Violazione ordinanza sindacale: reato o illecito?

Una proprietaria di immobile veniva condannata per violazione dell’art. 650 c.p. per non aver obbedito a un’ordinanza sindacale di messa in sicurezza. La Corte di Cassazione ha annullato la sentenza, riqualificando il fatto. La Suprema Corte ha stabilito che, in assenza di un pericolo concreto per le persone, si applica la norma specifica dell’art. 677 c.p. (illecito amministrativo) e non quella generale dell’art. 650 c.p., in virtù del principio di specialità. Di conseguenza, il fatto non costituisce reato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 febbraio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Violazione Ordinanza Sindacale: Reato o Illecito Amministrativo?

La violazione di un’ordinanza sindacale, specialmente quando riguarda la sicurezza di un immobile, solleva un importante quesito giuridico: si tratta di un reato penale o di un semplice illecito amministrativo? Una recente sentenza della Corte di Cassazione (n. 48093/2023) fa chiarezza sul rapporto tra l’art. 650 del codice penale (inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità) e l’art. 677 (omissione di lavori in edifici che minacciano rovina), stabilendo un principio fondamentale basato sulla specialità della norma.

I Fatti del Caso: L’Ordinanza di Messa in Sicurezza

Il caso nasce da un’ordinanza contingibile e urgente emessa dal Sindaco di un comune calabrese. Il provvedimento ordinava alla proprietaria di un fabbricato, insieme ad altre persone, di procedere all’immediata messa in sicurezza dell’edificio per ragioni di sicurezza. A seguito dell’inottemperanza, la proprietaria veniva processata e condannata in primo grado dal Tribunale per il reato previsto dall’art. 650 del codice penale.

I Motivi del Ricorso in Cassazione

La difesa della condannata ha presentato ricorso in Cassazione basandosi su tre motivi principali:
1. Errata qualificazione giuridica del fatto: La condotta non doveva essere inquadrata nell’art. 650 c.p. (norma penale generica e sussidiaria), bensì nell’art. 677 c.p., che disciplina specificamente l’omissione di lavori su edifici pericolanti.
2. Vizio dell’atto amministrativo: L’ordinanza sindacale era ritenuta affetta da eccesso di potere, avendo imposto la messa in sicurezza con effetto immediato.
3. Mancata valutazione della situazione personale: Il giudice di primo grado non aveva considerato la comprovata situazione di indigenza della ricorrente, ammessa al patrocinio a spese dello Stato, e il fatto che avesse perso tutti i suoi beni in un incendio che aveva distrutto il fabbricato, rendendole impossibile far fronte all’impegno economico richiesto.

La Decisione della Cassazione: Il Principio di Specialità nella Violazione dell’Ordinanza Sindacale

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, ritenendo fondato e assorbente il primo motivo, relativo alla qualificazione giuridica del fatto. La Suprema Corte ha dato continuità a un orientamento giurisprudenziale che risolve il concorso tra l’art. 650 c.p. e l’art. 677 c.p. (nella sua forma di illecito amministrativo) attraverso il principio di specialità, sancito dall’art. 9 della legge n. 689 del 1981.

Le motivazioni

La Corte ha spiegato che l’art. 677, primo comma, del codice penale, pur essendo inserito nel codice penale, oggi punisce con una sanzione amministrativa la condotta del proprietario che omette di provvedere ai lavori necessari per rimuovere il pericolo derivante da un edificio che minaccia rovina. Questa norma è “speciale” rispetto alla previsione generica dell’art. 650 c.p., che punisce penalmente chiunque non osservi un provvedimento legalmente dato dall’Autorità per ragioni di giustizia, sicurezza pubblica, ordine pubblico o igiene.

Il connotato di specialità deriva dal fatto che l’art. 677 c.p. individua un soggetto specifico (il proprietario), una situazione di pericolo specifica (la minaccia di rovina di un edificio) e una condotta omissiva specifica (la mancata esecuzione dei lavori necessari).

Quando la situazione di fatto corrisponde esattamente alla previsione della norma speciale (art. 677, primo comma, c.p.), deve applicarsi esclusivamente quest’ultima, con la relativa sanzione amministrativa. La norma penale generale dell’art. 650 c.p. può trovare applicazione solo in via residuale, ad esempio quando il pericolo minacciato dall’immobile è diverso da quello di “rovina”. La contravvenzione penale prevista dall’art. 677, terzo comma, c.p., scatta invece solo quando dalla rovina dell’edificio derivi un concreto pericolo per le persone, circostanza che non era stata provata nel caso di specie.

Conclusioni

La Cassazione ha quindi riqualificato il fatto contestato ai sensi dell’art. 677, primo comma, del codice penale. Poiché questa norma prevede un illecito amministrativo e non un reato, la Corte ha annullato la sentenza di condanna senza rinvio “perché il fatto non è previsto dalla legge come reato”. Questa sentenza rafforza un principio cruciale: la violazione di un’ordinanza sindacale per la messa in sicurezza di un immobile pericolante, in assenza di un provato pericolo concreto per le persone, non integra il reato di cui all’art. 650 c.p., ma costituisce un illecito amministrativo disciplinato dalla norma speciale dell’art. 677 c.p. Una distinzione fondamentale con importanti implicazioni pratiche per i proprietari di immobili.

Disobbedire a un’ordinanza del Sindaco per la messa in sicurezza di un immobile è sempre un reato?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che, se non è provato un pericolo concreto per le persone, la condotta rientra nell’illecito amministrativo previsto dall’art. 677, primo comma, del codice penale, e non nel reato di cui all’art. 650 c.p.

Qual è la differenza tra l’art. 650 e l’art. 677 del codice penale in questi casi?
L’art. 650 c.p. è una norma penale generale che punisce l’inosservanza di un provvedimento dell’autorità. L’art. 677 c.p. è una norma specifica che sanziona l’omissione di lavori su edifici che minacciano rovina. In base al principio di specialità, la norma specifica (art. 677) prevale su quella generale (art. 650).

Cosa significa che la Corte di Cassazione “annulla senza rinvio perché il fatto non è previsto come reato”?
Significa che la Corte ha annullato in modo definitivo la sentenza di condanna. Poiché il fatto contestato è stato riqualificato come illecito amministrativo e non come reato, non è necessario celebrare un nuovo processo penale e il procedimento si chiude.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 1 Num. 48093 Anno 2023

Penale Sent. Sez. 1 Num. 48093 Anno 2023

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data Udienza: 06/10/2023

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

COGNOME NOME NOME a COSENZA il DATA_NASCITA

avverso la sentenza del 25/03/2022 del TRIBUNALE di COSENZA

visti gli atti, il provvedimento impugNOME e il ricorso; udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME; letta la requisitoria del Sostituto Procuratore generale NOME COGNOME, che

ha chiesto dichiararsi la inammissibilità del ricorso

RITENUTO IN FATTO

Con la sentenza indicata in epigrafe, il Tribunale di Cosenza, in composizione monocratica, ha ritenuto NOME COGNOME responsabile del reato di cui all’art. 650 cod. pen., per non aver osservato l’ordinanza contingibile e urgente emessa – per ragioni di sicurezza – dal Sindaco di Cosenza, a mezzo della quale le era stato ordiNOME di procedere alla immediata messa in sicurezza del fabbricato ubicato in Cosenza, alla INDIRIZZO e, per l’effetto – previo riconoscimento delle circostanze attenuanti generiche – la ha condannata alla pena di euro cento di ammenda, oltre che al pagamento delle spese processuali; con pena sospesa e non menzione.
Ricorre per cassazione NOME COGNOME, a mezzo dell’AVV_NOTAIO, deducendo tre motivi, che vengono di seguito riassunti, entro i limiti strettamente necessari per la motivazione, ai sensi dell’art. 173 disp. att. cod. proc. pen.

2.1. Con il primo motivo, viene denunciato vizio rilevante ai sensi dell’art. 606, comma 1, lett. b) e lett. e) cod. proc. pen., in riferimento all’art. 125, comm 3, cod. proc. pen. e all’art. 650 cod. pen., per mancanza o, comunque, manifesta illogicità della motivazione. Il connotato strutturale dell’art. 650 cod. pen. è quel della norma penale in bianco a carattere sussidiario; nel caso di specie, la condotta violativa dell’ordinanza sindacale n. 32 del 2019, che ordinava all’imputata – così come ad altre due persone – la messa in sicurezza dell’immobile sopra detto, sarebbe stata da ricondurre entro l’alveo normativo dell’art. 677 cod. pen.
2.2. Con il secondo motivo, viene denunciato vizio rilevante ai sensi dell’art. 606, comma 1, lett. b) cod. proc. pen., in riferimento agli artt. 125, comma 3 e 192 cod. proc. pen., nonché all’art. 650 cod. peri., per mancanza o, comunque, manifesta illogicità della motivazione. La sentenza impugnata ritiene erroneamente insussistente il dedotto vizio dell’atto ammnistrativo, che si assume esser stato oggetto della contestata violazione; segnatamente, l’ordinanza emessa dal Sindaco deve ritenersi affetta dal vizio di eccesso di potere, consistente nell’aver imposto – con effetto immediato – la messa in sicurezza dell’immobile.
2.3. Con il terzo motivo, viene denunciato vizio rilevante ai sensi dell’art 606, comma 1, lett. e) cod. proc. pen., in riferimento agli artt. 125, comma 3 e 192 cod. proc. pen. e all’art. 650 cod. pen., per mancanza o, comunque, manifesta illogicità della motivazione. Non è stata operata alcuna differenziazione, quanto ai ruoli ricoperti da ciascuno degli originari coimputati; eppure, sono versati nell’incarto processuale sia la stima della cifra occorrente per l’esecuzione dei lavori (con la correlativa prova dello stato di indigenza in cui versa la ricorrent
tanto da esser stata ammessa al patrocinio a spese dello Stato), sia l citazione, inerente alla richiesta di risarcimento dei danni subiti dall COGNOME. A seguito dell’incendio che ha distrutto il fabbricato de quo, infatti, la ricorrente ha perso tutti i suoi beni, tanto da non essere in grado di fa all’impegno economico necessario, ai fini dei ripristino delle c:ondizioni di sic dell’immobile de quo.

Il Procuratore generale ha chiesto dichiararsi la inammissibilità ricorso.

La difesa ha depositato memoria e conclusioni per iscritto, a mezzo del quali ha confutato le conclusioni formulate dal Procuratore generale e, per il si è riportata integralmente alle doglianze poste a fondamento dell’impugnazi

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è fondato, nei termini sotto chiariti.

La censura sussunta nel primo motivo, inerente alla qualificazio giuridica da attribuire al fatto contestato e – più in generale — al tema de intercorrenti tra i modelli legali di cui agli artt. 650 e 677, terzo comma, c pen., merita accoglimento ed ha natura preliminare e assorbente, rispetto ulteriori doglianze. La condotta serbata dall’imputata – in assenza di eleme quali poter fondatamente desumere la sussistenza di un pericolo per le perso deve essere inquadrata, infatti, nella previsione di legge di c:ui all’art. comma cod. pen., fattispecie che integra esclusivamente un ille amministrativo.
Il Collegio ritiene, infatti, di dare continuità all’orientamento espr Sez. 1, n. 13392 del 20/11/2020, COGNOME, n.m., della cui motivazion riportano, di seguito, i passaggi salienti: «::Ed invero, va rilevato che il tra più disposizioni di legge che prevedono per il medesimo fatto una sanz penale (art. 650) e una sanzione amministrativa (art. 677 co. 1) va risol sensi dell’art. 9 I. n. 689 del 1981 – con l’applicazione della «disp speciale». Il connotato di specialità nel caso in esame è dato dalla adozione tecnica normativa di descrizione dell’illecito – adoperata nel corpo dell’art. pen. – che individua il soggetto obbligato in primis nel proprietario dell’edificio che minacci rovina, in tal modo soggettivizzando il contenuto del precetto, che generico (ed è mediato dal contenuto dell’atto amministrativo) nella ipotesi
all’art. 650 cod. pen. Anche la situazione di pericolo è, nel caso previsto 677 cod. pen., descritta in modo specifico, a differenza della generale prev per relationem (ai contenuti dell’atto amministrativo) che caratterizza il t dell’art. 650 cod. pen. Pertanto, lì dove la situazione di pericolo e la necessità di tutela della sicurezza pubblica – come nel caso in esame – deriv minaccia di rovina di una costruzione è la regola della specialità a determin esclusiva applicazione della disposizione di legge di cui all’art. 677 co.1 c In tal senso, va precisato che l’applicazione dell’art. 9 della legge n. 689 come si è sopra evidenziato, opera su un piano del tutto diverso rispett clausola di sussidiarietà contenuta nel testo del medesimo articolo 650 del c penale, che resta applicabile solo in presenza di fatto sussumibile i disposizione penale di più elevata gravità (come precisato, tra le altre, d n. 51186 del 25.11.2014). Non si tratta, dunque, di ritenere operante clausola di sussidiarietà, quanto di constatare che la previsione di legge all’art. 677 co.1 cod. pen. sanziona in via amministrativa la condotta omissi proprietario nei casi di pericolo correlato alla rovina dell’edificio, in ciò r connotati di maggiore aderenza alla situazione di fatto oggetto della incrimina operata ai sensi dell’art. 650 cod. pen., il che impone ch ritenere app esclusivamente la disposizione speciale (ed in ciò si dissente dal prece rappresentato dalla stessa Sez. 1 n. 51186 del 25.11.2014, ove si r sussistente il concorso tra sanzione amministrativa e sanzione penale). Ad es presa in esame dalle due disposizioni è la medesima condotta omissiva che in caso (art. 677 co. 1) è descritta direttamente dalla legge, mentre nell’al 650 cod. pen.) è costruita in termini di inottemperanza all’ordine legalmente dalla autorità.».
Giova precisare come la possibilità di attribuire al fatto storico ogge giudizio una differente veste giuridica, rientri pienamente nei poteri d’ demandati al giudizio di legittimità, allorquando tale riqualificazione non p l’effettuazione di ulteriori accertamenti di tipo fattuale.

3. Il Collegio è consapevole dell’esistenza di un contrario orientamento, ritiene però di non condividere, che valorizza non la relazione di specialità es fra l’illecito amministrativo e la figura tipica penale sopra evidenziato, sussistenza di un rapporto di sussidiarietà fra fattispecie incriminatrici mente di tale filone giurisprudenziale, l’inosservanza dell’ordinanza sind impositiva dell’obbligo di eseguire interventi urgenti su un immobile, in ra del pericolo di crollo, può integrare esclusivamente la contravvenzione d all’art. 677 cod. pen. e non anche quella prevista dall’art. 650 cod. p conclusione sarebbe la diretta conseguenza – come sopra accenNOME – d
carattere sussidiario di tale ultima figura tipica, che è ipotizzabile, pertan esclusivamente allorquando non possa trovare applicazione altra specifica norma incriminatrice.

In tale ottica, la mancata ottemperanza, rispetto all’ordinanza sindacale di esecuzione dei lavori su un fabbricato pericolante risulta conforme al paradigma normativo ex art. 677, terzo comma cod., pen., soltanto laddove emerga un concreto pericolo per le persone; in carenza di tale requisito, tale condotta risulterà sussumibile entro l’alveo previsionale – appunto, di carattere sussidiario e residuale – di cui all’art. 650 cod. pen. Ciò in quanto la clausola di sussidiariet come detto contenuta nel testo dell’art. 650 cod. pen., può operare esclusivamente nelle relazioni intercorrenti tra fattispecie di natura penale (Sez. 1, 25/11/2014, n. 51186, Penitente, Rv. n. 261267; circa l’atteggiarsi dei rapporti fra le due figure tipiche, si potranno vedere Sez. 1, 17/01/2008, n. 6596, COGNOME, Rv. n. 239127; Sez. 1, n. 4032 del 10/10/2003, dep. 2004, Conforti, Rv. 227822; Sez. 1, n. 22886 del 09/05/2006, COGNOME, Rv. 234783; Sez. 1, n. 29595 del 13/07/2021, COGNOME, Rv. 281644; Sez. 1, n. 34549 del 19/05/2022, NOME, Rv. 283450).
Alla luce delle considerazioni che precedono e intendendo questa Corte – come sopra detto – aderire al primo orientamento sopra enunciato, si disporrà l’annullamento senza rinvio della sentenza impugnata, previa riconduzione del fatto storico e oggettivo contestato entro l’alveo previsionale dell’art. 677, prim comma, cod. pen.

P.Q.M.

Qualificato il fatto ai sensi dell’art. 677, comma primo, cod. pen., annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché il fatto non è previsto come reato. Così deciso in Roma, il 06 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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