Sequestro preventivo demanio: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione dichiara inammissibile il ricorso di un sindaco contro un sequestro preventivo demanio relativo a un locale nel porto. La difesa sosteneva la proprietà superficiaria del Comune, ma la Corte ha confermato la validità degli atti amministrativi che escludevano quel locale dalla concessione comunale, rendendo infondato il ricorso e confermando la sussistenza del ‘fumus commissi delicti’ per l’occupazione abusiva.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 dicembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Sequestro preventivo demanio: quando gli atti amministrativi non impugnati decidono la controversia

Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha affrontato un interessante caso di sequestro preventivo demanio, chiarendo i limiti del ricorso in sede di legittimità e il rapporto tra il giudice penale e gli atti amministrativi non impugnati. La vicenda riguarda il sindaco di un comune, indagato per il reato di abusiva occupazione di spazio demaniale (art. 1161 del codice della navigazione), a seguito del sequestro di un piccolo locale situato sulla banchina di un porto. La decisione offre spunti fondamentali sulla ripartizione delle competenze e sull’importanza di contestare gli atti amministrativi nelle sedi opportune.

I fatti del caso

Il Tribunale del riesame aveva confermato un decreto di sequestro preventivo emesso dal GIP nei confronti del sindaco di un comune costiero. L’oggetto del provvedimento era un locale di 32 mq, parte di un più ampio edificio polifunzionale, situato su un’area del demanio marittimo. Secondo l’accusa, il sindaco, impedendo l’uso del locale da parte della Guardia Costiera, aveva commesso il reato di occupazione abusiva.

La difesa del sindaco ha presentato ricorso per cassazione, basando la propria argomentazione su un punto cruciale: il Comune sarebbe stato titolare della proprietà superficiaria dell’intero complesso immobiliare in virtù di una concessione demaniale regionale. Di conseguenza, non poteva sussistere il fumus commissi delicti, ovvero la parvenza di reato, poiché il Comune stava semplicemente esercitando un proprio diritto su un bene di sua pertinenza, e la Capitaneria di Porto non avrebbe avuto titolo per disporne.

Analisi del ricorso e il sequestro preventivo demanio

Il ricorrente ha sollevato tre motivi di doglianza, tutti incentrati sulla violazione di legge e sul vizio di motivazione. In particolare, si contestava al Tribunale del riesame di non aver adeguatamente verificato la titolarità della proprietà superficiaria in capo al Comune, un elemento considerato decisivo. Inoltre, si lamentava la mancata disapplicazione degli atti amministrativi che avevano assegnato il locale alla Capitaneria di porto, ritenuti illegittimi.

Secondo la difesa, una concessione regionale del 2013, che destinava il locale alla Capitaneria, era da considerarsi invalida perché emessa in violazione di una precedente proroga che manteneva i diritti del Comune. Questi atti, se disapplicati dal giudice penale, avrebbero fatto cadere l’intero impianto accusatorio.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo i motivi manifestamente infondati. In primo luogo, ha ribadito un principio consolidato: il ricorso per cassazione avverso le misure cautelari reali, come il sequestro preventivo demanio, è consentito solo per ‘violazione di legge’. Tale violazione, per quanto riguarda la motivazione, sussiste solo quando questa sia totalmente assente o meramente apparente, non quando sia ritenuta semplicemente insufficiente o non condivisibile. Le censure del ricorrente, in realtà, miravano a una rivalutazione del merito dei fatti, preclusa in sede di legittimità.

Entrando nel merito della questione, la Corte ha smontato la tesi difensiva. Ha evidenziato che il provvedimento della Giunta regionale che aveva prorogato la concessione demaniale al Comune fino al 2020 conteneva un’eccezione esplicita: dalla proroga erano esclusi proprio i 32 mq in questione. Questo perché, precedentemente, la Capitaneria di Porto di Salerno aveva già emesso un provvedimento di autorizzazione all’uso diretto di quei locali. Entrambi i provvedimenti (quello regionale e quello della Capitaneria) non erano mai stati impugnati nelle sedi competenti (il T.A.R.) e, pertanto, i loro effetti si erano ‘stabilizzati’. Il giudice penale non ha il potere di ‘disapplicare’ un atto amministrativo che non sia stato contestato. Il suo compito, in questo contesto, è limitato a verificare la conformità della condotta al tipo di reato previsto dalla legge. Poiché esistevano atti amministrativi validi ed efficaci che sottraevano la disponibilità del locale al Comune per assegnarla alla Guardia Costiera, la condotta del sindaco di impedirne l’uso integrava, a livello di fumus, il reato contestato.

Le conclusioni

La sentenza consolida l’orientamento secondo cui il sindacato della Corte di Cassazione sulle misure cautelari reali è strettamente limitato alla violazione di legge. Soprattutto, essa ribadisce un principio fondamentale nel rapporto tra giurisdizione penale e amministrativa: gli atti amministrativi, se non tempestivamente impugnati davanti al giudice amministrativo, producono i loro effetti e non possono essere semplicemente ‘disapplicati’ dal giudice penale. Quest’ultimo deve prenderne atto per valutare la rilevanza penale della condotta. Per gli enti locali e i loro amministratori, la lezione è chiara: qualsiasi controversia sulla titolarità di beni o sulla legittimità di atti concessori deve essere risolta nelle sedi appropriate, poiché l’inerzia può avere conseguenze dirette e significative anche in ambito penale.

Perché il ricorso del sindaco contro il sequestro è stato dichiarato inammissibile?
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile perché in materia di misure cautelari reali, il ricorso per cassazione è ammesso solo per violazione di legge. La Corte ha ritenuto che le censure del ricorrente mirassero a una nuova valutazione dei fatti e criticassero un’insufficienza di motivazione, profili non ammessi in sede di legittimità, e che i motivi fossero comunque manifestamente infondati.

Il giudice penale può disapplicare un atto amministrativo ritenuto illegittimo?
No. Secondo la sentenza, il giudice penale non ha il potere di disapplicare un atto amministrativo, specialmente se non è stato impugnato nelle sedi competenti. Il suo ruolo è limitato a verificare la conformità della condotta concreta alla norma penale, prendendo atto degli effetti prodotti dagli atti amministrativi divenuti stabili.

Il Comune era effettivamente titolare del locale sequestrato?
No. Sebbene il Comune avesse una concessione demaniale sull’area, il provvedimento regionale di proroga di tale concessione aveva esplicitamente escluso i 32 mq in questione. Questo perché un precedente provvedimento della Capitaneria di Porto ne aveva già autorizzato l’uso diretto. Poiché tali atti non sono mai stati annullati, il Comune non aveva il diritto di disporre del locale.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 31974 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 31974 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 10/07/2024

SENTENZA

Sul ricorso presentato da NOME COGNOME, nato a Santa Marina il DATA_NASCITA, avverso l’ordinanza del Tribunale del riesame di Potenza in data 09/01/2024.

visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal presidente; udite le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO, che ha concluso per il rigetto del ricorso. udito, per l’indagato, l’AVV_NOTAIO del Foro di RAGIONE_SOCIALE, in sostituzione dell’AVV_NOTAIO. AVV_NOTAIO

COGNOME, che si è riportato al ricorso chiedendone l’accoglimento.

RITENUTO IN FATTO

Con ordinanza 09/01/2024, il Tribunale del riesame di Potenza confermava il decreto di sequestro preventivo emesso dal GIP del Tribunale di Lagonegro in data 14/12/2023, emesso nei confronti di NOME COGNOME, sindaco pro tempore del comune di Santa Marina, avente ad oggetto un locale di 32 mq. insistente sulla banchina del RAGIONE_SOCIALE di Policastro Bussentino, in spazio del demanio marittimo, così impedendone la fruizione da parte della Guardia costiera, legittimata

all’uso esclusivo dell’immobile giusto provvedimento n. 4/2012 della RAGIONE_SOCIALE.

Avverso l’ordinanza il COGNOME propone ricorso per cassazione.

Con il tutti e tre i motivi deduce violazione dell’articolo 606, lettere b), c) ed e), cod. pen., in riferimento agli articoli 34, 49 e 1161 cod. nav., 36 disp. att. cod. nav., 952 cod. 125 cod. proc. pen., e censura l’omessa pronuncia sul tema dedotto in sede di riesame circa l’insussistenza del fumus commissi delicti in ordine al reato di cui all’articolo 1161 del codice’ della navigazione, poiché ad oggi il Comune di Santa Marina è proprietaria superficiario dei 1000/1000 dell’edificio polifunzionale edificato dall’ente locale su area del demanio portuale.
2.1. Con la prima doglianza focalizza la propria censura sul presunto deficit assoluto di motivazione sul tema se il complesso polifunzionale in cui ricadono i locali gravati da vincol reale siano effettivamente o meno in proprietà superficiaria del Comune di Santa Marina, dato in tutta evidenza rilevante ai fini della decisione, in quanto, se l’amministrazione comunale fosse titolare della proprietà superficiaria dell’intero complesso immobiliare, non sarebbe sussistente il fumus del reato contestato.

Si era in particolare documentato al Tribunale del riesame che la Regione Campania, con concessione demaniale n. 112/2009 (scadenza 31/12/2012), ha conferito al Comune di Santa Marina la proprietà superficiaria dell’intero complesso immobiliare; pertanto, il Comandante RAGIONE_SOCIALE non aveva la legittimazione a concedere in uso nel gennaio 2012 alla stessa amministrazione i locali gravati da vincolo reale in quell’anno pacificamente in proprietà superficiaria del Comune di Santa Marina.

Ed infatti, la concessione d’uso ai sensi dell’articolo 34 del codice della navigazione può avere ad oggetto esclusivamente beni costituenti pertinenza demaniale. Nel caso in esame, i giudici del tribunale del riesame si sono sottratti all’onere di accertare se effettivament complesso immobiliare integri o meno una pertinenza del demanio portuale (ossia se ad oggi sia in proprietà superficiaria dell’amministrazione locale), elemento centrale ai fini della decisione

Né sul punto appare sufficiente ai fini di comprovare la sussistenza del fumus del reato ipotizzato la estemporanea presenza del NOME a riunioni con la RAGIONE_SOCIALE, ovvero il rifiuto opposto dallo stesso ad ottemperare a quanto previsto dall’autorizzazione n. 4/2012 e della concessione della regione Campania n. 26/2013, che dettava una diversa destinazione dei locali assegnandoli alla RAGIONE_SOCIALE Palinuro, in quanto costituisce circostanza dirimente il fatto che la regione e la RAGIONE_SOCIALE non avevano la legittimazione a disporre di un bene che era in proprietà superficiaria del comune.
2.2. Con il secondo motivo censura il fatto che il Tribunale non avrebbe indicato le reali ragioni per le quali non ha proceduto alla verifica della legittimità degli atti amministra sopravvenuti, nonostante con la nota d’udienza depositata dalla difesa se ne fosse chiesta la disapplicazione.

Il Riesame ha preservato il vincolo cautelare senza neppure verificare, in primis, che la concessione in uso gratuito sia conforme al modello legale tipico di cui all’articolo 34 del codic della navigazione e 36 del regolamento di attuazione del codice della navigazione.

In secondo luogo, senza verificare se la concessione demaniale regionale n. 26/2013 fosse conforme al modello legale poiché emessa pur in presenza di una proroga legale dei termini di validità delle precedenti concessioni demaniali, dovendo quindi essere intesa quale atto amministrativo limitativo del diritto conferito al comune che viola il provvedimento di prorog che preservava i titoli originari, sottraendoli all’esercizio del potere amministrativo.

2.3. con il terzo motivo, si duole dell’omessa pronuncia del Tribunale in ordine ai rilievi cri contenuti nel quarto motivo delle note di udienza versate in atti, in cui si sosteneva che le no n. 8914 del 06/07/2023 e n. 9081 del 12/0/2023 costituissero provvedimenti di rigetto della istanza di utilizzo dei locali sub judice, posto che il comune di Santa Marina è titolare delle funzioni amministrative per la concessione in uso delle aree del demanio portuale.

Tali atti, essendo successivi alla concessione del 2013, legittimerebbero l’uso dei locali da parte dell’ente locale, in quanto non impugnato dinanzi al T.A.R. di RAGIONE_SOCIALE.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Il ricorso è inammissibile.

Il Collegio evidenzia come, a norma dell’art. 325 c.p.p., il ricorso per cassazione in materi di misure cautelari reali è ammesso soltanto per violazione di legge, per questa dovendosi intendere – quanto alla motivazione della relativa ordinanza – soltanto l’inesistenza o la mer apparenza (v., ex multis, Sez. U, n. 5876 del 28/01/2004, COGNOME, Rv. 226710 – 01; Sez. 3, n. 35133 del 07/07/2023, Messina, n.m.; Sez. 3, n. 385 del 6/10/2022, COGNOME, Rv. 283916).

Ciò determina l’automatica inammissibilità di tutti quei profili di censura in cui, so l’ombrello della violazione di legge e della carenza di motivazione (che astrattamente consentirebbero il ricorso per cassazione), in realtà si lamenta una «insufficienza» di motivazione.

Del pari, sono inammissibili i motivi di ricorso che lamentano violazione dell’articolo 606 comma 1, lettere c) ed e), cod. proc. pen. (v. primo motivo).

Ciò premesso, i motivi di doglianza, in riferimento alla dedotta violazione delle citat norme del codice della navigazione, sono manifestamente infondati.

Come correttamente evidenziato nell’impugnata ordinanza, per effetto del provvedimento emesso dalla Giunta regionale Campania, rep. n. 792, del 2013 (all. n. 9 del ricorso), è stata disposta la proroga della concessione demaniale marittima n. 112/09 rilasciata in favore del comune di Santa Marina fino al 31 dicembre 2020.

Nel provvedimento si dà testualmente atto che la struttura polifunzionale del RAGIONE_SOCIALE di Policastro assegnata al comune di Santa Marina a seguito di richiesta di utilizzo di bene demaniale, ma che dalla proroga dovevano essere esclusi i 32 mq. in questione, in quanto su di essi era stato emesso provvedimento n. 4 del 10/01/2012 della RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE di autorizzazione all’uso diretto di taluni locali della predetta struttura polifunzionale.

In conclusione, la proroga della concessione demaniale marittima veniva accordata con l’espressa eccezione dei 32 mq, che vennero esclusi dall’atto.

I due provvedimenti (quello della Regione e quello della RAGIONE_SOCIALE) non vennero impugnati, per cui i loro effetti si debbono pertanto ritenere “stabilizzati”; né l’odierno ricor potrebbe affermare di non conoscerne il contenuto essendosi precisato nel provvedimento che il suo tenore era anche stato “già preannunciato al Comune istante”.

Va respinta, poi, la tesi della “disapplicazione”, che non compete al giudice penale, il quale si deve limitare a conoscere della conformità dell’atto ad un tipo legale ed applicare, d conseguenza, la norma incriminatrice ove riconosca la conformità della condotta concreta al tipo delittuoso legale.

Quanto alla deduzione secondo cui anche il diniego di rilascio della porzione di immobile avrebbe dovuto essere impugnata al TAR, essa è frutto di un evidente sillogismo apparente, poiché in tanto un atto amministrativo relativo ad un bene produce effetto, in quanto promana da soggetto che è in grado di disporne, circostanza certamente insussistente nel caso di specie, alla luce delle superiori considerazioni.

3. Il ricorso, in conclusione, non può che essere dichiarato inammissibile. ,

Alla declaratoria dell’inammissibilità consegue, a norma dell’art. 616 cod. proc. pen., l’onere delle spese del procedimento. Tenuto altresì conto della sentenza 13 giugno 2000, n. 186, della Corte costituzionale e rilevato che, nella fattispecie, non sussistono elementi per ritenere che «l parte abbia proposto il ricorso senza versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità», alla declaratoria dell’inammissibilità medesima consegue, a norma dell’art. 616 cod. proc. pen., l’onere del versamento della somma, in favore della Cassa delle ammende, che il Collegio ritiene di fissare, equitativamente, in euro 3.000,00 per ciascun ricorrente.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di euro tremila in favore della Cassa delle ammende.

Così deciso il 10/07/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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