Somma urgenza: deroga alle autorizzazioni?

Un Comune completa un ponte in regime di somma urgenza dopo una calamità, ma l’opera viene sequestrata per mancanza di autorizzazioni. La Cassazione annulla il sequestro, stabilendo che la procedura di urgenza non si limita all’area colpita ma a qualsiasi intervento necessario per la pubblica incolumità e che il giudice deve motivare adeguatamente sull’insussistenza del fumus commissi delicti in tali circostanze.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 novembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Somma Urgenza: Giustifica i Lavori Pubblici Senza Autorizzazioni? La Cassazione Fa Chiarezza

Quando un’emergenza mette a rischio la sicurezza pubblica, fino a che punto un’amministrazione comunale può spingersi per intervenire tempestivamente? La procedura di somma urgenza, strumento eccezionale per rispondere a calamità, può giustificare la realizzazione di opere senza le preventive autorizzazioni idrauliche e paesaggistiche? Con la sentenza n. 10242 del 2024, la Corte di Cassazione offre un’interpretazione fondamentale, bilanciando la necessità di agire rapidamente con il rispetto delle normative a tutela del territorio.

I Fatti del Caso: Lavori d’Emergenza e Sequestro Preventivo

A seguito di eccezionali eventi meteorologici, una strada comunale che collegava il centro abitato con una località periferica crollava, isolando di fatto i residenti. Per ripristinare la viabilità e garantire l’accesso ai mezzi di soccorso, il Comune decideva di intervenire con la massima celerità, completando un ponte su un vicino torrente, la cui struttura era già parzialmente realizzata da anni ma mai ultimata. L’intervento veniva disposto avvalendosi della procedura di somma urgenza prevista dal Codice degli Appalti.

Tuttavia, l’opera veniva posta sotto sequestro preventivo dalla magistratura. L’accusa mossa al funzionario comunale era di aver proceduto senza le necessarie autorizzazioni idrauliche e paesaggistiche, configurando così due diverse ipotesi di reato.

La Procedura di Somma Urgenza e la Decisione del Tribunale

Il Comune, in qualità di proprietario del bene, presentava istanza di riesame contro il sequestro, sostenendo la piena legittimità del proprio operato. La tesi difensiva era chiara: la procedura di somma urgenza era stata attivata per una situazione di necessità e pericolo per la pubblica incolumità, e tale condizione eccezionale avrebbe dovuto giustificare l’omissione delle autorizzazioni preventive, agendo come una vera e propria scriminante.

Il Tribunale del Riesame, però, respingeva l’istanza. Aderendo acriticamente alle conclusioni di un consulente tecnico, il Tribunale riteneva che la procedura d’urgenza potesse applicarsi unicamente ai lavori sull’arteria stradale direttamente crollata e non su un manufatto diverso, come il ponte. Di conseguenza, confermava la sussistenza del fumus commissi delicti e la legittimità del sequestro.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha ribaltato la decisione del Tribunale, annullando l’ordinanza di sequestro con rinvio per un nuovo giudizio. Le motivazioni della Suprema Corte sono cruciali per comprendere la portata della procedura di somma urgenza.

Innanzitutto, la Corte ha chiarito l’ambito di applicazione dell’art. 163 del Codice degli Appalti. La procedura di somma urgenza non è limitata al ripristino del bene specifico danneggiato dalla calamità. Al contrario, essa legittima qualsiasi intervento volto a eliminare situazioni di pericolo per la pubblica o privata incolumità derivanti dall’evento calamitoso. Nel caso di specie, il completamento del ponte era funzionale a risolvere il problema dell’isolamento e a garantire la sicurezza, rientrando quindi pienamente nella logica della norma.

In secondo luogo, la Cassazione ha censurato pesantemente la decisione del Tribunale per un grave difetto di motivazione. Il giudice del riesame si era limitato a condividere le valutazioni del consulente tecnico senza svolgere alcuna argomentazione giuridica autonoma. Non aveva spiegato perché, secondo il suo iter logico-giuridico, il ricorso alla somma urgenza non potesse escludere la necessità delle autorizzazioni o, comunque, non potesse configurarsi come una causa di giustificazione (scriminante) per la condotta del funzionario comunale.

Conclusioni: L’Impatto della Sentenza

La pronuncia della Cassazione stabilisce un principio di diritto fondamentale: la tutela della pubblica incolumità attraverso la procedura di somma urgenza ha un’applicazione ampia e non può essere limitata da interpretazioni eccessivamente restrittive e formalistiche. Un giudice, di fronte a un’opera realizzata in emergenza, non può confermare un sequestro senza aver prima valutato approfonditamente se le circostanze eccezionali giustifichino la deroga alle procedure ordinarie.

Questa sentenza rappresenta una guida preziosa per le amministrazioni pubbliche, confermando che, in situazioni di comprovata emergenza, la priorità è la messa in sicurezza della collettività. Allo stesso tempo, impone ai giudici un onere di motivazione rafforzato, affinché le misure cautelari reali non ostacolino interventi necessari e legittimi.

La procedura di somma urgenza può essere usata per lavori su beni diversi da quelli danneggiati dalla calamità?
Sì. La Corte di Cassazione ha chiarito che questa speciale procedura non è limitata al bene direttamente colpito dall’evento, ma si estende a qualsiasi intervento necessario per eliminare situazioni di pericolo per la pubblica o privata incolumità che ne derivano.

Realizzare un’opera in somma urgenza esclude automaticamente la necessità di autorizzazioni idrauliche e paesaggistiche?
La sentenza non lo afferma in modo automatico. Tuttavia, annulla la decisione del tribunale perché non ha adeguatamente considerato se il ricorso alla somma urgenza potesse escludere la necessità delle autorizzazioni preventive o, comunque, fungere da causa di giustificazione (scriminante) per la condotta illecita. La questione dovrà essere rivalutata dal giudice del rinvio.

Il proprietario di un bene sequestrato (terzo rispetto all’indagato) può contestare l’esistenza del reato nel giudizio di riesame?
Sì. Quando si tratta di un sequestro preventivo finalizzato a impedire l’uso di un bene, il terzo proprietario è l’unico soggetto legittimato a impugnare il provvedimento e può farlo contestando nel merito i presupposti della misura, inclusa la sussistenza del fumus commissi delicti (la parvenza di reato).

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 10242 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 10242 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data Udienza: 15/02/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto dal

Comune di Vitulano, in persona del Sindaco pro tempore

avverso la ordinanza del 01/08/2023 del Tribunale di Benevento

visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; lette le richieste scritte trasmesse dal Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO, ai sensi dell’art. 23, comma 8, d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, conv., con modiff., dalla I. 18 dicembre 2020, n. 176, che ha concluso chiedendo l’annullamento con rinvio dell’ordinanza impugnata; letta la memoria di replica depositata nell’interesse del ricorrente dall’AVV_NOTAIO, che ha insistito per l’accoglimento di tutti i motivi di ricorso.
Depositata in Cancelleria

Oggi,

1 2 MAR. 2624

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza 10 agosto 2023, il Tribunale di Benevento ha respinto l’istanza di riesame proposta dal Comune di Vitulano, quale terzo proprietario, avverso il decreto di sequestro preventivo di un ponte di attraversamento realizzato dall’ente territoriale sul torrente Jerino. Nell’ambito del procedimento penale aperto nei confronti del responsabile dell’area tecnica del Comune e Responsabile Unico del Procedimento, il sequestro è stato disposto in relazione ai reati previsti dagli artt. 374 I. 20 marzo 1865, n. 2248, All. F, 1 r.d. 28 maggio 1931, n. 601 e 93 r.d. 25 luglio 1904, n. 523 (capo 11 della provvisoria incolpazione) e 181, comma 1, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (capo 2) per essere stata l’opera realizzata in mancanza delle prescritte autorizzazioni idraulica e paesaggistica.
Avverso l’ordinanza, a mezzo del difensore costituito procuratore speciale, il Comune di Vitulano ha proposto ricorso per cassazione, deducendo, con il primo motivo, la violazione della legge penale incriminatrice oggetto di contestazione al capo 1) della provvisoria imputazione, dell’art. 163, commi 1 e 6, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 di approvazione del c.d. codice degli appalti (di seguito, cod. app. abr., in quanto ora sostituito dal d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36), degli artt. 51 e 54 cod. pen., nonché dell’art. 321, comma 1, cod. proc. pen.
Si lamenta, in particolare, che il Tribunale aveva fallacemente ritenuto la sussistenza del fumus della contravvenzione di esecuzione di lavori nell’alveo del torrente in assenza di autorizzazione idraulica benché si trattasse di opere disposte in regime di somma urgenza, ai sensi dell’art. 163 cod. app. abr., a seguito del crollo di una strada, parallela al torrente Jerino, che collegava il centro comunale di Vitulano con l’abitato di località Pantanella. Quel crollo, dovuto a calamità naturale conseguente alle eccezionali precipitazioni meteoriche registrate nei giorni 17-19 gennaio 2023, aveva reso necessario il completamento del ponte di attraversamento del torrente Jerino, sul piano strutturale realizzato sin dal 1999 ma mai ultimato, al fine di consentire ai mezzi di pronto soccorso di raggiungere, in situazioni di emergenza che richiedano un tempestivo intervento, l’abitato di località Pantanella, essendo inidoneo l’accidentato e notevolmente più lungo percorso alternativo di campagna. L’esecuzione dei lavori di completamento del ponte con la speciale procedura derogatoria della somma urgenza – rileva il ricorrente – era ontologicamente incompatibile con la richiesta delle preventive autorizzazioni idraulica e paesaggistica e, in ogni caso, la condotta del funzionario comunale sottoposto ad indagine sarebbe stata scriminata per essere stata tenuta
in adempimento di un dovere legislativamente previsto ovvero in stato di necessità.

Aderendo acriticamente alle conclusioni del consulente tecnico nominato dal pubblico ministero, l’ordinanza impugnata aveva affermato l’insussistenza dei presupposti per l’attivazione della richiamata procedura di somma urgenza, erroneamente ritenendo che questa consentisse unicamente lavori sull’arteria stradale oggetto di crollo, mentre, come peraltro in precedenza avvenuto in casi simili verificatisi in altri comuni del beneventano, tale disciplina consente invece di svolgere lavori idonei a rimuovere un evento dannoso o pericoloso per la pubblica o privata incolumità – nella specie, la condizione di isolamento dell’abitato di località Patarnella – anche se le opere siano eseguite su manufatti diversi da quelli colpiti dalla calamità naturale che ha determinato l’urgenza dell’intervento.
Con il secondo motivo di ricorso si lamenta la violazione degli artt. 125, comma 3, e 111, comma 6, Cost., in relazione agli artt. 321, comma 1, e 324, comma 7, cod. proc. pen. ed alle disposizioni di legge sostanziale evocate nel primo motivo di ricorso. Ci si duole, in particolare, della mancanza o apparenza di motivazione sulle doglianze in tale motivo riproposte, e già dedotte nel giudizio di riesame facendo anche riferimento ad una consulenza tecnica di parte, a sostegno dell’insussistenza del fumus della contravvenzione di cui al capo 1) della provvisoria incolpazione. Secondo il ricorrente, con formule di stile, frasi stereotipate ed affermazioni disinvoltamente assertive ed apodittiche che non consentono di comprendere l’iter logico-giuridico della decisione, l’ordinanza impugnata si era limitata ad affermare l’insussistenza dei presupposti che legittimano il ricorso alla procedura della somma urgenza, reputando condivisibili le valutazioni espresse dal consulente tecnico del pubblico ministero e aggiungendo, senza svolgere alcuna argomentazione in diritto, che le stesse troverebbero fondamento nel tenore letterale dell’art. 163 cod. app. abr.
Con l’ultimo motivo di ricorso si deduce la violazione della medesime disposizioni processuali evocate nel secondo motivo, nonché degli artt. 146 e 181, comma 1, d.lgs. 42/2004 per difetto assoluto di motivazione in ordine alle doglianze, proposta con il riesame, sull’insussistenza del fumus del reato paesaggistico contestato al capo 2) della provvisoria incolpazione. Il Tribunale – si lamenta – affermando la sussistenza del fumus del reato di cui al capo 1) aveva illegittimamente ritenuto assorbite tali ulteriori doglianze benché le stesse fossero soltanto in parte analoghe a quelle svolte con riguardo al reato concernente il mancato conseguimento dell’autorizzazione idraulica e, in particolare, senza nulla
argomentare sulla dedotta esistenza dell’autorizzazione paesaggistica, rilasciata per la realizzazione del ponte sottoposto a sequestro sin dal 1999.

Ritenendo fondato il terzo motivo di ricorso ed inammissibili i primi due motivi – il AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO ha richiesto l’annullamento con rinvio dell’ordinanza impugnata, mentre la difesa del Comune ricorrente ha depositato memoria di replica richiedendo l’accoglimento di tutti i motivi di ricorso.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Va preliminarmente affermata l’ammissibilità del ricorso, reputando il Collegio che sussista la legittimazione del terzo proprietario del bene sequestrato a dedurre in sede di giudizio di riesame avverso provvedimento di sequestro preventivo impeditivo la insussistenza dei presupposti richiesti per l’adozione della misura cautelare reale sub specie di fumus commissi delicti e periculum in mora.

Ed invero, non viene nella specie in rilievo il principio, anche di recente affermato da questa Corte, giusta il quale il terzo che nel giudizio di riesame affermi di avere diritto alla restituzione del bene oggetto di sequestro può dedurre, in sede di merito e di legittimità, unicamente la propria effettiva titolarit disponibilità del bene e l’inesistenza di un proprio contributo al reato attribuit all’indagato, senza potere contestare l’esistenza dei presupposti della misura cautelare (Sez. 3, n. 36347 del 11/07/2019, COGNOME, Rv. 276700; Sez. 6, n. 42037 del 14/09/2016, COGNOME, Rv. 268070; Sez. 6, n. 34704 del 19/07/2016, COGNOME, n.m.). Come bene si ricava dalla condivisibile motivazione della richiamata pronuncia COGNOME, il principio si riferisce infatti al giudizio di riesame avverso decret di sequestro preventivo finalizzato alla confisca per equivalente del profitto del reato, eseguito su beni formalmente appartenenti a terzi ma ritenuti nella disponibilità dell’indagato. Soltanto in questo caso, difatti, vale il rilievo per cu ragioni che hanno giustificato l’adozione della misura non riguardano la posizione del terzo, essendo al proposito unicamente rilevante accertare se i beni sui quali il sequestro è stato eseguito siano o meno nella disponibilità dell’istante piuttosto che dell’indagato destinatario del provvedimento cautelare. Per contro, nel caso in cui si tratti di sequestro preventivo impeditivo di un bene pacificamente appartenente ad un soggetto terzo rispetto all’indagato, non avendo quest’ultimo interesse a richiedere il riesame (Sez. 3, n. 16352 del 11/01/2021, COGNOME, Rv. 281098; Sez. 5, n. 35015 del 09/10/2020, COGNOME, Rv. 280005; Sez. 5, n. 52060 del 30/10/2019, Angeli, Rv. 277753; Sez. 3′ n. 3602 del 16/01/2019, COGNOME, Rv. 276545), l’unico soggetto legittimato a far valere l’insussistenza dei presupposti che giustificano la misura in sede di impugnazione cautelare è,
appunto, il terzo avente diritto alla restituzione del bene. Sarebbe arbitrario ed errato, dunque, – nel silenzio della legge processuale, che, tra l’altro, legittima proporre l’impugnazione, anche nel merito, la persona a cui le cose sono state sequestrate e quella che avrebbe diritto alla loro restituzione – escludere in tal caso la possibilità di far valere l’insussistenza dei presupposti che giustificano l’adozione della misura. Né avrebbe senso consentire all’impugnante in sede di riesame di dedurre unicamente la propria effettiva titolarità o disponibilità del bene, laddove – come nel caso di specie – questa sia assolutamente non controversa ed irrilevante ai fini del mantenimento o meno della misura. Affermare la valenza di quel principio nei casi come quello in esame significherebbe, nella sostanza, privare il gravame di merito cautelare di qualsiasi profilo di utilità ed escludere la verifica in sede d’impugnazione sulla legittimità del disposto sequestro.
Quanto al merito del ricorso, i primi due motivi, che possono essere unitariamente trattati per l’evidente connessione, sono fondati ed assorbenti rispetto al terzo motivo.

2.1. Ed invero, l’art. 163, comma 1, cod. app. abr., prevede che, «in circostanze di somma urgenza che non consentono alcun indugio, il soggetto fra il responsabile del procedimento e il tecnico dell’amministrazione competente che si reca prima sul luogo, può disporre, contemporaneamente alla redazione del verbale, in cui sono indicati i motivi dello stato di urgenza, le cause che lo hanno provocato e i lavori necessari per rimuoverlo, la immediata esecuzione dei lavori entro il limite di 200.000 euro o di quanto indispensabile per rimuovere lo stato di pregiudizio alla pubblica e privata incolumità». In deroga alle ordinarie regole sui contratti pubblici, la disposizione, ai successivi commi 2, 3, 4 e 5 prevede, tra l’altro, l’affidamento in forma diretta dell’esecuzione dei lavori di somma urgenza e detta la disciplina per la quantificazione ed il pagamento del corrispettivo. L’art. 163, comma 6, cod. app. abr., con il rimando agli eventi, anche calamitosi, che legittimano l’intervento del servizio di protezione civile quali disciplinati dal relativa legge istitutiva, oggi sostituita dal d.lgs. 2 gennaio 2018, n. 1 (codice dell protezione civile), prevede, poi, che integra la situazione di somma urgenza disciplinata dal codice sugli appalti «anche il verificarsi degli eventi di c all’articolo 2, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, ovvero la ragionevole previsione, ai sensi dell’articolo 3 della medesima legge, dell’imminente verificarsi di detti eventi, che richiede l’adozione di misure indilazionabili, e nei limiti de stretto necessario imposto da tali misure. La circostanza di somma urgenza, in tali casi, è ritenuta persistente finché non risultino eliminate le sii:uazioni dannose o pericolose per la pubblica o privata incolumità derivanti dall’evento, e comunque
per un termine non superiore a quindici giorni dall’insorgere dell’evento, ovvero entro il termine stabilito dalla eventuale declaratoria dello stato di emergenza di cui all’articolo 5 della medesima legge n. 225 del 1992; in tali circostanze ed entro i medesimi limiti temporali le amministrazioni aggiudicatrici possono procedere all’affidamento di appalti pubblici di lavori, servizi e forniture con le procedur previste nel presente articolo».

2.2. Come si ricava dalle richiamate disposizioni, la speciale procedura della somma urgenza non prevede, neppure con riguardo al caso – disciplinato nel successivo comma sesto – in cui lo stato di urgenza sia conseguente ad una calamità naturale, che i lavori interessino i beni colpiti dall’evento calamitoso. Ciò che l’art. 163, commi 1 e 6, cod. app. abr. richiede è che si tradi di interventi volt alla eliminazione di situazioni dannose o pericolose per la pubblica o privata incolumità, eventualmente derivanti da evento calamitoso, che legittimano di procedere con la semplificata procedura imposta dalla somma urgenza.
2.3. L’interpretazione data alla disposizione dall’ordinanza impugnata peraltro in alcun modo argomentata ed affermata in termini di mera “plausibilità” aderendo alle valutazioni fatte dal consulente tecnico del pubblico ministero – è, pertanto, erronea, con conseguente mancanza di motivazione sulle ragioni per cui, secondo il Comune istante, il ricorso alla procedura di somma urgenza avrebbe escluso la necessità del previo rilascio delle autorizzazioni idraulica e paesaggistica o, comunque, scriminato ex artt. 51 o 54 codl. pen. la re tiva condotta omissiva in ipotesi illecita.
L’ordinanza impugnata deve pertanto essere annullata con rinvio per nuovo giudizio al Tribunale di Benevento, che, eventualmente verificata la legittimità del ricorso alla procedura di somma urgenza sotto profili diversi dall’unico ritenuto e qui censurato, dovrà poi valutare, rendendo sul punto la motivazione che nella specie è mancata, la correttezza o meno delle conseguenze che, secondo il ricorrente, deriverebbero dall’aver il Comune proceduto con la procedura di somma urgenza in rapporto alla sussistenza del fumus commissi delicti delle contravvenzioni ipotizzate e poste a base del sequestro del manufatto.

P.Q.M.

Annulla l’ordinanza impugnata e rinvia per nuovo giudizio al Tribunale di Benevento competente ai sensi dell’art. 324, co. 5, cod. proc. pen.

Così deciso il 15 febbraio 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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