Violazione prescrizioni licenza: non è reato penale

Il titolare di una licenza investigativa modifica i locali della sua attività, violando le condizioni dell’autorizzazione. Il Giudice archivia per tenuità del fatto, ma la Cassazione annulla la decisione. La Corte Suprema stabilisce che la violazione delle prescrizioni di una licenza già esistente non costituisce il reato di esercizio abusivo dell’attività (art. 134 T.U.L.P.S.), ma un illecito amministrativo (art. 135 T.U.L.P.S.). Questa distinzione è fondamentale per le conseguenze amministrative sulla licenza stessa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 settembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Violazione Prescrizioni Licenza: Quando è Illecito Amministrativo e Non Reato

Per chi opera in settori regolamentati, come quello delle investigazioni private, la distinzione tra illecito penale e illecito amministrativo è cruciale. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio fondamentale: la violazione prescrizioni licenza da parte di un soggetto già autorizzato non configura automaticamente un reato. Questo chiarimento è vitale, poiché le conseguenze di un accertamento penale, anche se concluso con un’archiviazione per tenuità del fatto, possono essere devastanti per la continuità dell’attività imprenditoriale.

I Fatti del Caso: La Modifica dei Locali

Il caso esaminato dalla Suprema Corte riguarda il titolare di una società cooperativa autorizzata a svolgere attività investigative. A seguito di un controllo della Polizia amministrativa, emergeva che l’imprenditore aveva modificato la struttura dei locali del suo ufficio abbattendo un muro. Questa modifica aveva creato un unico spazio condiviso con altre società non autorizzate a svolgere la medesima attività.

Sulla base di questi fatti, la Procura aveva avviato un’indagine per il reato previsto dall’art. 134 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (T.U.L.P.S.), che punisce chi svolge attività investigative senza la prescritta licenza prefettizia. Successivamente, il Pubblico Ministero aveva richiesto l’archiviazione del procedimento, ritenendo il fatto di particolare tenuità ai sensi dell’art. 131-bis del codice penale, richiesta accolta dal Giudice per le indagini preliminari (GIP).

Il Ricorso in Cassazione e la Qualificazione Giuridica del Fatto

Contrariamente a quanto si potrebbe pensare, è stato proprio l’indagato a impugnare il provvedimento di archiviazione. Il motivo? Un’archiviazione per tenuità del fatto presuppone comunque che un reato sia stato commesso. Tale accertamento, seppur senza conseguenze penali dirette, avrebbe potuto costituire il presupposto per la sospensione o la revoca della sua licenza da parte dell’autorità amministrativa.

Il difensore ha quindi proposto ricorso in Cassazione lamentando, tra le altre cose, una violazione di legge nella qualificazione giuridica del fatto. La tesi difensiva sosteneva che la condotta contestata non integrasse il reato di esercizio di attività senza licenza (art. 134 T.U.L.P.S.), bensì, al massimo, la violazione delle prescrizioni contenute in una licenza già rilasciata, una condotta sanzionata solo in via amministrativa dall’art. 135 T.U.L.P.S.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, annullando l’ordinanza di archiviazione e rinviando gli atti al GIP per un nuovo esame. La motivazione della Corte si basa su un’attenta analisi del principio di tipicità e sulla netta distinzione tra due diverse fattispecie.

La Suprema Corte chiarisce che il reato previsto dall’art. 134 T.U.L.P.S. punisce chi opera in totale assenza del titolo autorizzativo. Nel caso di specie, invece, l’indagato era titolare di una regolare licenza. La sua condotta consisteva nell’essersi discostato dalle modalità operative e strutturali previste nel titolo abilitativo, ovvero operare in locali con caratteristiche diverse da quelle autorizzate.

Questa condotta, secondo i giudici, rientra pienamente nell’alveo dell’illecito amministrativo descritto dall’art. 135 T.U.L.P.S., che sanziona proprio chi, pur essendo in possesso di licenza, non si attiene alle prescrizioni impartite dall’autorità. Il GIP, nel qualificare il fatto come reato, seppur tenue, ha commesso una violazione di legge, applicando una norma penale a un fatto che non la integrava.

Le Conclusioni

La sentenza rappresenta un importante punto di riferimento per tutti i titolari di licenze e autorizzazioni amministrative. Le conclusioni che possiamo trarre sono principalmente due:

1. Distinzione tra Assenza di Licenza e Violazione delle Prescrizioni: Vi è una differenza sostanziale tra operare senza alcuna licenza (reato) e violare le condizioni specifiche di una licenza regolarmente posseduta (illecito amministrativo). Confondere questi due piani significa violare il principio di tipicità della legge penale.
2. Interesse ad Impugnare l’Archiviazione: La decisione dimostra che un indagato può avere un interesse concreto e attuale a impugnare un provvedimento di archiviazione per tenuità del fatto. L’obiettivo non è contestare la chiusura del procedimento penale, ma correggere l’errata qualificazione giuridica che, pur non portando a una condanna, può generare gravi pregiudizi in sede amministrativa, come la perdita del titolo per esercitare la propria professione.

Modificare i locali dell’ufficio in modo non conforme alla licenza investigativa costituisce reato?
No, secondo la Corte di Cassazione, questa condotta integra un illecito amministrativo ai sensi dell’art. 135 T.U.L.P.S. (violazione delle prescrizioni) e non il reato penale previsto dall’art. 134 T.U.L.P.S. (esercizio di attività senza licenza).

È possibile impugnare un’ordinanza di archiviazione per un errore nella valutazione delle prove?
No, il ricorso in Cassazione contro un’ordinanza di archiviazione emessa ai sensi dell’art. 411, comma 1-bis, cod. proc. pen. è ammesso solo per violazione di legge, non per vizi di motivazione o errata valutazione dei fatti.

Perché il titolare della licenza ha impugnato un provvedimento di archiviazione che era a suo favore?
Perché l’archiviazione era basata sulla “particolare tenuità del fatto”, il che implicava comunque l’accertamento di un reato. Tale accertamento, sebbene non portasse a una condanna penale, poteva costituire il presupposto per la sospensione o la revoca della sua licenza amministrativa, causando un grave pregiudizio alla sua attività imprenditoriale.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 1 Num. 319 Anno 2025

In nome del Popolo Italiano

Penale Sent. Sez. 1 Num. 319 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data Udienza: 29/11/2024

PRIMA SEZIONE PENALE

– Presidente –

NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME

SENTENZA

sul ricorso proposto da: NOME nato a ROMA il 01/11/1964 avverso l’ordinanza del 07/06/2024 del GIP TRIBUNALE di ROMA udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME lette le conclusioni del PG, NOME COGNOME che ha chiesto dichiararsi l’inammissibilità del ricorso;

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza in data 7 giugno 2024, il Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma ha respinto l’opposizione avanzata ai sensi dell’art. 411 comma 1 bis cod. proc. pen. da NOME COGNOME e ha accolto la richiesta di archiviazione in suo favore presentata dal Pubblico ministero ai sensi dell’art. 131 bis cod. pen. con riferimento al reato di cui all’art. 134 T.U.L.P.S., accertato il 6 ottobre 2022.

Da una comunicazione di notizie di reato della Polizia amministrativa e sociale della Questura di Roma era emerso che l’indagato, titolare di una società cooperativa autorizzata a svolgere attività investigative, aveva modificato la struttura dei locali dove operava il suo ufficio, abbattendo un muro e creando un unico spazio utilizzato da piø società, anche prive dell’autorizzazione predetta.

Il Giudice per le indagini riteneva corretta la qualificazione giuridica e considerava il fatto di particolare tenuità.

Avverso l’ordinanza il difensore del detenuto ha proposto ricorso censurando vizio di motivazione ai sensi dell’art. 606 lett. e) cod. proc. pen. e violazione di legge ai sensi dell’art. 606 lett. b) cod. proc. pen., premettendo che il provvedimento così emesso poteva determinare grave pregiudizio all’esercizio della sua attività imprenditoriale, in quanto l’accertamento della violazione dell’art. 134 T.U.L.P.S. creava uno dei presupposti per la sospensione o la revoca dell’autorizzazione prefettizia.
2.1 Con il primo motivo il ricorrente lamenta il vizio di motivazione perchØ il provvedimento

impugnato ha ritenuto sussistente la violazione dell’art. 134 T.U.L.P.S. senza giungere a tale conclusione secondo un percorso logico, ma recependo acriticamente ciò che nella nota della Polizia amministrativa e sociale della Questura di Roma si riferiva, e cioŁ che l’indagato, delegato con rappresentanza legale per le attività previste dall’art. 134 T.U.L.P.S., contrariamente a quanto riportato nell’autorizzazione già rilasciatagli, all’insaputa dell’autorità, aveva modificato la struttura autorizzata, demolendo un muro e creando così un unico ufficio occupato da piø società, non autorizzate allo svolgimento di attività investigative.
In realtà le due strutture confinanti erano ben distinte e dall’una all’altra si aveva accesso solo se e quando veniva aperta una porta, cosa che fece per gli operanti (e su loro richiesta) una dipendente dopo essere stata autorizzata proprio dall’indagato. SicchŁ dal mero abbattimento di un muro non si poteva trarre la deduzione che si fosse creata una situazione di promiscuità di piø soggetti non autorizzati allo svolgimento di attività investigative; nemmeno gli operanti nella nota parlano di un unico ambiente e, peraltro, nØ il Pubblico ministero nØ il Giudice per le indagini preliminari avevano disposto l’acquisizione di documentazione idonea che rappresentasse lo stato dei luoghi rispetto a quanto contemplato nell’autorizzazione.
Ricorre, ad avviso della difesa, un’ipotesi di mancata valutazione di una prova o un travisamento per omissione.

2.2 Con il secondo motivo di ricorso si censura l’inosservanza o l’erronea applicazione della legge penale o di altra norma giuridica della quale si deve tenere conto nell’applicazione della legge. Il reato di cui all’art. 134 T.U.L.P.S. punisce l’esercizio di attività investigativa in assenza di autorizzazione prefettizia; nel caso di specie si ipotizza una violazione delle prescrizioni contenute in un’autorizzazione già rilasciata e tale condotta Ł sanzionata solo in via amministrativa ai sensi dell’art. 135 T.U.L.P.S.
Il Procuratore Generale, NOME COGNOME ha chiesto dichiararsi l’inammissibilità del ricorso, essendo il primo motivo volto ad una rivalutazione del merito ed il secondo motivo reiterativo di una richiesta di riqualificazione giuridica del fatto già esaminata nel provvedimento impugnato.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso Ł fondato e va pertanto accolto nei limiti appreso specificati.

Se per un verso Ł certamente inammissibile il primo motivo, che articola censure attinenti all’insufficienza della motivazione, cercando di ricondurle ad un’ipotesi di inesistenza o di apparenza (il ricorso può essere proposto avverso l’ordinanza di archiviazione emessa ex art. 411, comma 1 bis , cod. proc. pen. con ricorso per cassazione solo per violazione di legge, ai sensi dell’art. 111, comma 7, Cost, e sempre che sia allegato un interesse concreto ed attuale alla rimozione del provvedimento: Sez. 5, n. 36468 del 31/05/2023, Rv. 285076 – 01; Sez. 6, n. 611 del 22/11/2023, dep. 2024, Rv. 285604 – 01); per altro verso va evidenziata la fondatezza del secondo motivo che denuncia una violazione di legge e correla la doglianza alle conseguenze che un provvedimento di archiviazione che implichi l’accertamento di un fatto illecito, pur particolarmente tenue, può produrre sulla verifica in sede amministrativa dei presupposti per la concessione o il mantenimento del titolo autorizzativo dell’attività imprenditoriale svolta dall’indagato.
Per quanto tale ultima doglianza sia effettivamente reiterativa, come sottolinea il Procuratore Generale, essa vale a denunciare un vizio della qualificazione giuridica della condotta, proposta dal Pubblico ministero ed erroneamente ritenuta corretta dall’ordinanza del Giudice per le indagini preliminari, che Ł così da ritenersi emessa in violazione della disposizione normativa che descrive la fattispecie incriminatrice.

Gli elementi a carico dell’indagato, che il Giudice ha valorizzato, consentirebbero, infatti, al piø di prospettare l’ipotesi dell’esercizio, da parte di un soggetto debitamente autorizzato dal Prefetto, dell’attività prevista nel titolo abilitativo, senza attenersi alle prescrizioni.

L’abbattimento del muro avrebbe creato un ufficio occupato da piø società, alcune delle quali non autorizzate allo svolgimento di attività investigative.

Il dato oggetto di valutazione da parte dell’autorità inquirente e poi da parte del Giudice per le indagini preliminare era limitato alla prospettata possibilità che l’attività investigativa fosse gestita in ambienti promiscui, diversi da quelli preesistenti al rilascio dell’autorizzazione.

Il reato di cui all’art. 134 T.U.L.P.S., oggetto dell’iscrizione nel registro degli indagati a carico di NOME COGNOME titolare dell’autorizzazione richiesta per l’attività svolta, Ł stato quindi ab origine ipotizzato con riferimento ad una condotta di esercizio dell’attività con modalità diverse da quelle autorizzate.

Non emergono dal provvedimento impugnato nØ elementi nØ riferimenti ulteriori al fatto che vi sia stato effettivo esercizio di attività di vigilanza da parte di soggetti diversi da quelli facenti capo alla società cooperativa dell’indagato.

L’ordinanza di archiviazione, pertanto, non osserva il principio di tipicità, in casi analoghi fissato dalla giurisprudenza di legittimità che si Ł così espressa: «integra la violazione amministrativa prevista dagli artt. 9 e 17 bis, comma secondo, del R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), e non il reato di cui agli artt. 17 e 134 dello stesso T.U.L.P.S., la condotta di chi, in possesso di licenza del Prefetto, svolge attività di vigilanza in violazione delle prescrizioni impartite dall’autorità di RAGIONE_SOCIALE» (Sez. 3, n. 33045 del 13/04/2016, Rv. 268124 -01).
In ragione dell’accertata violazione di legge, il provvedimento impugnato deve essere annullato con rinvio all’Ufficio del Giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Roma per nuovo giudizio, nel quale, libera nell’esito, l’autorità procedente dovrà valutare nel merito se nelle condotte oggetto delle investigazioni residuino ulteriori e diversi profili in fatto che le rendano riconducibili all’art. 134 T.U.L.P.S.

P.Q.M.

Annulla l’ordinanza impugnata con rinvio per nuovo giudizio al Tribunale di Roma – ufficio g.i.p.

Così Ł deciso, 29/11/2024

Il Consigliere estensore NOME COGNOME

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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