Sequestro preventivo: limiti ricorso in Cassazione

La Corte di Cassazione rigetta il ricorso contro un’ordinanza di sequestro preventivo per presunti abusi edilizi. La sentenza ribadisce un principio fondamentale: il ricorso in sede di legittimità è ammesso solo per violazione di legge e non per contestare l’interpretazione di atti amministrativi, come i Piani Urbanistici Comunali, la cui valutazione è considerata una questione di fatto riservata ai giudici di merito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 gennaio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Sequestro Preventivo in Edilizia: Quando il Ricorso in Cassazione è Inammissibile

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 42379 del 2024, torna a pronunciarsi sui confini del giudizio di legittimità in materia di misure cautelari reali, offrendo importanti chiarimenti. Al centro della controversia vi è un’ordinanza di sequestro preventivo emessa per presunti illeciti edilizi. La decisione sottolinea come il ricorso alla Suprema Corte non possa trasformarsi in un terzo grado di merito, specialmente quando le doglianze riguardano l’interpretazione di atti amministrativi come i Piani Urbanistici Comunali (P.U.C.).

I Fatti del Caso: un Progetto Edilizio sotto Sequestro

Il caso nasce da un’indagine su una serie di interventi edilizi, tra cui la realizzazione di un parcheggio con relativa strada di accesso e la demolizione e ricostruzione di un edificio in un’area soggetta a specifiche normative urbanistiche. Il Giudice per le Indagini Preliminari, e successivamente il Tribunale del Riesame, avevano disposto e confermato il sequestro preventivo dei terreni e dei manufatti, ritenendo che le opere fossero state realizzate in violazione delle norme edilizie e urbanistiche vigenti.

I Motivi del Ricorso e il Sequestro Preventivo

L’indagato, tramite il suo difensore, ha proposto ricorso in Cassazione lamentando una ‘violazione di legge’. Secondo la difesa, i giudici di merito avrebbero errato nell’interpretare le normative applicabili, in particolare:
1. Il Piano Urbanistico Comunale (P.U.C.): Si sosteneva che il Tribunale avesse travisato le previsioni di una specifica scheda del P.U.C. che, a dire del ricorrente, avrebbe legittimato la costruzione del parcheggio e della strada.
2. La Legge Regionale (‘Piano Casa’): Si contestava la valutazione del Tribunale sull’incompatibilità dell’intervento di demolizione e ricostruzione con la legge regionale, basata su un parere della Regione ritenuto superato e non pertinente.

In sostanza, il ricorrente chiedeva alla Cassazione una nuova e diversa interpretazione degli strumenti urbanistici e dei pareri amministrativi per dimostrare la legittimità delle opere e ottenere la revoca del sequestro.

La Decisione della Cassazione: I Limiti del Giudizio di Legittimità

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso infondato, ribadendo i principi consolidati sul proprio ruolo nel giudizio cautelare. Il ricorso avverso le ordinanze in materia di sequestro preventivo, ai sensi dell’art. 325 c.p.p., è ammesso solo per ‘violazione di legge’.

L’interpretazione del Piano Urbanistico non è Questione di Diritto

Sul primo punto, la Corte ha chiarito che l’interpretazione di atti amministrativi specifici, come una scheda tecnica di un P.U.C. o un parere regionale, non costituisce una ‘violazione di legge’ sindacabile in sede di legittimità. Si tratta, invece, di una ‘valutazione di fatto’ riservata esclusivamente al giudice di merito. La Cassazione non può sostituire la propria interpretazione a quella, logicamente motivata, del Tribunale. Nel caso di specie, il Tribunale aveva concluso che il P.U.C. prevedeva il potenziamento viario su un versante diverso da quello oggetto dell’intervento, e questa valutazione, non essendo manifestamente illogica o totalmente assente, è insindacabile.

Il Ruolo del Giudice del Riesame

La sentenza ricorda che il compito del Tribunale del Riesame non è accertare la fondatezza dell’accusa, ma solo verificare l’astratta configurabilità del reato ipotizzato (fumus boni iuris). Il controllo si limita a valutare se gli elementi presentati dall’accusa consentano di sussumere il fatto concreto in una determinata fattispecie di reato. Qualsiasi valutazione sulla colpevolezza è riservata al successivo giudizio di merito.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso perché le censure sollevate dal ricorrente non vertevano su una reale violazione di norme di diritto, ma miravano a ottenere una nuova valutazione del materiale probatorio e una diversa interpretazione degli atti amministrativi alla base del provvedimento di sequestro. Tale attività è preclusa nel giudizio di legittimità. La motivazione del Tribunale, pur sintetica, è stata ritenuta sufficiente e non meramente apparente, avendo spiegato le ragioni del contrasto tra le opere realizzate e le previsioni urbanistiche. La Cassazione, quindi, non entra nel merito della corretta interpretazione del P.U.C. o dei pareri regionali, ma si limita a verificare che il giudice di merito abbia fornito una giustificazione coerente e non basata su errori di diritto.

Le Conclusioni

Questa pronuncia conferma che la via del ricorso in Cassazione contro un sequestro preventivo è stretta. Non è sufficiente essere in disaccordo con l’interpretazione del Tribunale su questioni fattuali o su atti amministrativi. Per avere successo, è necessario dimostrare un vizio di legittimità netto, come l’errata applicazione di una norma di legge o una motivazione talmente carente da essere considerata inesistente. Gli operatori del settore e i loro difensori devono quindi concentrare le proprie argomentazioni su profili squisitamente giuridici, consapevoli che il giudizio di merito sull’interpretazione degli strumenti urbanistici si esaurisce nei primi due gradi di giudizio.

È possibile contestare in Cassazione l’interpretazione di un Piano Urbanistico Comunale (P.U.C.) data dal Tribunale in un caso di sequestro preventivo?
No, la Corte di Cassazione ha stabilito che l’interpretazione di atti amministrativi privi di carattere normativo, come le specifiche schede di un P.U.C., rientra nella valutazione del fatto, che non è sindacabile in sede di legittimità. Il ricorso è ammesso solo per violazione di legge.

Qual è il limite del sindacato della Corte di Cassazione su un’ordinanza di sequestro preventivo?
Il ricorso è ammesso solo per ‘violazione di legge’. Ciò include errori nell’applicazione delle norme e vizi di motivazione così radicali da renderla mancante o meramente apparente, ma esclude una nuova valutazione dei fatti o la contestazione dell’interpretazione di atti amministrativi.

Il giudice del riesame deve accertare la piena responsabilità dell’indagato per confermare un sequestro preventivo?
No, il Tribunale del riesame deve limitarsi a verificare l’astratta configurabilità del reato ipotizzato (‘fumus boni iuris’), cioè la possibilità di ricondurre il fatto a una norma penale, senza anticipare la decisione di merito sulla responsabilità.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 42379 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 42379 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data Udienza: 12/09/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da ‘ COGNOME NOME, nato a Rio de Janeiro (Brasile) il DATA_NASCITA; avverso l’ordinanza del 07/03/2024 del Tribunale di Genova, visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME; udita la requisitoria del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale NOME COGNOME, che ha concluso chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile; udito il difensore, avvocato NOME COGNOME.

RITENUTO IN FATI -0

Con ordinanza del 7 marzo 2024, il Tribunale di Genova ha rigettato l’appello cautelare proposto dall’indagato avverso l’ordinanza emessa dal Gip del medesimo Tribunale, con la quale era stata rigettata l’istanza di revoca del sequestro preventivo, avente ad oggetto la fascia di terreno e i manufatti individuati nel verbale di sequestro del 5 luglio 2023 – e, segnatamente: la fascia

di terreno comprensivo di tracciato stradale della larghezza di circa 30 metri dal confine dell’autostrada Al2 e 20 metri dalla INDIRIZZO, di cui al fg. 24, mappali 834, 113, 71, 68, 140, 831, 490; l’edificio denominato con lettera G (da demolire), di cui al fg. 24 mappale 490 ct; l’edificio denominato con lettera G (in costruzione) ricadente sul fg. 24 mappale 834 ct – disposto in relazione ai reati di cui agli artt. 110 cod. pen. e 44, comma 1, lettere a), b) e c), del d.P.R. n. 380 del 2001.

Avverso l’ordinanza, l’imputato, tramite il difensore, ha proposto ricorso per cassazione, chiedendone l’annullamento.

2.1. Con un primo motivo di doglianza, si denuncia la nullità dell’ordinanza, con riguardo al permesso di costruire n. 445 del 2022 per la realizzazione di un parcheggio e della relativa strada di accesso, per violazione della specifica previsione di cui al Piano Urbanistico Comunale (P.U.C.) del Comune di RAGIONE_SOCIALE e per mera apparenza della motivazione circa il contenuto del medesimo e della Convenzione stipulata tra il Comune RAGIONE_SOCIALE ed il soggetto attuatore, NOME COGNOME NOME.

Nel ·ritenere l’intervento in esame violativo delle disposizioni del P.U.C. del Comune di RAGIONE_SOCIALE, il Tribunale – pur correttamente escludendo la violazione dell’art. 28 del d.P.R. n. 495 del 1992 per manifesto contrasto con la giurisprudenza del Consiglio di Stato – avrebbe, tuttavia, erroneamente omesso di confrontarsi sia con le Norme di Conformità, contenute a pag. 2 della Scheda 06C dell’Ambito di Terralba Risuoli – che espressamente prevedono un nuovo collegamento stradale a partire dall’Aurelia, per risolvere l’accessibilità al Borgo di Terralba – sia con la circostanza che, a pag. 1 della medesima scheda, negli “obiettivi di disciplina”, si facesse riferimento proprio alla dotazione di nuovi parcheggi, sia, infine, con il fatto che sarebbe stato lo stesso Responsabile del Servizio gestione procedimento Paesaggistico del Comune di RAGIONE_SOCIALE, ad aver concesso la necessaria autorizzazione paesaggistica, dopo aver verificato la conformità dell’intervento con la normativa di riferimento.
Nessuna motivazione, inoltre, sarebbe stata fornita né in relazione a quanto dedotto sul punto dalla difesa nell’atto di appello, né con riguardo a quanto espressamente indicato nella Convenzione, all’uopo stipulata preventivamente dal medesimo Comune di RAGIONE_SOCIALE.

2.2. Con un secondo motivo di ricorso, si deduce la nullità dell’ordinanza, con riguardo al permesso di costruire n. 397 del 2022 per la demolizione e ricostruzione in altro sedime del cosiddetto Edificio G, per violazione della specifica previsione del P.U.C. e per mera apparenza della motivazione in ordine al contenuto del medesimo e della Convenzione stipulata tra il Comune di RAGIONE_SOCIALE ed il soggetto attuatore, NOME COGNOME NOME.

Il ricorrente afferma che, nel caso di specie – contrariamente a quanto sostenuto dal Tribunale e dal Gip – non è necessaria alcuna variante del P.U.C. approvata dalla Regione.

Il Tribunale, nel fondare la ritenuta incompatibilità dell’edificio G con il Piano Casa (legge regionale n. 49 del 2009) sulla circostanza che trattasi di un edificio rurale di valore testimoniale – come tale esente dall’applicazione della deroga di cui all’art. 2, comma 1, lettera c), n. 2, della medesima legge – avrebbe fallacemente valorizzato un parere della Regione Liguria, in realtà risalente al 19 novembre 2013, senza considerare che: per un verso, tale parere sarebbe stato modificato sia nel 2020 che nel 2022, proprio nella parte relativa alla definizione degli interventi di ristrutturazione edilizia, con abrogazione dell’art. 3, comma 3, e conseguente ricomprensione degli interventi di demolizione e ricostruzione, di talché esso non risulterebbe pertinente al caso di specie; per altro verso, esso sarebbe stato definitivamente superato dalle modifiche apportate all’art. 6, comma 4, della predetta legge regionale, secondo cui, per gli interventi di ricostruzione di cui ai commi 1 e 1-bis dell’art. 6 che prevedano la delocalizzazione, non è necessaria la previa approvazione di una variante da parte della Regione, ai sensi del citato quarto comma, qualora tali interventi rientrino nella fattispecie di cui all’art. 2, comma 1, lettera c), n. 2), ovvero, laddove ciò non si verifichi, non prevedano varianti concernenti parametri diversi da quelli dell’incremento volumetrico di cui ai commi 1 e 1-bis. Condizioni queste che, secondo la prospettazione difensiva, ricorrono nel caso di specie, dal momento che: quanto al primo profilo, il P.U.C. di RAGIONE_SOCIALE consente, nella zona in esame, la ristrutturazione edilizia con ampliamento sino al 20%, con norma pianificatoria legittimante anche la demolizione e ricostruzione; quanto al secondo profilo, invece, non risultano contestate discrasie rispetto al P.U.C. diverse da quelle afferenti al mero incremento volumetrico legittimato dalla legge regionale.
Ciò premesso, ribadisce, dunque, la pretesa compatibilità dell’intervento in oggetto con il sovraordinato Piano Territoriale di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (P.T.C.P.), ex art. 40, ultimo comma, delle Norme Tecniche di Attuazione (N.T.A.), il quale, benché erroneamente pretermesso dalla valutazione del giudice, si attaglierebbe pienamente al caso in esame, laddove prevede la legittimità di interventi maggiormente incidenti sull’assetto dell’insediamento – quali la demolizione e ricostruzione di un edificio che, altrimenti, costituirebbe a tutti gli effetti una fonte di pericolo – se ricorra la necessità di far fronte a carenze – nell specie, afferenti all’accessibilità e ai parcheggi – tali da pregiudicare la qualit stessa dell’ambiente o le condizioni di vita degli abitanti, nello stato di urbanizzazione del nucleo.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. È opportuno premettere che, a norma dell’art. 325, comma 1, cod. proc. pen., il ricorso per cassazione contro ordinanze emesse in materia di sequestro preventivo o probatorio è ammesso solo per violazione di legge, in tale nozione dovendosi comprendere sia gli errores in iudicando o in procedendo, sia quei vizi della motivazione così radicali da rendere l’apparato argomentativo posto a sostegno del provvedimento del tutto mancante o privo dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza e quindi inidoneo a rendere comprensibile l’itinerario logico seguito dal giudice (ex plurimis, Sez. 2, n. 49739 del 10/10/2023, Rv. 285608; Sez. 2, n. 18951 del 14/03/2017, Rv. 269656). Nello specificare tale presupposto si è chiarito che il ricorso per cassazione contro ordinanze emesse in materia di sequestro preventivo, pur consentito solo per violazione di legge, è ammissibile quando la motivazione del provvedimento impugnato sia del tutto assente o meramente apparente, perché sprovvista dei requisiti minimi per rendere comprensibile la vicenda contestata e l’iter logico seguito dal giudice nel provvedimento impugnato (ex multis, Sez. 6, Sentenza n. 6589 del 10/01/2013, Rv. 254893).
2. La prima doglianza -‘con la quale si lamentano, relativamente al permesso di costruire n. 445 del 2022 per la realizzazione di un parcheggio con strada strada di accesso, la violazione della specifica previsione di cui al P.U.C. del Comune di RAGIONE_SOCIALE e la mera apparenza della motivazione circa il contenuto del medesimo e della Convenzione stipulata tra il ricorrente ed il Comune RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE – è infondata.

2.1. Al di là della formale intestazione del motivo di gravame, il ricorrente lamenta innanzitutto l’erronea interpretazione delle previsioni contenute nella scheda 06C dell’Ambito di Terralba Risuoli, specificamente indicate in ricorso, in funzione della pretesa compatibilità della realizzazione del parcheggio e della relativa strada di accesso, rappresentando, nello specifico, come la lettura sistematica delle citate previsioni consentirebbe di ritenere legittimi i relativi lavor di costruzione. Oggetto della doglianza del ricorrente, dunque, è l’interpretazione data dal Tribunale della predetta Scheda 06C, la quale, tuttavia, avendo ad oggetto provvedimenti privi di carattere normativo e dunque non rientranti nel concetto di legge non risulta consentita in questa sede.
Questa Corte, infatti, ha precisato che, in tema di misure cautelari reali, costituisce violazione di legge deducibile mediante ricorso per cassazione soltanto l’inesistenza o la mera apparenza della motivazione, oltre che il vizio di violazione di legge, ma non anche l’affermata erronea interpretazione di un atto

amministrativo, poiché essendo relativa ad atti privi di carattere normativo rientra, ai sensi dell’art. 325 sopra richiamato, nella valutazione del fatto (ex multis, Sez. 3, n. 21476 del 13/04/2023, Rv. 284632; Sez. 3, n. 14977 del 25/02/2022, Rv. 283035; Sez. 3, n. 37451 del 11/04/2017, Rv. 270543).

Diversamente, non può escludersi in via generale il sindacato di questa Corte con riferimento ai Piani Urbanistici Comunali, comprendendo il sindacato del giudice di legittimità sulle questioni di diritto anche il potere di conoscere le norme contenute nei piani regolatori, che integrano quelle del codice civile (Sez. 3, n. 17156 del 30/10/2018, dep. 2019, Rv. 275596).

Nel caso di specie, l’ordinanza impugnata ha ritenuto dimostrata – allo stato degli atti e salve eventuali ulteriori verifiche nel giudizio di merito – la sussistenz dell’incompatibilità della realizzazione delle opere in rubrica con le disposizioni del P.U.C., dal quale emerge che la previsione del miglioramento dell’assetto viario fosse riferita al versante opposto del crinale Terralba Risuoli, e non anche a quello di progetto, che si affaccia sul casello autostradale. E tale statuizione, come anticipato, è insindacabile in questa sede.
In materia di provvedimenti di sequestro, sia probatorio, sia preventivo, del resto, il sindacato del giudice del riesame non può investire la concreta fondatezza dell’accusa – il cui riscontro è riservato al giudice della cognizione nel merito – ma deve essere limitato alla verifica dell’astratta possibilità di sussumere il fatto attribuito ad un soggetto in una determinata ipotesi di reato, e cioè al riscontro della corrispondenza della fattispecie astratta ipotizzata dall’accusa alla realtà fenomenica del fatto per cui si procede, nonché dell’esattezza della qualificazione della cosa come corpus delicti o di cui è comunque consentita la confisca (ex Sez. 2, n. 12906 del 14/02/2007, Rv. 236386; Sez. 4, n. 41388 del 12/12/2001, Rv 223196; Sez. 1, n. 1010 del 04/03/1997, Rv. 207194).
In particolare, il Tribunale del riesame è chiamato a verificare la sussistenza dell’astratta configurabilità del reato ipotizzato con esclusivo riferimento alla idoneità degli elementi rappresentati, su cui si fonda la notizia di reato, a consentire la sussunzione dell’ipotesi formulata in quella tipica. In tema di sequestro preventivo, infatti, la verifica delle condizioni di legittimità della misur cautelare da parte del Tribunale del riesame o della Corte di cassazione non può tradursi in un’anticipata decisione della questione di merito concernente la responsabilità della persona sottoposta ad indagini in ordine al reato oggetto di investigazione, ma deve limitarsi al controllo di compatibilità tra la fattispecie concreta e quella legale, rimanendo preclusa ogni valutazione riguardo alla sussistenza degli indizi di colpevolezza ed alla gravità degli stessi (ex plurimis, Sez. U, n. 7 del 23/02/2000, Rv. 215840; Sez. 3, n. 26007 del 05/04/2019, Rv. 276015).
2.2. Oltre al predetto vizio di violazione di legge, il ricorrente deduce anche, nell’ambito del medesimo primo motivo, il difetto di motivazione, in termini di apparenza della stessa, sempre in relazione all’interpretazione della Scheda 06C dell’Ambito di Terralba Risuoli.

Anche questa censura è infondata.

Il Tribunale, ritenendo assorbente il profilo della non conformità della convenzione al P.U.C., ha motivato la sussistenza del predetto contrasto sulla base della circostanza che il Piano medesimo avesse riferito il potenziamento dell’accessibilità veicolare e parcheggi, previsto per la zona C06, al versante opposto del crinale Terralba-Risuoli. Così argomentando, ha fornito adeguata risposta alle censure formulate alle pagg. 6-7 dell’atto di appello, evidenziando – con valutazione insindacabile in questa sede, perché riferita all’interpretazione di atti amministrativi – come la Convenzione di lottizzazione fosse scorretta quanto all’individuazione di ciò che avrebbe potuto essere realizzato nella zona C06 (pag. 15 del provvedimento impugnato).
I principi giurisprudenziali già citati sub 2.1., in relazione ai limiti che il sindacato di questa Corte incontra nell’interpretazione degli atti amministrativi, consentono di ritenere infondato anche il secondo motivo di ricorso, riferito alla censurata nullità dell’ordinanza, con riguardo al permesso di costruire n. 397 del 2022 per la demolizione e ricostruzione in altro sedime del cosiddetto Edificio G, per violazione della specifica previsione del P.U.C. del Comune di RAGIONE_SOCIALE e per mera apparenza della motivazione in ordine al contenuto del medesimo e della Convenzione stipulata.
3.1. La prospettazione difensiva, pur appuntandosi formalmente sull’interpretazione del Piano Casa (legge regionale n. 49 del 2009), si incentra in realtà sulla valutazione della circostanza fattuale della configurabilità dell’edificio in questione, come edificio rurale di valore testimoniale – come tale esente dall’applicazione della deroga di cui all’art. 2, comma 1, lettera c), n. 2, della medesima legge. Il nucleo centrale della critica difensiva è, infatti, la valorizzazione operata dal Tribunale del parere della Regione Liguria del 19 novembre 2013; parere la cui interpretazione sarebbe scorretta per una pluralità di ragioni indicate in ricorso. In particolare, si sostiene la compatibilità dell’intervento in oggetto con il sovraordinato Piano Territoriale di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (P.T.C.P.), ex art. 40, ultimo comma, delle Norme Tecniche di Attuazione (N.T.A.), il quale si attaglierebbe pienamente al caso in esame, laddove prevede la legittimità di interventi di demolizione e ricostruzione di un edificio che, altrimenti, costituirebbe a tutti gli effetti una fonte di pericolo, se ricorra necessità di far fronte a carenze afferenti all’accessibilità e ai parcheggi.
3.2. Valgono, sul punto, le considerazioni già svolte, in presenza di una doglianza che si riferisce all’interpretazione del parere regionale del 19 novembre 2023 – quale limite posto in concreto all’applicazione, in astratto, delle più favorevoli disposizioni del Piano Casa e del Piano Territoriale RAGIONE_SOCIALE – il cui sindacato incontra, in questa sede, i limiti anzidetti, trattandosi di un atto che, lungi dall’essere espressione di una potestà normativa attribuita all’amministrazione e secondaria rispetto a quella legislativa e dal disciplinare, in astratto, tipi di rapporti giuridici mediante una regolazione attuativa o integrativa della legge, con precetti che abbiano i caratteri della generalità e astrattezza, costituisce, all’opposto, espressione di una semplice potestà amministrativa, diretta alla cura concreta di interessi pubblici.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali

Così deciso il 12/09/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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