Compensazione minor gettito ICI: il calcolo corretto

Un Comune ha richiesto la compensazione per il minor gettito ICI derivante dalla rideterminazione delle rendite catastali. La Cassazione ha stabilito che nel calcolo non si può tener conto delle perdite già compensate negli anni precedenti, in base al principio di ‘consolidamento’, ma solo delle nuove perdite. La sentenza chiarisce i criteri per il calcolo della compensazione minor gettito ICI.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Compensazione minor gettito ICI: la Cassazione fissa i criteri di calcolo

Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione è intervenuta su una questione cruciale per le finanze degli enti locali: le modalità di calcolo della compensazione minor gettito ICI. Questa tematica riguarda i contributi statali destinati ai Comuni per bilanciare le perdite di entrate fiscali derivanti dalla rideterminazione provvisoria delle rendite catastali degli immobili di categoria D. La decisione chiarisce il ruolo del principio di ‘consolidamento’ e stabilisce un criterio di calcolo che tiene conto solo delle nuove perdite annuali, e non di quelle già coperte da precedenti trasferimenti.

I Fatti del Caso

Un Comune italiano conveniva in giudizio il Ministero dell’Economia e delle Finanze e il Ministero dell’Interno per ottenere il pagamento di una somma a titolo di compensazione per le minori entrate ICI registrate tra il 2001 e il 2009. Tale perdita era causata dal meccanismo di ‘autodeterminazione provvisoria’ della rendita catastale per gli immobili di categoria D (opifici, fabbricati industriali, ecc.). Sia il Tribunale in primo grado che la Corte d’Appello avevano dato ragione al Comune, condannando i Ministeri al pagamento delle somme richieste.
Secondo la tesi del Comune, il calcolo della perdita avrebbe dovuto includere, anno dopo anno, l’intero ammontare del minor gettito accumulato (‘stock’) a partire dal 2001. I Ministeri, invece, ricorrevano in Cassazione sostenendo un’interpretazione diversa.

La Questione Giuridica: Calcolo per ‘Stock’ o per ‘Flusso’?

Il cuore della controversia risiedeva nel metodo di calcolo per determinare se la perdita di gettito di un Comune superasse le soglie di legge (un importo fisso e una percentuale della spesa corrente) per avere diritto al contributo statale.
– Tesi del Comune (metodo ‘stock’): La perdita annuale da confrontare con le soglie doveva essere la somma di tutte le perdite verificatesi dal 2001 in poi, anche se già compensate negli anni precedenti.
– Tesi dei Ministeri (metodo ‘flusso’ o ‘consolidamento’): Una volta che una perdita viene compensata con un trasferimento erariale, quel contributo si ‘consolida’, diventando una parte stabile delle entrate del Comune. Negli anni successivi, si dovrebbero considerare solo le perdite aggiuntive rispetto a quelle già compensate, per verificare il superamento delle soglie.

La Decisione della Cassazione sulla compensazione minor gettito ICI

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dei Ministeri, cassando la sentenza della Corte d’Appello e rinviando la causa per un nuovo esame. I giudici di legittimità hanno affermato che il corretto criterio di calcolo è quello basato sul principio di consolidamento, che era già insito nella normativa di riferimento (art. 64 della L. n. 388/2000).

Le Motivazioni: Il Principio di Consolidamento

La Corte ha spiegato che l’applicazione del principio di consolidamento comporta una conseguenza logica: una perdita già compensata da un trasferimento statale stabile non può più essere considerata una ‘perdita’ negli anni a venire. Pertanto, non può essere conteggiata nuovamente per raggiungere le soglie necessarie a ottenere ulteriori contributi. Il calcolo per la verifica delle soglie deve essere effettuato senza tener conto del minor gettito ICI derivante da autodichiarazioni presentate negli anni precedenti e già coperte da trasferimenti erariali consolidati.
Tuttavia, la Corte ha introdotto un’importante precisazione: qualora in un determinato anno la perdita aggiuntiva non superi le soglie e, di conseguenza, il Comune non riceva il contributo compensativo, quella specifica perdita ‘non compensata’ potrà essere sommata a quelle dell’anno successivo per la nuova verifica. Inoltre, la Corte ha ribadito che la prassi amministrativa e le circolari ministeriali, anche se di segno contrario e applicate per anni, non possono prevalere sull’interpretazione della legge, alla quale i giudici sono esclusivamente soggetti.

Conclusioni

Questa ordinanza fornisce un principio di diritto fondamentale per la gestione dei rapporti finanziari tra Stato ed enti locali in materia di compensazione minor gettito ICI. La decisione promuove la stabilità e la prevedibilità dei trasferimenti erariali, impedendo che le stesse perdite vengano compensate più volte nel tempo. Per i Comuni, ciò significa che l’accesso ai fondi compensativi è legato alle perdite di gettito ‘nuove’ di ogni anno, con la possibilità di recuperare quelle non compensate nell’annualità precedente. La sentenza rafforza inoltre il primato della legge sulla prassi amministrativa, un principio cardine dello stato di diritto.

Come si calcola la compensazione per il minor gettito ICI dovuto alla rideterminazione delle rendite?
Il superamento delle soglie per ottenere la compensazione va valutato tenendo conto solo del minor gettito derivante da autodichiarazioni presentate nell’anno di riferimento e di quello degli anni precedenti che non sia già stato compensato da trasferimenti statali consolidati.

Le perdite di gettito già compensate negli anni precedenti possono essere incluse nel calcolo degli anni successivi?
No. Secondo la Corte, una perdita già compensata da un trasferimento erariale si ‘consolida’ e non può essere considerata nuovamente una ‘perdita’ negli anni successivi per il superamento delle soglie di legge.

Le circolari amministrative che interpretano una legge vincolano il giudice?
No. La Corte di Cassazione ha affermato che i giudici sono soggetti soltanto alla legge e che la prassi amministrativa o le circolari interpretative non possono prevalere su una corretta interpretazione delle fonti normative primarie.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 32819 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 32819 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 10993/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliati in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato AVV_NOTAIO GENERALE RAGIONE_SOCIALEO RAGIONE_SOCIALE che li rappresenta e difende;

-ricorrenti- contro

COMUNE RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME NOME che lo rappresenta e difende;

-controricorrente-

avverso SENTENZA CORTE D’APPELLO MILANO n. 855/2023 depositata il 13/03/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 09/11/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Il RAGIONE_SOCIALE ha convenuto in giudizio, avanti al Tribunale di Milano, il RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE, affinchè:

in via principale, venissero condannati al pagamento di euro 175.840,49, oltre ad interessi legali dalla domanda al soddisfo;

in via subordinata, venissero condannati al risarcimento dei danni subiti, da liquidarsi in misura non inferiore alla somma indicata.

A fondamento RAGIONE_SOCIALEe proposte domande, il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha prospettato che, a seguito del passaggio, ai fini Ici, per gli immobili appartenenti alla categoria ‘D’, all’autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEa rendita catastale, i minori introiti percepiti dall’Ente dovessero essere compensati, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 64 Legge 388/2000, mediante l’aumento dei trasferimenti statali, che, per gli anni 2001 – 2009, venivano quantificati in euro 175.840,49, oltre accessori; di conseguenza, è stata chiesta la condanna dei convenuti al pagamento, o alla restituzione RAGIONE_SOCIALEe somme indebitamente recuperate, così come quantificate.
Con sentenza n. 3743/2021, depositata in data 5 maggio 2021, il Tribunale di Milano ha accolto la domanda attorea, con condanna dei convenuti al pagamento RAGIONE_SOCIALEe somme richieste.

La Corte d’Appello di Milano, con sentenza n. 855/2023, depositata il 13/03/2023, ha rigettato l’appello proposto dai Ministeri appellanti, confermando la sentenza di primo grado.

Il Giudice d’appello ha osservato, che alla luce di un’interpretazione complessiva RAGIONE_SOCIALE‘art. 64 Legge 388/2000 e RAGIONE_SOCIALE‘art. 2 D.M.

197/2002, la base di calcolo RAGIONE_SOCIALEe perdite da compensare va individuata nel minor gettito ‘ derivante dal passaggio effettuato per tutti gli immobili appartenenti alla categoria catastale D nel periodo di vigenza RAGIONE_SOCIALEa legge in esame e, quindi, in più anni di imposta.

Nel testo normativo, infatti, si rinvengono locuzioni quali quelle di ‘perdita’ e di ‘autodeterminazione RAGIONE_SOCIALEe rendite’ precedute da un riferimento temporale di partenza -‘a decorrere dall’anno 2001’ da cui può agevolmente dedursi che le perdite debbano essere calcolate ricomprendendo tutti i periodi di imposta a partire da tale momento.

Del resto, poiché l’ICI è (era) imposta con cadenza annuale, ogni anno si verifica(va) per il RAGIONE_SOCIALE una perdita di gettito conseguente alla riduzione RAGIONE_SOCIALEa base imponibile, provocata dal passaggio ad autodeterminazione RAGIONE_SOCIALEa rendita catastale degli immobili strumentali di categoria D.

Non può quindi essere condivisa l’interpretazione RAGIONE_SOCIALEa norma offerta dai Ministeri appellanti e basata sull’avvenuto ‘consolidamento’ RAGIONE_SOCIALEe perdite verificatesi nelle annualità precedenti a quella di riferimento.

A tale meccanismo, infatti, va riconosciuta la funzione non già di escludere dal calcolo le perdite riscontrate nelle annualità precedenti, rendendole a tale fine irrilevanti, bensì di offrire affidamenti preventivi quantitativamente chiari, sia ai Comuni, sia all’Erario…’ .

Avverso la predetta sentenza hanno proposto ricorso per cassazione il RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE, affidandolo ad un unico articolato motivo.

Il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha resistito in giudizio controricorso.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

E’ stata dedotta la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, n. 3 c.p.c.: violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 64 RAGIONE_SOCIALEa legge 23 dicembre 2000, n. 388 e degli articoli 2 e 3 del decreto del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘interno 1 luglio 2002, n. 197.

Lamentano i Ministeri ricorrenti che la Corte territoriale non ha considerato <>.
Il motivo è parzialmente fondato nei termini che seguono.

La questione di diritto dibattuta in causa riguarda il corretto metodo per la determinazione degli importi dei contributi statali compensativi dei minori introiti percepiti dai Comuni per l’imposta ICI, conseguenti alla diminuzione dei valori imponibili scaturente dalla provvisoria autodeterminazione RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati inclusi nella categoria D (opifici, teatri, fabbricati utilizzati per attività di impresa in genere).

Più specificamente, si tratta di stabilire se la base di calcolo del minor gettito ICI, di anno in anno, debba tener conto o meno di tutti gli immobili di categoria D per cui la rendita catastale sia stata autodeterminata, dal 2001 in poi, come sostiene il RAGIONE_SOCIALE controricorrente, o se, invece, debba tenersi conto dei soli immobili oggetto di autodichiarazione nell’anno di riferimento, come sostengono i Ministeri ricorrenti.

Ancor più chiaramente, il dubbio riguarda il criterio da seguire per verificare il superamento, ogni anno, RAGIONE_SOCIALEe soglie fissate dal legislatore per il riconoscimento dei contributi compensativi. Orbene, su tale questione, questa Corte, nelle sentenze nn. 19168/2023, 18701/2023, 18705/2023, 18718/23, 19895/2023, emesse all’esito RAGIONE_SOCIALE‘udienza pubblica del 21.2.2023 – che questo Collegio intende richiamare integralmente -ha enunciato il seguente principio di diritto, cui deve darsi continuità:
« I trasferimenti erariali agli enti locali previsti dall’art.64 RAGIONE_SOCIALEa legge 23.12.2000 n.388 e del d.m. 1.7.1992 n.197 e diretti a compensare a decorrere dall’anno 2001 i minori introiti relativi all’ICI conseguiti dai comuni per effetto dei minori imponibili derivanti dalla autodeterminazione provvisoria RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati di categoria D, eseguita dai contribuenti secondo quanto previsto dal decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALEe finanze 19.4.1994, n. 701, sono subordinati alla duplice condizione che il minor introito sia superiore a € 1.549,37 e allo 0,5 % RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente prevista per ciascun anno; il superamento RAGIONE_SOCIALEe predette soglie va valutato senza tener conto del minor gettito ICI derivante da autodichiarazioni presentate dai contribuenti negli anni precedenti e compensate con trasferimenti erariali consolidati; tuttavia, ai fini RAGIONE_SOCIALEa determinazione del minor introito ICI per ciascun anno si tiene conto non solo di quello scaturente dalle autodeterminazioni provvisorie RAGIONE_SOCIALEe rendite catastali dei fabbricati di categoria D presentate dai contribuenti in quell’anno ma anche di
quello scaturente da autodeterminazioni provvisorie presentate negli anni precedenti, non compensate con trasferimenti erariali consolidati. ».

Nel percorso logico -argomentativo, questa Corte ha evidenziato che il principio del consolidamento a regime del trasferimenti acquisiti negli anni precedenti non è stato introdotto solo dal d.m. 197 del 2002, ma era già presupposto nell’art. 64 RAGIONE_SOCIALEa L. n. 388/2000 e la sua applicazione comporta che non può essere conteggiata nel minor gettito ICI una perdita che tale non può più essere considerata perché compensata stabilmente (a seguito del consolidamento) dal trasferimento compensativo. Pertanto, se, da un lato, il consolidamento presuppone l’intangibilità dei trasferimenti erariali già acquisiti, dall’altro, non se ne possono recuperare, anno per anno, gli importi al fine di integrare il requisito del rispetto RAGIONE_SOCIALEe soglie. Tuttavia, laddove il minor gettito ICI, calcolato secondo il criterio di cui sopra, non abbia determinato il superamento RAGIONE_SOCIALE‘una o RAGIONE_SOCIALE‘altra RAGIONE_SOCIALEe soglie di cui all’art. 64 comma 1° legge n. 388/2000, la conseguente mancata erogazione al RAGIONE_SOCIALE del trasferimento compensativo comporta che il minor gettito ICI non compensato potrà essere considerato nella base di calcolo ai fini RAGIONE_SOCIALEa determinazione del minor gettito RAGIONE_SOCIALE‘anno successivo e per la verifica del superamento RAGIONE_SOCIALEe soglie.
L’interpretazione di questa Corte di legittimità è stata criticata dal RAGIONE_SOCIALE controricorrente nella memoria ex art. 380 bis. 1 cod. proc. civ. del 29.10.2023, nella quale è stato invocato un ripensamento RAGIONE_SOCIALEa questione in senso conforme alla difesa del resistente. E ciò sul rilievo ‘ che per quasi un decennio, anche in virtù di un regolamento interministeriale (D.M. degli Interni 1.7.2002, n. 197) e plurime circolari interpretative, gli aggiuntivi trasferimenti erariali in materia di ICI, per gli anni dal 2001 al 2009, sono stati sempre attribuiti verificando se il complesso (cfr. lo stock) del minor gettito annuale fosse superiore o meno ad
alcuni parametri (uno fisso, € 1.549,37 e uno variabile corrispondente allo 0,5% RAGIONE_SOCIALEa spesa corrente iscritta nel bilancio comunale RAGIONE_SOCIALE‘anno di cui si voleva misurare la perdita).

Con il Comunicato 23.1.2009 il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha introdotto un criterio nuovo e differente da quello previsto dalla legge e dalla normativa regolamentare, in base al quale, il minor gettito rilevante ai fini RAGIONE_SOCIALE‘annuale verifica con i citati limiti di legge non sarebbe più dato dallo ‘stock’ ma dal ‘differenziale’ di crescita del minor gettito di un anno rispetto all’anno precedente ‘.

Questo Collegio non ritiene questa difesa persuasiva.

Nelle sentenze, sopra citate, emesse all’esito RAGIONE_SOCIALE‘udienza del 21.2.2023, questa Corte ha già avuto modo di osservare che ‘ non può essere attribuita alcuna particolare rilevanza e tantomeno una influenza decisiva ai fini RAGIONE_SOCIALE‘interpretazione RAGIONE_SOCIALEa legge alla prassi e alle circolari interpretative diramate dall’Amministrazione, palesemente e inequivocabilmente orientate per la lettura patrocinata dal RAGIONE_SOCIALE.

Ai fini RAGIONE_SOCIALE‘accertamento del pagamento indebito, poiché di questo si discute, è alla legge e al regolamento che la attua che occorre guardare e non alla interpretazione erronea che a tali fonti è stata, anche per lungo tempo, attribuita, che rileverà semmai ad altro fine, laddove, ad esempio, vengano in rilievo la buona fede del percettore o la responsabilità causale RAGIONE_SOCIALEa lite.

Non è superfluo ricordare che i giudici sono soggetti soltanto alla legge (art.101, comma 2, Cost.) e che la prassi amministrativa non figura fra le fonti del diritto (art.1, disp. prel.cod.civ.): sarebbe del resto inconciliabile con i principi costituzionali che il potere esecutivo potesse abrogare o modificare una fonte promanante dal potere legislativo legittimato dalla volontà popolare.

Ciò ha condotto la giurisprudenza di questa Corte ad affermare che la prassi amministrativa, di cui sono espressione gli atti regolamentari, le circolari, le risoluzioni o i singoli provvedimenti

RAGIONE_SOCIALEa P.A., non è suscettibile di produrre alcun diritto vivente vincolante per il giudice nell’interpretazione di disposizioni di legge, ma può contribuire, come dato fattuale concorrente con i dati linguistici del testo, ad orientarne l’esegesi nei limiti consentiti dal dettato normativo e dalle indicazioni RAGIONE_SOCIALEa giurisprudenza. (Sez. L, n. 23960 del 24.11.2015; Sez. 5, n. 20819 del 30.9.2020)..’ .

La sentenza impugnata va quindi cassata con rinvio alla Corte d’Appello di Milano, in diversa composizione, per nuovo esame e per statuire sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’Appello di Milano, in diversa composizione, per nuovo esame e per statuire sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma il 9.11.2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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