Sequestro preventivo abuso edilizio: la Cassazione

Q: Perché è stato disposto il sequestro preventivo anche se i lavori erano già ultimati?

Il sequestro è stato giustificato dal *periculum in mora*, ovvero dal pericolo che l'uso del manufatto abusivo potesse protrarre e aggravare le conseguenze del reato. L'utilizzo della struttura come sala ristorante, aperta anche al pubblico esterno, aumentava il carico urbanistico (afflusso di persone e traffico) e comprometteva l'ecosistema dell'area protetta, rendendo necessario il sequestro per impedire un ulteriore danno.

La Corte di Cassazione conferma il sequestro preventivo di un’area trasformata da parcheggio a sala ristorante in zona a vincolo paesaggistico. Il ricorso della società proprietaria è stato dichiarato inammissibile, in quanto la chiusura perimetrale di una tettoia, anche se precedentemente condonata, costituisce una nuova costruzione che richiede specifici permessi. La Corte ha ritenuto sussistente sia il ‘fumus commissi delicti’ per i reati edilizi e paesaggistici, sia il ‘periculum in mora’ legato all’aumento del carico urbanistico e al danno all’ecosistema protetto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 gennaio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Sequestro preventivo abuso edilizio: quando una tettoia diventa nuova costruzione

Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha affrontato un caso emblematico di sequestro preventivo per abuso edilizio, chiarendo i confini tra la modifica di una struttura esistente e la realizzazione di una ‘nuova costruzione’, specialmente in aree soggette a vincolo paesaggistico. La decisione conferma che la trasformazione di un’area parcheggio coperta in una sala ristorante chiusa su tre lati integra un reato edilizio, giustificando pienamente la misura cautelare reale per impedire l’aggravarsi del danno ambientale e urbanistico.

I Fatti del Caso

Una società operante nel settore alberghiero aveva trasformato un’area esterna, originariamente destinata a parcheggio, in una sala per la ristorazione. L’intervento consisteva in una copertura in ferro e una chiusura perimetrale su tre lati con pannelli in policarbonato e infissi in alluminio. Questa trasformazione era avvenuta in assenza del permesso di costruire e dell’autorizzazione paesaggistica, essendo l’immobile situato in un’area protetta.

La difesa della società sosteneva la legittimità dell’opera, facendo leva su una vecchia istanza di condono edilizio presentata anni prima per la sola tettoia di copertura e su una successiva richiesta di modifica di destinazione d’uso. Secondo la tesi difensiva, la chiusura perimetrale non costituiva una nuova costruzione e, inoltre, l’attività di ristorazione non avrebbe aggravato il carico urbanistico in modo significativo.

La Decisione della Cassazione: Analisi del Sequestro Preventivo per Abuso Edilizio

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso della società, confermando l’ordinanza del Tribunale del riesame che aveva disposto il sequestro preventivo. I giudici hanno smontato le argomentazioni difensive, concentrandosi su due aspetti fondamentali: la natura dell’intervento e il pericolo concreto per il territorio.

La Trasformazione in ‘Nuova Costruzione’

Il punto centrale della decisione è la qualificazione dell’intervento. La Corte ha stabilito che la realizzazione di chiusure perimetrali stabili su una tettoia preesistente non è una mera modifica, ma dà vita a un manufatto completamente diverso: un organismo edilizio nuovo, con una volumetria definita e una specifica destinazione d’uso. Tale intervento, per sua natura, richiede il rilascio di un permesso di costruire. La precedente istanza di condono per la sola copertura era, quindi, irrilevante, poiché non poteva legittimare una successiva e più invasiva trasformazione.

Il Periculum in Mora e l’Aumento del Carico Urbanistico

Per quanto riguarda il sequestro preventivo per abuso edilizio, la Corte ha confermato la sussistenza del periculum in mora. I giudici hanno spiegato che l’uso continuativo della sala ristorante, aperta anche a clienti esterni all’hotel, comportava un inevitabile aumento del carico urbanistico. Questo si traduce in una maggiore affluenza di persone e veicoli, con conseguente pressione sulle infrastrutture e sull’ecosistema di una zona paesaggisticamente protetta. L’uso della struttura, quindi, non era un fatto statico, ma un’attività dinamica che continuava a ledere il bene giuridico tutelato dalle norme urbanistiche e ambientali. In aree vincolate, il condono edilizio per opere di nuova costruzione è peraltro escluso dalla legge.

Le Motivazioni

La Corte Suprema ha ritenuto che la difesa non si fosse confrontata adeguatamente con le ragioni della decisione impugnata. Il Tribunale del riesame aveva chiaramente evidenziato che l’intervento edilizio era una ‘nuova costruzione in assenza di permesso a costruire e autorizzazione paesaggistica in zona vincolata’. La questione della legittimità del cambio di destinazione d’uso era stata considerata irrilevante di fronte alla realizzazione di un’opera fisicamente nuova e abusiva. L’immobile, essendo privo del provvedimento formale autorizzativo, non poteva essere legalmente adibito a ristorante. Inoltre, la Corte ha sottolineato che l’uso di un manufatto abusivo in zona vincolata, quando genera un afflusso di persone incompatibile con la tutela dell’area, costituisce un pericolo concreto e attuale che giustifica il sequestro preventivo per evitare un’ulteriore compromissione del bene protetto.

Le Conclusioni

Questa sentenza ribadisce un principio fondamentale: in materia edilizia, la sostanza prevale sulla forma. La chiusura di spazi aperti, anche se parzialmente coperti, crea nuovi volumi e necessita di adeguati titoli autorizzativi, specialmente in contesti di pregio paesaggistico. Il sequestro preventivo per abuso edilizio si conferma uno strumento essenziale per bloccare gli effetti dannosi di interventi illeciti, proteggendo il territorio da un ulteriore e irreparabile degrado. La decisione serve da monito per gli operatori del settore, ricordando che le sanatorie passate non offrono una ‘licenza’ per future modifiche abusive e che l’impatto sul carico urbanistico è un elemento cruciale nella valutazione della legittimità di un’opera.

La chiusura perimetrale di una tettoia è considerata una nuova costruzione?
Sì, secondo la sentenza, la realizzazione di chiusure stabili su tre lati di una tettoia trasforma la struttura in un nuovo organismo edilizio, con una volumetria autonoma e una diversa destinazione. Questo tipo di intervento richiede un permesso di costruire e non è una semplice modifica di un’opera esistente.

Un’istanza di condono per una parte della struttura può legittimare modifiche successive?
No, l’aver presentato un’istanza di condono per la sola copertura (la tettoia) non autorizza in alcun modo la successiva chiusura perimetrale. Quest’ultima è un intervento autonomo e diverso che deve essere valutato secondo le normative vigenti al momento della sua realizzazione e richiede un titolo edilizio specifico.

Perché è stato disposto il sequestro preventivo anche se i lavori erano già ultimati?
Il sequestro è stato giustificato dal periculum in mora, ovvero dal pericolo che l’uso del manufatto abusivo potesse protrarre e aggravare le conseguenze del reato. L’utilizzo della struttura come sala ristorante, aperta anche al pubblico esterno, aumentava il carico urbanistico (afflusso di persone e traffico) e comprometteva l’ecosistema dell’area protetta, rendendo necessario il sequestro per impedire un ulteriore danno.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 38442 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 3 Num. 38442 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 29/10/2025

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

Societa’ RAGIONE_SOCIALE Dei RAGIONE_SOCIALE Dei F.11i RAGIONE_SOCIALE Sri

avverso l’ordinanza del 26/06/2025 del TRIB. LIBERTA’ di Salerno Udita la relazione svolta dal Presidente; sentite le conclusioni del AVV_NOTAIO Procuratore generale NOME COGNOME che ha concluso per l’inammissibilita’ del ricorso; udito l’AVV_NOTAIO che chiede l’accoglimento del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

La società RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante, ha proposto ricorso per cassazione avverso l’ordinanza del Tribunale del riesame di Salerno che ha respinto l’istanza di riesame avverso il decreto di sequestro preventivo di un’area adibita a sala di ristorazione, al di fuori della struttura alberghiera Hotel RAGIONE_SOCIALE, originariamente destinata ad area di parcheggio della medesima struttura alberghiera, distinta al catasto al foglio 5 part. 1468, avente dimensioni di mq. 157, con copertura in ferro e chiusura in pannelli policarbonato su tre lati con infissi in alluminio, in assenza di permesso a costruire e autorizzazione paesaggistica, in relazione ai reati di cui all’art. 44 comma 1, lett. c) d.P.R. n. 380 del 2001 (capo 1) e 181 comma 1 del d.lvo n. 42 del 2004 (capo 2).
Avverso l’ordinanza il difensore della società RAGIONE_SOCIALE, munito di procura speciale, ha proposto ricorso per cassazione deducendo con un unico articolato motivo la violazione di cui all’art. 606, comma 1, lett. b) e c) cod.proc.pen. in relazione all’art. 321 cod.proc.pen., 44 lett. c) de

d.P.R. n. 380 del 2001, art. 23 ter di d.P.R. 380 del 2001, 181 comma 1 del d.lvo n. 42 del 2004.

Il Tribunale avrebbe rigettato l’istanza ritenendo sussistente il fumus commissi delicti dei reati edilizio e paesaggistico in quanto sarebbe stata accertata la realizzazione di un manufatto, realizzato dopo il 29/11/2023, costituente una nuova costruzione, in assenza del necessario permesso di costruire ed autorizzazione paesaggistica, in presenza di opere provvisorie di chiusura su tre dei quattro lati dell’area che era destinata in origine a parcheggio e attualmente adibita a sala ristorante dell’albergo. Tuttavia, non avrebbe considerato, il tribunale, che la tettoia era stata oggetto di condono edilizio nel 2004 ed era stata avanzata richiesta di modifica di destinazione d’uso di tale porzione di terrazza da parcheggio a ristorante bar.
La pendenza di modifica di destinazione d’uso legittimerebbe l’uso all’attualità di tale terrazza coperta a ristorante a servizio dell’hotel, rendendo del tutto indifferente la posizione di ulteriori elementi di chiusura sui tre dei quattr lati della tettoia che, a dire del tribunale, consentirebbe oggi di qualificare i manufatto come nuova costruzione. In altri termini, la trasformazione del terrazzo da superficie accessoria superficie lorda destinata ad attività produttiva turistica alberghiera, sarebbe stata impressa con la stessa attività oggetto di istanza di condono edilizio come risulta confermata dalla Scia commerciale del 2015, mai sospesa, di tal che l’uso di tale area, dall’anno 2015 a sala ristorante a servizio della struttura alberghiera, sarebbe del tutto lecita e legittima in un contesto nel quale, come ritenuto dal consulente di parte, sarebbe irrilevante urbanisticamente la destinazione di tale superficie ad uso commerciale poiché impegnerebbe una superficie che sarebbe ampiamente residuale rispetto a quella legittimamente destinata dalla società all’esercizio dell’attività alberghiera.
In conclusione, l’apposizione di elementi perimetrali sui tre dei quattro lati della terrazza coperta dalla tettoia, oggetto di condono edilizio, integrerebbe attività del tutto inidonea dar corpo ad un intervento di nuova costruzione.

In secondo luogo, l’ordinanza sarebbe del tutto carente in punto esigenze cautelari avendo lo stesso tribunale riconosciuto che i lavori all’atto del sequestro erano da tempo ultimati, sicché la sala ristorante non aggraverebbe il carico urbanistico già insistente sull’area.

Il Procuratore generale ha chiesto l’inammissibilità del ricorso.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Va dapprima rilevata l’ammissibilità del ricorso con il quale la ricorrente contesta i presupposti per l’adozione del sequestro impeditivo del fumus e del periculum in mora.

Secondo un orientamento assai diffuso nella giurisprudenza di legittimità, in tema di sequestro preventivo, il terzo che affermi di avere diritto alla restituzione del bene oggetto di sequestro, può dedurre, in sede di merito e di legittimità, unicamente la propria effettiva titolarità o disponibilità del bene e l’inesistenza di un proprio contributo al reato attribuito all’indagato, senza potere contestare l’esistenza dei presupposti della misura cautelare (Sez. 3, n. 36347 del 11/07/2019, COGNOME, Rv. 276700-01, e Sez. 6, n. 42037 del 14/09/2016, Tessarolo, Rv. 268070-01).
Ritiene, tuttavia, il Collegio di aderire al più recente indirizzo interpretativo espresso da Sez. 3, n. 10242/2024, secondo cui in tema di impugnazioni cautelari reali, il terzo che assume di avere diritto alla restituzione del bene sottoposto a sequestro preventivo impeditivo è legittimato a dedurre, in sede di riesame, anche l’insussistenza del fumus commissi delicti e del periculum in mora, posto che, se gli si consentisse di far valere unicamente l’effettiva titolarità o disponibilità d bene e questa fosse incontroversa o, comunque, irrilevante ai fini del mantenimento del vincolo, si priverebbe di utilità il gravame di merito cautelare, escludendo quella verifica sulla legittimità del sequestro che l’indagato non ha interesse a richiedere, in quanto privo del titolo alla restituzione del bene (Sez. 3, n. 10242 del 15/02/2024, Comune di Vitulano, Rv. 286039 – 01).
L’art. 322 cod. proc. pen., riconosce, infatti, espressamente alla persona che vanta il diritto alla restituzione RAGIONE_SOCIALE cose sequestrate, pur se diversa dall’indagato, la facoltà di proporre richiesta di riesame «anche nel merito».

Come osservato da Sez. 3, n. 10242 del 15/02/2024, Comune di Vitulano, Rv. 286039 – 01, l’orientamento maggioritario determina un’ingiustificata disparità di trattamento del terzo rispetto all’indagato, unico soggetto legittimato a far valere l’inesistenza dei presupposti della cautela reale (Sez. 3, n. 3034 del 14/11/2023, Olivieri, Rv. 285746).

Nel merito il ricorso è privo di confronto specifico con le ragioni della decisione ed è pertanto inammissibile.

Il Tribunale del riesame, dopo avere già rilevato l’omesso confronto con le ragioni poste a base del decreto di sequestro preventivo del G.I.P. da parte della ricorrente, aveva rilevato che era stata accertata, all’esito del sopralluogo del 05/06/2025, la realizzazione di un manufatto adibito a sala ristorante (perfettamente allestita allo scopo al momento dell’accesso) su un’area in origine adibita a parcheggio dell’hotel, mediante la realizzazione della chiusura su tre dei quattro lati, con pannelli e posizionamento di infissi e copertura in ferro e pavimentazione in cotto, per circa mq. 160, realizzata dopo il 29/11/2023, in assenza di permesso a costruire e autorizzazione paesaggistica; che, per tale
ragione, era irrilevante la vicenda relativa alle istanze di condono della tettoia e al mutamento di destinazione d’uso del 16/11/2004; che, al di là del riferimento contenuto nel capo di incolpazione provvisoria al mutamento di destinazione d’uso, era stata realizzata una nuova costruzione, da cui la sussistenza del fumus comnnissi delicti dei reati edilizio e paesaggistico.

Ora la difesa torna nuovamente a prospettare, quale questione rilevante ai fini della sussistenza del fumus, la legittimità del mutamento di destinazione d’uso e della pendenza di un condono quanto alla tettoia risalenti al 2004.

Per completezza, occorre osservare, quanto al dedotto profilo della presentazione di un’istanza di condono edilizio del 16/11/2004, che l’immobile oggetto dei lavori si trova in zona vincolata ex D.M. 23/01/1954 e che per tale ragione, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza di legittimità, non può intervenire il condono edilizio relativamente ad opere abusive realizzate in zone sottoposte a vincolo paesaggistico (Sez. 3, n. 38694 del 09/07/2004, Rv. 229630 – 01; Sez. 3, n. 16471 del 17/02/2010, Rv. 246759 – 01 che ha chiarito che la
realizzazione, in area assoggettata a vincolo paesaggistico, di nuova costruzione in assenza di permesso di costruire non può essere condonata).

La censura in merito alla sussistenza del periculum in mora, con riferimento ad entrambi i reati edilizio e paesaggistico, è generica.

Non si confronta la ricorrente, da cui il difetto di specificità del motivo, con la motivazione del tribunale che movendo dall’accertamento in punto di fatto della trasformazione, con opere, di un parcheggio in una sala ristorante, anche aperta ad avventori esterni all’hotel, in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, ha argomentato l’aumento del carico urbanistico, sia esso qualificato quale maggiore affluenza di persone, sia in termini di domanda di strutture e di opere collettive in dipendenza del numero RAGIONE_SOCIALE persone insediate su un determinato territorio come trasformato nel suo utilizzo (da parcheggio a ristorante), con conseguente rilevante alterazione dell’ecosistema derivante dall’afflusso di persone in una zona protetta.
Con riferimento agli interventi eseguiti in zona sottoposta a vincoli paesaggistici, questa Corte ha avuto modo di evidenziare che nel sequestro preventivo di manufatti abusivi realizzati in zona soggetta a vincolo paesaggisticoambientale, il periculum in mora non può essere desunto solo dalla esistenza ed entità RAGIONE_SOCIALE opere ultimate, essendo invece necessario dimostrare che l’effettiva disponibilità materiale o giuridica RAGIONE_SOCIALE stesse, da parte del soggetto indagato o di terzi, possa ulteriormente pregiudicare il bene protetto dal vincolo, sulla base di un accertamento da parte del giudice circa l’incidenza degli abusi sulle diverse matrici ambientali ovvero il loro impatto sulle zone oggetto di particolare tutela.
A partire dalla pronuncia di questa Sezione Terza n. 40677 del 23/6/2016, COGNOME e altro, la corte di legittimità ha escluso ogni automatismo tra semplice utilizzo del manufatto abusivo in zona vincolata e compromissione degli interessi tutelati dal vincolo, pur precisando che l’accertamento del giudice deve essere finalizzato a verificare se “l’uso della cosa, realizzata in violazione dei vincoli paesaggistici, sia idoneo o meno, nell’ipotesi di condotta del tutto esaurita, ad incidere sulle conseguenze dannose prodotte dall’intervento abusivo sull’ecosistema protetto dal vincolo paesaggistico, con la conseguenza che l’uso della cosa a deteriorare ulteriormente l’ecosistema protetto dal vincolo deve formare oggetto, in tale caso, di un esame particolarmente approfondito da parte del giudice di merito, il quale deve ritenere o escludere l’ulteriore lesione del bene protetto a seconda che accerti, in concreto, l’incompatibilità o la assoluta compatibilità”.
La necessità di un accertamento sulla compatibilità dell’uso dell’opera rispetto agli interessi tutelati dal vincolo, è stata affermata dalle successive pronunce di cui si è dato conto (cfr. da ultimo Sez. 3, n. 2001 del 24/11/2017, P.M. in proc. Dessì, Rv. 272071; Sez. 3, n. 50336 del 5/7/2016, COGNOME, Rv.

268331) che hanno ribadito il principio di diritto secondo cui «nel valutare la sussistenza del presupposto del “periculum in mora” ai fini del sequestro preventivo di un immobile abusivo sito in zona paesaggisticamente vincolata conseguente all’uso dello stesso in quanto produttivo di conseguenze dannose sull’area oggetto di speciale protezione, il giudice del merito deve procedere ad una accurata disamina, verificando se possano escludersi ulteriori lesioni del bene protetto sulla base della assoluta compatibilità di tale uso con gli interessi tutelati dal vincolo, tenendo conto della natura di quest’ultimo e della situazione preesistente alla realizzazione dell’opera» (Sez. 3, n. 2001 del 24/11/2017, P.M. in proc. Dessì, Rv. 272071).
7. Nel caso in esame, il Tribunale cautelare, dopo aver dato conto del fatto che il decreto di sequestro individuava il requisito del periculum in mora nell’aggravamento del carico urbanistico e nella compromissione del contesto paesaggistico, e, trattandosi di opere ultimate come risultava dal sopralluogo in data 05/06/2025, ha correttamente argomentato la compromissione dell’ecosistema per effetto dell’uso della cosa, come trasformata da parcheggio a ristorante, che comportava un afflusso di persone del tutto incompatibili con la tutela dei beni a cui il vincolo è preposto.
La motivazione è presente, non meramente apparente, ed è corretta in diritto, sicchè il dedotto vizio di carenza di motivazione non è sussistente e il mancato confronto con la ratio decidendi rende il ricorso inammissibile per genericità.

8. Il ricorso deve essere dichiarato inammissibile e la ricorrente deve essere condannata al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese processuali ai sensi dell’art. 616 cod.proc.pen. Tenuto, poi, conto della sentenza della Corte costituzionale in data 13 giugno 2000, n. 186, e considerato che non vi è ragione di ritenere che il ricorso sia stato presentato senza “versare in colpa nella determinazione della causa di inammissibilità”, si dispone che la ricorrente versi la somma, determinata in via equitativa, di euro 3.000,00 in favore della RAGIONE_SOCIALE.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese processuali e della somma di euro tremila in favore della cassa RAGIONE_SOCIALE ammende. Così è deciso, 29/10/2025

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