Tenuità del fatto e abusi edilizi: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione ha annullato una sentenza di proscioglimento per particolare tenuità del fatto emessa da un Giudice per le Indagini Preliminari nell’ambito di un procedimento per decreto penale. Il caso riguardava abusi edilizi, tra cui l’ampliamento di un garage e la modifica della sua destinazione d’uso. La Suprema Corte ha ribadito che il proscioglimento per particolare tenuità del fatto non può essere dichiarato ‘inaudita altera parte’, ma richiede l’instaurazione di un contraddittorio per una completa valutazione del merito, specialmente in materia urbanistica, dove l’analisi deve essere olistica e non limitata alla sola dimensione dell’abuso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 ottobre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Particolare Tenuità del Fatto: Non si Applica Senza Contraddittorio nei Procedimenti per Decreto Penale

Introduzione: Un Principio Cardine della Procedura Penale

La Corte di Cassazione, con la recente sentenza n. 44348/2024, ha riaffermato un principio cruciale in materia di procedura penale e reati edilizi. La decisione chiarisce che il proscioglimento per particolare tenuità del fatto, previsto dall’art. 131-bis c.p., non può essere pronunciato dal Giudice per le Indagini Preliminari (GIP) quando riceve una richiesta di decreto penale di condanna. Questa causa di non punibilità, infatti, richiede una valutazione di merito che non può prescindere dal contraddittorio tra le parti, un diritto fondamentale dell’imputato.

I Fatti di Causa: Un Abuso Edilizio e la Decisione a Sorpresa del GIP

Il caso trae origine da una serie di interventi edilizi realizzati in assenza del necessario permesso di costruire. I due imputati, una in qualità di proprietaria e committente e l’altro come progettista e direttore dei lavori, avevano eseguito lavori di demolizione e ricostruzione di un garage, ampliandone la superficie di circa il 20%, modificando la distribuzione interna, predisponendo una cucina a gas e alterando i prospetti esterni. A fronte di tali abusi, la Procura aveva richiesto l’emissione di un decreto penale di condanna. Sorprendentemente, il GIP del Tribunale di Pesaro, invece di accogliere la richiesta, ha emesso una sentenza di non doversi procedere, ritenendo l’offesa di particolare tenuità del fatto.

Il Ricorso del Procuratore: Violazione di Legge e Mancanza di Motivazione

Il Procuratore Generale presso la Corte di Appello ha impugnato la decisione del GIP, sollevando due motivi principali:
1. Violazione di legge: L’applicazione dell’art. 131-bis c.p. non rientra tra le cause di proscioglimento immediato previste dall’art. 129 c.p.p. Essa richiede un apprezzamento di merito che può avvenire solo dopo l’instaurazione di un contraddittorio, garantito all’imputato in sede di opposizione al decreto penale.
2. Vizio di motivazione: La sentenza del GIP era carente, avendo limitato la sua valutazione al solo reato edilizio e trascurando le altre fattispecie contestate, senza spiegare adeguatamente le ragioni del suo convincimento.

Le Motivazioni della Cassazione: Inapplicabilità della Particolare Tenuità del Fatto senza Contraddittorio

La Suprema Corte ha accolto il ricorso, ritenendolo fondato e ammissibile. Richiamando un consolidato orientamento, culminato nella pronuncia delle Sezioni Unite (sentenza Ksouri n. 20569/2018), i giudici hanno ribadito che l’applicazione della causa di non punibilità per particolare tenuità del fatto presuppone la previa instaurazione del contraddittorio tra accusa, difesa e, se presente, persona offesa. Questo perché la valutazione della tenuità implica un accertamento completo sulla sussistenza del fatto, la sua illiceità e la sua riferibilità all’imputato.
Il rito monitorio del decreto penale, caratterizzato dall’assenza di confronto preventivo per finalità di celerità, è intrinsecamente incompatibile con tale tipo di valutazione. Pertanto, il GIP non può prosciogliere un imputato ai sensi dell’art. 131-bis c.p. inaudita altera parte. La decisione del giudice di primo grado è stata quindi considerata illegittima e affetta da nullità di ordine generale per violazione del diritto al contraddittorio.

I Criteri di Valutazione per la Particolare Tenuità del Fatto in Materia Urbanistica

La Corte ha colto l’occasione per ribadire anche i criteri specifici per valutare la particolare tenuità del fatto nei reati urbanistici e paesaggistici. La valutazione non può limitarsi alla sola consistenza dell’intervento abusivo (tipologia, dimensioni). Deve invece essere ‘olistica’ e considerare una serie di parametri, tra cui:
* La destinazione dell’immobile.
* L’incidenza sul carico urbanistico.
* L’eventuale contrasto con gli strumenti urbanistici e l’impossibilità di sanatoria.
* La violazione di vincoli.
* Il collegamento con altri interventi preesistenti.
* La totale assenza di titolo abilitativo o il grado di difformità.
* Il rispetto o meno di provvedimenti autoritativi dell’amministrazione.
Il giudice di merito aveva omesso di considerare aspetti rilevanti come il cambio di destinazione d’uso, l’ampliamento e l’installazione di nuovi impianti, elementi che meritavano un adeguato apprezzamento.

Le Conclusioni: Annullamento con Rinvio

In conclusione, la Corte di Cassazione ha annullato la sentenza impugnata, rinviando gli atti al Tribunale di Pesaro per un nuovo giudizio. Questa pronuncia consolida un principio fondamentale: la garanzia del contraddittorio è un pilastro del processo penale che non può essere sacrificato neppure in nome dell’efficienza. La valutazione sulla particolare tenuità del fatto è un giudizio di merito complesso che deve necessariamente svolgersi nel pieno rispetto dei diritti di tutte le parti processuali.

Un giudice può prosciogliere un imputato per ‘particolare tenuità del fatto’ quando gli viene richiesto di emettere un decreto penale di condanna?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la procedura per decreto penale è incompatibile con l’applicazione dell’art. 131-bis c.p., poiché questa causa di non punibilità richiede una valutazione di merito che deve avvenire nel contraddittorio tra le parti, diritto non garantito in quella fase del procedimento.

Perché il contraddittorio è essenziale per applicare la causa di non punibilità della particolare tenuità del fatto?
Il contraddittorio è essenziale perché l’applicazione di questa norma implica un accertamento completo sulla sussistenza del fatto, la sua illiceità e la sua attribuibilità all’imputato. Si tratta di una valutazione complessa che non può essere svolta ‘inaudita altera parte’ (senza sentire l’altra parte), ma necessita del confronto tra accusa e difesa per garantire un processo equo.

Quali elementi deve considerare un giudice per valutare la particolare tenuità del fatto in caso di abusi edilizi?
Il giudice deve compiere una valutazione ‘olistica’ che non si limiti alla sola dimensione dell’abuso. Deve considerare anche la destinazione d’uso dell’immobile, l’impatto sul carico urbanistico, l’eventuale contrasto con le norme urbanistiche, l’impossibilità di sanatoria, la violazione di vincoli, la totale assenza di titolo abilitativo e le modalità di esecuzione dell’intervento.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 44348 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 44348 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data Udienza: 25/09/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da

Procuratore Generale della Repubblica presso la Corte di appello di Ancona avverso la sentenza del 26/02/2024 del giudice per le indagini preliminari pres il Tribunale di Pesaro, emessa nel procedimento a carico di

COGNOME NOME nata il 18/10/1948 a Pesaro e COGNOME NOME nato il 07/12/1986 a Sassocorvaro (PU);

visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso;

udita la relazione svolta dalla consigliera NOME COGNOME

lette le conclusioni rassegnate ex art. 23, comma 8, del decreto legge n. 137 del 2020 dal Procuratore generale;

RITENUTO IN FATTO

Con sentenza del 26 febbraio 2024 il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale di Pesaro, a seguito di richiesta di emissione di decreto penale di condanna formulata dalla Procura della Repubblica presso quel Tribunale nei confronti di COGNOME NOME e COGNOME NOME, imputati, in concorso tra loro, la prima in qualità di proprietaria e committente dei lavori, il secondo in qualità di progettista, direttore dei lavori, nonché legale rappresentante dell’impresa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE , esecutrice materiale dei lavori, dei reati di cui agli artt. 110 cod, pen., 31 e 44 comma 1, lett.b) d.P.R. 380/2001, e 110 cod.pen., 93, 94, 94 bis e 95 d.P.r. 380/2001, il solo COGNOME anche del reato di cui all’art. 481 cod.pen., pronunciava sentenza di non doversi procedere ex art. 129 cod.proc.pen. e 131-bis cod.pen., ritenuta l’offesa di particolare tenuità.
Il Procuratore generale della Repubblica presso il Tribunale di Ancona ha proposto tempestivo ricorso per cassazione avverso la predetta sentenza, affidandolo a due motivi.

2.1. Col primo motivo deduce violazione di legge, ex art. 606, lett.b) cod.proc.pen. in relazione agli artt. 129 cod.proc.pen. e 131-bis cod.pen..

La speciale causa di non punibilità ritenuta può venire in rilievo esclusivamente, previa instaurazione del contraddittorio tra le parti, quale opzione processuale spettante all’imputato in sede di formulazione dell’opposizione al decreto penale già emesso. Non rientra nel novero delle ragioni di immediato proscioglimento previste dall’articolo 129 cod.pen., in quanto esige un apprezzamento di merito finalizzato al riscontro dei suoi presupposti applicativi (Sez. 1, n. 15272 del 21/12/16; Sez. 4, n. 43874 del 6/10/2016).
La sentenza è perciò viziata perché emessa in violazione del disposto dell’art. 129 cod.proc.pen. e deve essere annullata.

2.2. Col secondo motivo denuncia vizio di mancanza della motivazione ex art. 606 comma 1, lett e, cod.proc.pen..

Noto il disposto dell’articolo 546 cod.proc.pen., nel caso di specie la motivazione è carente in ordine alla esplicitazione degli elementi da cui il giudicante ha tratto il proprio convincimento. Il giudice, peraltro, ha limitato le sue valutazioni al solo aspetto del reato edilizio, trascurando completamente le altre fattispecie pure contestate e in relazione alle quali non è dato comprendere in alcun modo quali

ragioni abbiano determinato la pronuncia di immediato proscioglimento ex art. 129 cod.proc.pen..

Pur correttamente riscontrati dal giudicante presupposti soggettivi indic all’articolo 131-bis cod.pen., dalla valutazione oggettiva dei fatti per cui si pr si riscontrano elementi che non consentono di poter considerare tenue le offese bene giuridico recata dalle condotte censurate ai due imputati.

2.3. Chiede, pertanto, che la sentenza impugnata venga annullata.

Con requisitoria scritta il Procuratore generale ha dedotto la fondatezza, inna tutto, del primo motivo di ricorso, invocando l’annullamento con rinvio dell sentenza impugnata.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Gli imputati COGNOME e COGNOME nelle indicate qualità, realizzavano interve edilizi in assenza del prescritto permesso di costruire.

Più precisamente, presentando presso il Comune di Pesaro CILAS, ove era previsto unicamente il rifacimento della copertura, effettuavano lavori di demolizione ricostruzione del manufatto accessorio -destinato a garage- delle dimension originali di metri 6.00x 4.10, realizzando un ampliamento di superficie di circa 20%, fino a metri 6.08×4,87; realizzavano modifiche della distribuzione interna con creazione di un vano tecnico in cui venivano installati componenti di impiant termoidraulico; provvedevano a predisposizione di una cucina a gas nel vano principale del manufatto; realizzavano modifiche prospettiche consistent nell’apertura di una finestra sul lato destro dell’edificio e nello sposta dell’ingresso principale dal lato sinistro verso il centro della facciata.
Interventi, tutti, svolti in assenza della preventiva denuncia dei lavori e in as del deposito degli elaborati progettuali alla competente autorità region (risultando depositata, al numero PU/1173/2022, la sola denuncia di cui all’artico 93 del d.P.R. n. 380/2001 unicamente per lavori di demolizione e rifacimento del solaio di copertura).

Inoltre, NOMECOGNOME in qualità di progettista e direttore dei rappresentava sugli elaborati grafici allegati a CILAS uno stato di fatto diffo dal vero, come apprezzabile dalla documentazione fotografica allegata al medesimo titolo edilizio; in particolare ometteva di indicare una parete diviso interna e una porta sul lato destro dell’edificio; dichiarava, inoltre, nello s progetto allegato alla predetta CILAS n. 1516/2022, di effettuare intervento manutenzione straordinaria e adeguamento sismico di parte strutturale dell’edificio (smontaggio della copertura, suo rifacimento), mentre, di fat
eseguiva o faceva eseguire un intervento di demolizione e ricostruzione dell’intero edificio con ampliamento di volumetria complessiva (intervento soggetto a permesso di costruire).

Il giudice, a seguito della richiesta di emissione di decreto penale di condanna, in fatto escludendo dalla contestazione il cambio di destinazione d’uso del garage ampliato e dotato di una cucina a gas e di tubature idriche-, nel ritenere che le condotte contestate ai prevenuti odierni recassero al bene giuridico protetto dalle norme incriminatrici una offesa di particolare tenuità, ha disposto non doversi procedere nei confronti di entrambi gli imputati, per tutti i reati loro ascritti, perch non punibili per particolare tenuità del fatto ai sensi dell’articolo 131-bis cod.pen..
Si deduce, nel ricorso, col primo motivo, violazione di legge, ex art. 606, lett.b) cod.proc.pen. in relazione agli artt. 129 cod.proc.pen. e 131-bis cod.pen.; col secondo vizio di mancanza della motivazione ex art. 606 comma 1, lett e , cod.proc.pen. in ordine alla esplicitazione degli elementi da cui il giudicante ha tratto il proprio convincimento.

3. Si rileva, in via preliminare, l’ammissibilità del ricorso.

Non ignora il collegio il precedente, costituito da pronuncia di questa sezione, n. 13081 del 1011/2024, Rv 286145-01, secondo cui «In tema di impugnazioni, è inammissibile il ricorso per cassazione con cui il pubblico ministero che abbia richiesto l’emissione del decreto penale di condanna impugni, senza allegare un concreto interesse, la sentenza di proscioglimento per particolare tenuità del fatto, pur illegittimamente emessa, ex art. 129 cod. proc. pen., dal giudice per le indagini preliminari, lamentando, non già la violazione di legge per insussistenza dei presupposti di applicazione dell’istituto o il vizio di motivazione, ma la mera violazione del diritto al contraddittorio dell’imputato.»
L’insegnamento di questa Corte è, pertanto, nel senso che pur dopo la c.d. riforma Cartabia, la sentenza di proscioglimento, emessa dal giudice per le indagini preliminari investito della richiesta di decreto penale di condanna, è inappellabile, ma può essere impugnata con ricorso per cassazione (Sez. 3, n. 17419 del 04/04/2023, COGNOME, Rv. 284662), rispetto alla cui proposizione il Procuratore della Repubblica è certamente soggetto legittimato ex art. 608, comma 2, cod proc. pen..

Alla astratta legittimazione alla impugnazione deve, comunque, corrispondere un interesse attuale e concreto: secondo consolidato orientamento nel caso in cui il pubblico ministero propone ricorso per cassazione onde ottenere l’esatta applicazione della legge, sussiste il concreto ed attuale interesse richiesto dall’art. 568, comma 4, cod. proc. pen. solo se, con l’impugnazione, può raggiungersi un

risultato non solo teoricamente corretto, ma anche praticamente favorevole, a nulla rilevando l’affermazione in astratto di un principio di diritto da applicar futuro (Sez. 2, n. 37876 del 12/09/2023, COGNOME, Rv. 285026; Sez. 3, n. 4858 del 13/09/2016, COGNOME, Rv. 268191).

3.1. Nel caso in esame, il pubblico ministero ha impugnato la sentenza, dolendos della violazione della legge penale e del vizio di motivazione per aver il giu erroneamente od illogicamente ritenuto la sussistenza dei presupposti della caus di non punibilità per particolare tenuità del fatto, così dando precisa indica dell’interesse all’osservanza della disposizione violata, ulteriore rispet (mera) tutela del diritto al contraddittorio dell’imputato rispetto ad una deci sollecitata dal pubblico ministero inaudita altera parte.
Ciò premesso, questa Corte, nel suo supremo consesso, ha affermato che l’applicazione della causa non punibilità della particolare tenuità del «pretende per la sua applicazione la previa instaurazione del contraddittorio l’accusa, la difesa e persino la persona offesa, se esistente, perché im l’accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità e della rife all’imputato; esso comporta peraltro effetti non integralmente liberatori l’imputato e la necessità di assicurare tale garanzia viene riconosciuta anche n fase dell’archiviazione del procedimento dall’art. 411, comma 1-bis, d. proc. pen. Pertanto, è corretto ritenere che sia preclusa al giudice, richiesto di eme decreto penale di condanna, la possibilità di prosciogliere l’imputato ai s dell’art. 129 cod. proc. pen. a ragione della minima offensività del comportament illecito per l’ostacolo procedurale rappresentato dalla connotazione del monitorio, che, per perseguire finalità deflattive e di accelerazione nella tratta del processo, viene attivato dall’accusa in assenza di qualunque tipo di confro preventivo con l’imputato e la sua difesa» (Sez. U, n. 20569 del 18/01/2018 Ksouri, Rv. 272715, in motivazione).
Il Collegio condivide questa valutazione e rileva che la sentenza impugnat come adottata va ritenuta illegittima in quanto affetta dalla nullità di o generale, a regime c.d. intermedio, di cui agli artt. 178, lett. c), e 180 cod pen., essendo stato precluso all’imputato il diritto ad esercitare il contraddi sul punto.

Si rileva, comunque, che secondo consolidata giurisprudenza di questa Corte che il Collegio condivide e ribadisce, la predicabilità della causa di esclusione punibilità ex art. 131-bis cod.pen. è subordinata, nelle ipotesi di viola urbanistiche e paesaggistiche, ad una valutazione olistica dell’intervento abusi

che deve ricomprendere non solo la sua consistenza, ma, anche, altri parametri d valutazione che ne caratterizzano l’identità.

Si richiamano, al proposito, ex multis, sin da Sez. 3, n. 47039 del 08/10/2015 Ud. (dep. 27/11/2015 ) Rv. 265450 – 01, secondo cui «Ai fini della applicabili dell’art. 131-bis cod. pen. nelle ipotesi di violazioni urbanistiche e paesaggis la consistenza dell’intervento abusivo -data da tipologia, dimension caratteristiche costruttive- costituisce solo uno dei parametri di valutazi assumendo rilievo anche altri elementi quali, ad esempio, la destinazion dell’immobile, l’incidenza sul carico urbanistico, l’eventuale contrasto con strumenti urbanistici e l’impossibilità di sanatoria, il mancato rispetto di vin la conseguente violazione di più disposizioni, l’eventuale collegamento dell’ope abusiva con interventi preesistenti, la totale assenza di titolo abilitativo o i di difformità dallo stesso, il rispetto o meno di provvedimenti autoritativi em dall’amministrazione competente, , le modalità di esecuzione dell’intervento»; nello stesso senso: Sez. 3, n. 19111 del 10/03/2016 Ud. (dep. 09/05/2016 ) Rv. 266586 – 01 , Sez. 3, n. 33414 del 04/03/2021 Ud. (dep. 09/09/2021 ) Rv. 282328 – 01, tutte espressioni di un principio reiteratamente confermato fino Sez. 3, n. 33101 del 2024, non massimata, che ribadisce come «i parametri di valutazione ai fini della applicabilità dell’art. 131-bis cod. pen. sono costi dalla consistenza dell’intervento abusivo (tipologia, dimensioni e caratteristic costruttive); 2. dalla destinazione dell’immobile; 3. dall’incidenza sul c urbanistico; 4. dall’eventuale contrasto con gli strumenti urbanistici e consegue impossibilità di sanatoria; 5. dall’eventuale collegamento dell’opera abusiva interventi preesistenti; 6. dalla totale assenza di titolo abilitativo o dal difformità dallo stesso; 7. dal rispetto o meno di provvedimenti autoritativi eme dall’amministrazione competente e dalle modalità di esecuzione dell’intervento Inoltre, in relazione alla fattispecie di cui agli artt. 93 e 95 del d.P.R. n. 3 giugno 2001, la particolare tenuità del fatto va verificata tenendo conto del b giuridico protetto e dell’interesse sotteso alla specifica disposizione incrimina consistente nella tutela della pubblica incolumità dal rischio sismico (Sez. 3, n. del 20/04/2017, dep. 11/01/2018, Rv 271865).. Ai fini della valutazione dell gravità del fatto, affinché possa essere esclusa l’applicazione della causa di punibilità, non è necessario che tali elementi sussistano tutti, potendo il gi valutare, ai sensi dell’articolo 133 cod. pen., come dirimenti in senso negativo alcuni degli elementi anzidetti. Riassuntivamente, quando la consistenza dell’oper -alla luce dei suesposti parametri- è tale da escludere in radice l’esiguità del o del pericolo, correttamente il giudice nega l’applicazione della causa di punibilità di cui all’art. 131-bis cod. pen. (Sez. 3, n. 33414 del 04/03/2021 Corte di Cassazione – copia non ufficiale
282328 – 01».

Nel caso in esame, il giudice territoriale ha ritenuto la concedibilità della ca non punibilità, innanzi tutto, limitando le sue valutazioni al solo reato edi trascurando le altre fattispecie pure contestate e del tutto pretermess comunque, ha omesso la valutazione del cambio di destinazione d’uso del manufatto, del suo ampliamento, della installazione di presidi idrici e idrau prima inesistenti, meritevoli, invece, secondo quanto sopra esplicitato, di adegu apprezzamento.

L’accoglimento del primo motivo esime, in ogni caso, dal discettare in merito agli altri motivi di ricorso.

P.Q.M.

Annulla l’ordinanza impugnata e rinvia per nuovo giudizio al Tribunale di Pesaro competente ai sensi dell’art. 324, co. 5, cod.proc.pen..

Così deciso in Roma il 25 settembre 2024

sigliere est.

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