGNOME e NOME COGNOME con controricorso;

che la proposta del relatore è stata comunicata alle partiunitamente al decreto di fissazione dell’udienza- ai sensi dell’articolo 380 bis codice di procedura civile che i controricorrenti hanno depositato memoria

CONSIDERATO

che la parte ricorrente ha dedotto:

– con il primo motivo- ai sensi dell’articolo 360 numero 3 codice di procedura civile- violazione dell’articolo 100 cod.proc.civ. ed, in subordine, violazione e /o falsa applicazione del combinato disposto degli articoli 2943 codice civile e 77 DPR 602/1973.

La impugnazione afferisce alle sei cartelle esattoriali per le quali la sentenza impugnata ha ritenuto maturata la prescrizione successivamente alla avvenuta notifica.

In via principale l’ente ricorrente ha assunto la inammissibilità della azione deducendo che la impugnazione dell’estratto di ruolo, ove non compiuta in funzione recuperatoria- in ragione della omessa notifica della cartella presupposta- bensì per far valere fatti estintivi successivi alla formazione del titolo, è inammissibile per difetto di interesse ad agire; in tali ipotesi il richiesto accertamento giudiziario non si prospetta come unico strumento volto a dirimere la situazione di incertezza, potendo l’interessato chiedere la eliminazione del credito in via di autotutela (sgravio),In tal senso ha citato il precedente di questa Corte di cui all’ordinanza nr. 22946/2016 .
Ha altresì dedotto, in via gradata, che il termine quinquennale di prescrizione non era decorso almeno per tre cartelle: nr. 068 2005 0406970867 , notificata il 17.12.2005 (doc. 10-11del fascicolo del primo grado) nr. 068 2006 0280859305, notificata il 17.12.2005 (doc. 12-13) , nr. 068 2008 0003487581 notificata il 7.4.2008 (doc. 14-15), in quanto il quinquennio non era trascorso alla data di notifica della comunicazione

di iscrizione ipotecaria, avvenuta il 31.8.2010, come riconosciuto dalla sentenza impugnata. Sul punto ha richiamato il principio secondo cui la notifica della comunicazione di iscrizione ipotecaria ha effetto interruttivo della prescrizione ( Cass. nr. 3346/2017) ;

con il secondo motivo- ai sensi dell’articolo 360 nr. 3 cod.proc.civ.- violazione e/o falsa applicazione del combinato disposto degli articoli 2946, 2948 e 2953 cod.civ. nonché degli articoli 19 e 20 D.Lgs. 112/1999 e degli articoli 17,18,19,20, 24, 29 D. Lgs. 46/1999.

Ha esposto nel corso del giudizio di opposizione alla iscrizione ipotecaria essa aveva rinunciato alla iscrizione, in quanto nel medesimo giudizio era stata affermata la mancanza di prova della notifica di due cartelle esattoriali, che coprivano il maggiore importo del credito ipotecario ( che per il residuo era inferiore ad C 8.000) . La notifica della iscrizione ipotecaria – per quanto rinunciata- aveva comunque prodotto la conoscenza da parte del contribuente delle due cartelle , che avrebbero dovuto essere impugnate nei termini di cui agli articoli 24 e 29 D.Lgs. 46/1999 ed, in mancanza di tempestiva impugnazione, erano divenute definitive.
La Agenzia ricorrente ha comunque contestato la applicazione del termine di prescrizione quinquennale.

Ha assunto che con la trasmissione del ruolo all’ Agente della riscossione si determinerebbe un effetto novativo dell’obbligazione posta in riscossione: le singole obbligazioni per contributi, sanzioni, accessori e spese- dovute a separate ragioni di credito- verrebbero inglobate in un unico credito, senza che sia possibile scorporarne le voci; con la conseguenza che la prescrizione non seguirebbe il regime originario dei crediti contributivi portati dal ruolo.

Ferma la inapplicabilità dell’articolo 2953 cod.civ. ( come enunciata da Cass., SU, sentenza nr. 23397/2016), il diritto ad azionare il credito da parte dell’Agente della riscossione, in assenza di disposizioni speciali, sarebbe dunque soggetto alla generale prescrizione di cui all’articolo 2946 cod.civ.

sarebbe dunque soggetto alla generale prescrizione di cui all’articolo 2946 cod.civ.

Inoltre a seguito della mancanza di tempestiva opposizione avverso la cartella esattoriale ciò che poteva prescriversi era soltanto la azione diretta alla esecuzione del titolo, definitivamente formatosi.

A riscontro della rinnovata natura della obbligazione la parte ricorrente ha indicato vari indici normativi.

che ritiene il Collegio si debba rimettere la trattazione del ricorso alla sezione quarta.

Non constano infatti precedenti della sezione sulla questione pregiudiziale della possibilità e dei modi di costituzione di Agenzia delle Entrate Riscossione – ente pubblico economico strumentale dell’Agenzia delle entrate per l’esercizio delle funzioni relative alla riscossione nazionale (così l’articolo 1 DL. 193/16 conv. I. 193/16, commi 1 e 2)attraverso avvocati del libero foro.

Sul punto si è espressa la sezione quinta di questa Corte (Cass. sez. V nr. 28684/2018, 28741/2018, 33639/2018, 1992/2019, nr. 10547/2019 della sottosezione sesta tributaria), affermando il principio secondo cui nelle fattispecie di diretta instaurazione del giudizio, o di un grado di esso, da (o nei confronti) del nuovo ente- (ed anche di nuova costituzione di quest’ultimo in giudizi già pendenti al momento della soppressione di RAGIONE_SOCIALE)- qualora la costituzione avvenga con il patrocinio di un avvocato del libero foro sussiste l’onere, pena la nullità del mandato difensivo e dell’atto di costituzione su di esso basato, di indicare ed allegare le fonti del potere di rappresentanza ed assistenza di quest’ultimo, in alternativa al patrocinio esercitato per regola generalesalvo conflitto di interessi- dall’avvocatura dello Stato, su base convenzionale. Tali fonti vanno congiuntamente individuate sia nell’ atto organizzativo generale di cui all’articolo 1 comma 8 DL 193/2016contenente gli specifici criteri legittimanti il ricorso ad avvocati del libero foro- sia in una apposita motivata deliberazione, da sottoporre agli organi di vigilanza, che indichi le ragioni che, nella concretezza del caso,
giustificano tale ricorso alternativo (art. 43 r. d. n. 1611 del 1933, come modificato dall’art. 11 1.103/79).

Tale giurisprudenza si fonda sulla integrazione tra le previsioni dell’articolo 43 r. d. n. 1611 del 1933 e quelle dell’articolo 1, comma 8, DL 193/2016.

Appare opportuno che la sezione Lavoro si pronunci sulla condivisibilità ed applicabilità del principio anche in relazione ai giudizi di natura previdenziale, dovendosi dare atto, altresì, della pubblicazione nelle more della redazione della presente ordinanza, della legge 28 giugno 2019, n. 58, conversione in legge, con modificazioni, del decretolegge 30 aprile 2019, n. 34, che ha introdotto nel corpo del decreto legge, in sede di conversione, un articolo 4 novies, epigrafato «Norma di interpretazione autentica in materia di difesa in giudizio dell’Agenzia delle entrate-Riscossione», relativo alla interpretazione del comma 8 dell’articolo 1 del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193.

PQM

La Corte, ritenuto che non ricorrono i presupposti di cui all’articolo 375 cod.proc.civ., rimette gli atti alla sezione IV per la trattazione in pubblica udienza.

Così deciso in Roma, nella adunanza camerale in data 4 giugno 2019

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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