COSAP e Aree Pubbliche: quando è dovuto il canone?

Una società di telecomunicazioni si opponeva al pagamento del COSAP per l’installazione di proprie apparecchiature su un’area montana. La Corte di Cassazione ha accolto il suo ricorso, stabilendo un principio fondamentale: per la debenza del canone di occupazione, non è sufficiente che un’area sia classificata come strada comunale ai sensi del Codice della Strada. È indispensabile dimostrare che tale area appartenga effettivamente al demanio o al patrimonio indisponibile del Comune e, soprattutto, che sia concretamente destinata all’uso pubblico. La Corte ha annullato la decisione precedente, che si era basata su una presunzione errata, e ha rinviato il caso per un nuovo esame che verifichi l’effettiva destinazione pubblica del suolo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

COSAP e Uso Pubblico: Non Basta la Classificazione Stradale per Pretendere il Pagamento

L’ordinanza in esame della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per aziende e Comuni: i presupposti per la richiesta del COSAP. La decisione chiarisce che la semplice classificazione di un’area come “strada comunale” ai sensi del Codice della Strada non è sufficiente a giustificare l’imposizione del canone. È necessario un requisito fondamentale: la prova della sua effettiva destinazione all’uso pubblico. Questa pronuncia offre importanti spunti sulla distinzione tra proprietà pubblica e uso pubblico.

Il Fatto: Occupazione di Suolo Montano e la Richiesta del COSAP

Una società di radiodiffusione, che utilizzava un box e un traliccio per le telecomunicazioni situati su un’area montana, veniva richiesta dal Comune di pagare il COSAP per l’occupazione di suolo pubblico. La società si opponeva, sostenendo che l’area in questione non fosse di proprietà comunale né soggetta a uso pubblico, essendo peraltro recintata e sorvegliata.

Il Tribunale di primo grado accoglieva la domanda della società. Tuttavia, la Corte d’Appello ribaltava la decisione, ritenendo che l’area, pur non essendo formalmente intestata al Comune, facesse parte di un’antica strada consorziale. Basandosi sull’articolo 2 del Codice della Strada, che definisce comunali le strade che collegano il capoluogo con le sue frazioni, la Corte concludeva che il suolo fosse demaniale e, di conseguenza, il COSAP fosse dovuto.

La Questione Giuridica: Demanio, Proprietà e Uso Pubblico

La società ricorreva in Cassazione, sollevando un punto di diritto fondamentale. La classificazione di una via come “strada comunale” ai sensi del Codice della Strada ha il solo scopo di regolare la circolazione e non determina automaticamente la sua appartenenza al demanio comunale. Per poter legittimamente richiedere il COSAP, è necessario che il Comune dimostri due elementi distinti:

1. La proprietà del bene: l’area deve appartenere al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente.
2. La destinazione all’uso pubblico: il bene deve essere effettivamente accessibile e utilizzato dalla collettività.

La ricorrente sosteneva che la Corte d’Appello avesse errato nel dare per scontato il secondo requisito, basandosi unicamente su una classificazione normativa senza verificare le condizioni reali dell’area, che di fatto era interdetta al pubblico.

Le Motivazioni della Decisione della Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, ritenendolo fondato. Gli Ermellini hanno chiarito che il presupposto per l’applicazione del COSAP, come stabilito dall’art. 63 del D.Lgs. 446/1997, è che l’area occupata appartenga al “demanio o patrimonio indisponibile” del Comune.

La Corte ha specificato che l’articolo 2 del Codice della Strada, utilizzato dalla Corte d’Appello per la sua decisione, ha finalità diverse. La classificazione delle strade che esso opera serve a fini di regolamentazione della circolazione e presuppone che quelle strade siano già sottoposte a uso pubblico. Non può, quindi, essere usato come strumento per creare la demanialità di un suolo.

Il ragionamento della Corte d’Appello è stato giudicato errato perché ha confuso i piani: ha dedotto la natura demaniale (e quindi l’obbligo di pagare il COSAP) dalla sola funzione di collegamento tra il centro abitato e una sua frazione, senza accertare l’elemento cruciale e contestato: l’effettiva e pregressa destinazione del suolo all’uso pubblico. La Corte di Cassazione ha sottolineato l’ambiguità della descrizione del luogo come “area-strada”:

* Se si tratta di un’area, bisogna provare la sua appartenenza al patrimonio indisponibile del Comune.
* Se si tratta di una strada, bisogna verificare la sua concreta e storica destinazione all’uso da parte della collettività.

Avendo la Corte d’Appello omesso questa verifica fondamentale, la sua decisione è stata cassata.

Conclusioni

La Suprema Corte, con questa ordinanza, ribadisce un principio di garanzia per i cittadini e le imprese. Per poter imporre il pagamento di un canone come il COSAP, non basta una qualificazione formale o una presunzione basata su norme con finalità diverse. L’ente pubblico ha l’onere di dimostrare in concreto la natura pubblica del bene, che si fonda sul binomio inscindibile di proprietà pubblica (o un vincolo di uso pubblico su proprietà privata) e di effettiva destinazione all’uso collettivo. La causa è stata quindi rinviata alla Corte d’Appello, che dovrà riesaminare il caso attenendosi a questo principio, verificando se l’area in questione fosse, nei fatti, accessibile e utilizzata dal pubblico, a prescindere dalla sua classificazione stradale.

L’occupazione di una strada classificata come ‘comunale’ dal Codice della Strada obbliga sempre al pagamento del COSAP?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la classificazione prevista dal Codice della Strada ha finalità legate alla circolazione e non è sufficiente, da sola, a dimostrare che l’area appartenga al demanio comunale. Per richiedere il COSAP, è necessario provare anche l’effettiva destinazione all’uso pubblico.

Quali sono i presupposti per poter richiedere il pagamento del COSAP?
I presupposti sono due e devono coesistere: l’area occupata deve appartenere al demanio o al patrimonio indisponibile del Comune e, inoltre, deve essere concretamente destinata all’uso pubblico, cioè all’utilizzo da parte della collettività.

Cosa deve fare il giudice se un’area è descritta in modo ambiguo come ‘area-strada’?
Il giudice deve fare una distinzione chiara. Se si tratta di un’area, deve accertarne l’inclusione nel demanio o nel patrimonio indisponibile. Se si tratta di una strada, deve verificare la sua pregressa e concreta destinazione all’uso pubblico, un elemento che non può essere presunto ma va provato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 18694 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 18694 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 09/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n° 18463 del ruolo generale dell’anno 2023 , proposto da

RAGIONE_SOCIALE (c.f. P_IVA), in persona del suo legale rappresentante NOME COGNOME (cf. CODICE_FISCALE, con sede in Roma, INDIRIZZO, rappresentata e difesa dagli avv. NOME COGNOME (c.f. CODICE_FISCALE) e NOME COGNOME (c.f. CODICE_FISCALE) entrambi del Foro di Roma, con domicilio di-gitale EMAIL –EMAIL e comunque elettivamente domiciliata presso il loro studio in Roma, INDIRIZZO per procura in calce al ricorso.
Ricorrente

contro

Comune di Rocca di Papa , con sede in Rocca di Papa, INDIRIZZO Codice Fiscale CODICE_FISCALE Partita Iva P_IVA, in persona del Sindaco pro tempore, NOME COGNOME nato a Marino (RM) il 03/07/1975 (C.F.: CODICE_FISCALE, rappresentato e difeso, in virtù della Deliberazione della Giunta Comunale n. 48 del 22/09/2023 (doc. 1) e successiva Determinazione Originale del Settore Bilancio e

Sviluppo n. 1202 del 28/09/2023, dall’Avv. NOME COGNOME (C.F.: CODICE_FISCALE ed elettivamente domiciliato presso il suo studio sito in Roma, INDIRIZZO giusta procura speciale in calce al controricorso, che dichiara di voler ricevere eventuali comunicazioni da parte della Cancelleria di codesto Ufficio e/o gli atti di causa, nei modi e termini di legge, al n.ro di fax NUMERO_TELEFONO o all’indirizzo di posta elettronica: EMAIL
Controricorrente

avverso la sentenza della Corte d’appello di Roma n° 1063 depositata l’11 febbraio 2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16 maggio 2025 dal consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1 .- La RAGIONE_SOCIALE, emittente radiofonica -avendo la disponibilità di parte del box n° 20 e di un traliccio sul sito di Monte Cavo Vetta nel Comune di Rocca di Papa, in qualità di subconduttrice di una porzione della postazione di telecomunicazioni in virtù di locazione sottoscritta con RAGIONE_SOCIALE che, a sua volta, li aveva presi in locazione dalla proprietaria RAGIONE_SOCIALE -conveniva in giudizio davanti al tribunale di Velletri il Comune di Rocca di Papa, chiedendo di accertare che non era dovuto il Canone di occupazione spazi ed aree pubbliche (Cosap) per gli anni 2013 e 2014 per quei manufatti.
2 .-Il tribunale riteneva fondata la domanda, ma la Corte d’appello di Roma, adita dal Comune, ne accoglieva l’impugnazione e rigettava la domanda di accertamento negativo della RAGIONE_SOCIALE Osservava la Corte che l’onere della prova del fatto a fondamento della domanda attorea, che nel caso in esame consisteva nell’assenza di un titolo di proprietà comunale dell’area e di un asservimento dell’area all’uso pubblico, era a carico della società attrice.

Il c.t.u. nominato in primo grado aveva appurato che i manufatti non insistevano sulla particella 172 di proprietà della RAGIONE_SOCIALE, ‘ ma su un’area strada consorziale (…) denominata INDIRIZZO (Antica strada consorziale INDIRIZZO) che attraversa e gira intorno a Monte Cavo per poi diventare una strada vicinale ‘.

Seppure la documentazione catastale non fosse generalmente idonea a provare la titolarità di un bene, nel caso in esame emergeva con sufficiente attendibilità come da sempre l’area in questione fosse coincidente con la sede di una antica strada consolare romana, che non risultava essere mai stata oggetto di trasferimento in capo a privati.

Grazie a tale documentazione era, dunque, provata l’appartenenza in concreto al demanio comunale, conformemente a quanto previsto dall’art. 2 d.lgs. n° 152/1992 ( recte : 285/1992), che qualifica come comunali le strade anche extraurbane quando congiungono il capoluogo del comune con le sue frazioni, come era il caso in esame, trattandosi di strada congiungente il Comune di Rocca di Papa con la frazione del Monte INDIRIZZO.

3 .-Ricorre per cassazione RAGIONE_SOCIALE affidando l’impugnazione a due mezzi.

Resiste il Comune che conclude per l’inammissibilità dei mezzi e, in ogni caso, per la loro reiezione.

Il ricorso è stato assegnato per la trattazione in Adunanza Camerale ai sensi dell’art. 380 -bis cod. proc. civ.

Solo COGNOME ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

4 .- Il primo motivo è rubricato ‘ Violazione e/o falsa applicazione di norme di diritto ex art. 360 c. 1 n. 3, in relazione all’art. 2 del D.Lgs. n. 285 del 1992 ‘.

Con esso la ricorrente deduce che, secondo la Corte, i manufatti insisterebbero su una porzione di strada pubblica, che deve essere considerata comunale in virtù di quanto previsto dall’art. 2 del

Codice della Strada, ed avrebbe, dunque, ritenuto irrilevante la circostanza dell’uso pubblico della via, che per contro costitutiva l’unico elemento dirimente per applicare le norme del predetto Codice.

Al contrario, solo l’esistenza di tale condizione determinerebbe la legittimità dell’applicazione delle norme del Codice della Strada.

Avrebbe dunque errato la Corte, che, da un lato, non aveva accertato tale uso da parte della generalità del pubblico e, dall’altro, aveva dedotto l’appartenenza al demanio comunale dell’area sull’erroneo rilievo che la via collegasse il Comune con la supposta frazione di Monte INDIRIZZO, in realtà inesistente.

Inoltre, i manufatti si troverebbero all’interno di una zona recintata ormai da molti anni e sorvegliata ventiquattro ore al giorno, quindi interdetta al pubblico, per la quale il Comune non aveva mai provveduto nemmeno alla manutenzione minima.

Col secondo motivo -intitolato ‘ Violazione di norme di diritto ex art. 360 c. 1 n. 3 in relazione agli art. 2598 e 2600 cod. civ. ‘ -la ricorrente deduce che al fine di predicare l’appartenenza al demanio comunale di una strada è decisivo l’uso pubblico della via e non le risultanze catastali.

Il Comune non avrebbe mai tentato di provare l’esistenza di un uso pubblico della strada e la Corte non avrebbe nemmeno disposto un approfondito esame delle condizioni nelle quali si trovava la strada.

5 .- Il primo motivo di ricorso è fondato nei termini che seguono e che sono già stati illustrati in precedenti decisioni di questa stessa Corte, rese in fattispecie sovrapponili alla presente (Cass., sez. I, 20 dicembre 2024, n° 33491 e Cass., sez. I, 20 dicembre 2024, n° 33562).

L’art. 63, primo comma, del d.lgs. n° 446/1997 stabilisce che i Comuni possano istituire un Canone per l’occupazione dello spazio e di aree pubbliche (Cosap, in sostituzione della Tassa, Tosap) a carico di chi occupa ‘ strade, aree e relativi spazi soprastanti e

sottostanti appartenenti al proprio demanio o patrimonio indisponibile ‘.

Il presupposto per l’applicazione del Canone è, dunque, che l’area occupata appartenga al Demanio del Comune o al suo Patrimonio indisponibile.

Ora, è vero che le strade, ai sensi dell’art. 822, secondo comma, cod. civ., fanno necessariamente parte del Demanio (statale, provinciale o comunale, a seconda dell’Ente al quale appartengono), ma è anche vero che, affinché un suolo possa essere così qualificato, occorre non solo che esso risulti di proprietà dell’ente pubblico territoriale in base a un atto o a un fatto (convenzione, espropriazione, usucapione, ecc…) idoneo a trasferirne il dominio, ma anche che esso venga destinato, con una manifestazione di volontà anche tacita dell’ente, all’uso pubblico ( ex multis : Cass., sez. II, 28 settembre 2010, n° 20405).
Non ha, dunque, rilievo l’art. 2 del cod. strada, in quanto la classificazione delle strade come ‘ comunali ‘ (quando esse ‘ quando congiungono il capoluogo del comune con le sue frazioni o le frazioni fra loro ‘), è fatta ai soli fini dell’applicazione dello stesso codice (art. 2, primo comma) e, comunque, presuppone che la porzione di suolo così definita sia già sottoposta ‘ ad uso pubblico ‘ e ‘ destinata alla circolazione dei pedoni, dei veicoli e degli animali ‘.
Quanto agli altri beni immobili, non ricompresi nell’elenco della citata norma del codice civile, essi possono ricadere (non solo nel Demanio o nel Patrimonio indisponibile, ma anche) nel Patrimonio disponibile del Comune.

Ora, nel motivo in esame la ricorrente ha dedotto, fra l’altro, che la Corte aveva erroneamente attribuito natura demaniale all’area sulla quale insistono i manufatti, dando rilievo ad elementi giuridici non dirimenti al fine di predicare la sussistenza dei presupposti per il Cosap.

La Corte, infatti, come già precedentemente esposto nella parte narrativa della presente ordinanza, aderisce alla c.t.u. ed afferma che il box ed il traliccio non insisterebbero sulla particella 172 di proprietà della RAGIONE_SOCIALE.p.RAGIONE_SOCIALE, ‘ ma su un’area -strada consortile, come riferito anche dal notaio COGNOME, denominata INDIRIZZO (Antica strada consorziale INDIRIZZO) che attraversa e gira intorno a Monte Cavo per poi diventare una strada vicinale ‘, per poi concludere, quanto alla appartenenza del suolo al demanio comunale, che l’art. 2 del cod. strada qualifica come comunali le strade anche extraurbane, quando congiungono il capoluogo del comune con le sue frazioni, come sarebbe il caso in esame, trattandosi di strada che congiunge il Comune di Rocca di Papa con la frazione del Monte INDIRIZZO.
È, tuttavia, evidente che, se la zona nei quali sono posti i manufatti, consisteva in una ‘ area ‘, allora non era sufficiente affermarne la proprietà del suolo in capo al Comune, dovendo esserne accertata l’inclusione nel Demanio o nel Patrimonio indisponibile; mentre, se la zona consisteva in una ‘ strada ‘, andava verificata la sua pregressa destinazione all’uso pubblico.

La Corte, invece, aderendo alle conclusioni del c.t.u., nelle quali -come si è visto -si descrive il luogo in modo equivoco come ‘ un’area -strada ‘, ha ritenuto tale ‘ area-strada ‘ di proprietà del Comune in base alle risultanze catastali (conclusione di merito sicuramente legittima, stando a Cass., sez. I, 15 luglio 2020, n° 15033), ma ha poi anche concluso che tale ‘ area-strada ‘ appartenesse al Demanio comunale in virtù della sola congiunzione tra il capoluogo comunale e la frazione di Monte Cavo.
Per contro, come già chiarito, ove si tratti di un’area, andava accertato l’inserimento di essa nel Demanio comunale o nel Patrimonio indisponibile e, ove si tratti di una strada, andava accertato l’ulteriore elemento della pregressa destinazione del suolo all’uso pubblico (circostanza fermamente contestata dalla

ricorrente nei precedenti gradi di merito e che la Corte ha erroneamente superato mediante un espediente in diritto, ossia il richiamo all’art. 2 del cod. strada).

6 .-L’accoglimento del primo motivo di ricorso, nei termini precisati, rende superfluo l’esame del secondo, che deve ritenersi assorbito.

La sentenza impugnata deve essere cassata nei limiti del motivo accolto e la causa va rinviata alla Corte d’appello di Roma, in

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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