Sanatoria edilizia: non estingue reato paesaggistico

La Corte di Cassazione ha stabilito che la sanatoria edilizia, ottenuta per regolarizzare un abuso, non estingue automaticamente il reato paesaggistico. La Corte ha annullato, ai soli fini civili, una sentenza di merito che aveva dichiarato estinti i reati per intervenuta sanatoria, senza verificare il requisito della ‘doppia conformità’ urbanistica e la validità dell’autorizzazione paesaggistica. Quest’ultima non può essere rilasciata a posteriori per opere che creano nuova volumetria. Il caso è stato rinviato al giudice civile per la valutazione del risarcimento del danno.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 febbraio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Sanatoria Edilizia: Quando il Permesso non Basta a Cancellare il Reato

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 3258 del 2023, torna a fare chiarezza su un tema cruciale in materia di abusi edilizi: la sanatoria edilizia ottenuta a posteriori non è un ‘colpo di spugna’ che cancella ogni illecito, specialmente quando si costruisce in aree a vincolo paesaggistico. Questa pronuncia sottolinea la netta distinzione tra illecito urbanistico e reato paesaggistico, ribadendo che per quest’ultimo le maglie della legge sono molto più strette.

I Fatti del Caso: Costruzioni Abusive in un’Area Protetta

Il caso trae origine da una vicenda di abusi edilizi realizzati in una nota località turistica. Diversi soggetti erano stati imputati per aver realizzato opere in violazione delle norme urbanistiche e paesaggistiche, tra cui una sopraelevazione che comportava la creazione di nuova volumetria. In primo grado, il Tribunale aveva dichiarato l’estinzione dei reati per intervenuta sanatoria edilizia, ritenendo sufficiente l’archiviazione della pratica da parte degli uffici comunali. La parte civile, danneggiata dalle opere abusive, ha però impugnato la decisione, portando il caso all’attenzione della Suprema Corte.

Il Ricorso in Cassazione: Sanatoria edilizia e Vincoli Paesaggistici

Il ricorrente ha sollevato diversi punti critici. In primo luogo, ha contestato l’errata applicazione della sanatoria: secondo la difesa, il permesso di costruire in sanatoria può estinguere il solo reato urbanistico (previsto dal D.P.R. 380/2001), ma non quello paesaggistico (D.Lgs. 42/2004), che ha una natura e una disciplina autonoma. Inoltre, il Tribunale non avrebbe verificato la sussistenza di due requisiti fondamentali:

1. La doppia conformità: l’opera doveva essere conforme alle norme urbanistiche sia al momento della sua realizzazione che al momento della richiesta di sanatoria.
2. Il parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, necessario per la sanabilità.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto le ragioni della parte civile, annullando la sentenza impugnata ai soli fini civili. I giudici hanno chiarito diversi principi di diritto fondamentali.

Innanzitutto, hanno ribadito che l’illecito urbanistico e quello paesaggistico sono due fattispecie distinte e autonome. L’ottenimento di una sanatoria edilizia ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001 estingue esclusivamente le violazioni urbanistiche. Non produce alcun effetto estintivo sul reato paesaggistico, che tutela un bene giuridico diverso: il paesaggio come valore costituzionale.

In secondo luogo, la Corte ha sottolineato che il giudice penale ha il dovere di verificare in concreto la legittimità del permesso di costruire in sanatoria. Non può limitarsi a prenderne atto, ma deve controllare che siano rispettate tutte le condizioni di legge, prima fra tutte la ‘doppia conformità’.

Il punto più importante riguarda però il vincolo paesaggistico. La normativa (art. 167 D.Lgs. 42/2004) consente una sanatoria postuma solo per abusi ‘minori’ e tassativamente individuati. È invece esclusa per le opere che abbiano comportato la creazione di nuove superfici utili o volumi, come nel caso di una sopraelevazione. Poiché l’autorizzazione paesaggistica è un presupposto necessario per il rilascio del permesso di costruire in aree vincolate, la sua insanabilità a posteriori rende di conseguenza illegittimo anche il permesso di costruire in sanatoria. Il Tribunale, quindi, ha errato nel ritenere sufficiente una semplice archiviazione amministrativa senza un’analisi approfondita della natura delle opere.

La Sorte del Reato Minore e gli Effetti Civili

Un ultimo aspetto interessante riguarda l’assoluzione di uno degli imputati per un reato minore (falsità ideologica) per ‘particolare tenuità del fatto’ (art. 131-bis c.p.). La Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso della parte civile su questo punto, spiegando che la parte civile non ha interesse a contestare tale formula assolutoria. Infatti, ai sensi dell’art. 651-bis c.p.p., la sentenza di proscioglimento per tenuità del fatto ha efficacia di giudicato nel processo civile per il risarcimento del danno, vincolando il giudice sull’accertamento della sussistenza del fatto e della sua commissione da parte dell’imputato.

Le Conclusioni

La sentenza ribadisce un principio di rigore fondamentale: chi costruisce in aree protette non può sperare di cavarsela facilmente con una sanatoria a posteriori se le opere realizzate sono significative. La tutela del paesaggio prevale e le procedure di regolarizzazione sono ammesse solo in casi eccezionali e per interventi di minima entità. Per i cittadini danneggiati da abusi edilizi, questa decisione conferma che la via del risarcimento del danno in sede civile rimane aperta e tutelata, anche in presenza di sentenze penali che, solo in apparenza, sembrano chiudere la vicenda.

La sanatoria edilizia estingue automaticamente anche il reato paesaggistico?
No. La sentenza chiarisce che la sanatoria edilizia, prevista dall’art. 36 del d.P.R. 380/2001, estingue esclusivamente i reati contravvenzionali urbanistici. Il reato paesaggistico (art. 181 del d.lgs. 42/2004) è autonomo e non viene estinto da tale provvedimento.

Quali sono le condizioni per ottenere una sanatoria per un abuso edilizio in zona vincolata?
Per la parte edilizia, è necessaria la ‘doppia conformità’: l’opera deve essere conforme alle norme urbanistiche sia al momento della costruzione che della richiesta. Per la parte paesaggistica, la sanatoria postuma è consentita solo per abusi minori e non può essere rilasciata se le opere hanno creato nuove superfici o volumi.

La parte civile può contestare un’assoluzione per ‘particolare tenuità del fatto’ (art. 131-bis c.p.)?
No, la Corte ha stabilito che la parte civile non ha interesse a impugnare tale assoluzione. Questo perché la sentenza di proscioglimento per tenuità del fatto, ai sensi dell’art. 651-bis del codice di procedura penale, ha efficacia di giudicato nel processo civile per le restituzioni e il risarcimento del danno, vincolando il giudice civile sull’accertamento del fatto.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 3258 Anno 2023

Penale Sent. Sez. 3 Num. 3258 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 10/01/2023

SENTENZA

sul ricorso proposto:

dalla parte civile COGNOME NOME NOME a MENTANA il DATA_NASCITA

nel procedimento a carico di:

NOME NOME a NAPOLI il DATA_NASCITA

NOME NOME a ROMA il DATA_NASCITA

COGNOME NOME NOME a ORBETELLO il DATA_NASCITA

COGNOME NOME NOME a GROSSETO il DATA_NASCITA

avverso la sentenza del 05/04/2022 del TRIBUNALE di GROSSETO

visti gli atti, il provvedimento impugNOME e il ricorso; udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME;

udito il Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore NOME COGNOME

Il P.G. conclude: inammissibilità del ricorso.

uditi i difensori

È presente l’avvocato COGNOME NOME, difensore di RAGIONE_SOCIALE, che chiede l’accoglimento dei motivi del ricorso.

È presente l’avvocato COGNOME NOME, difensore di COGNOME e COGNOME NOME, che si riporta alle conclusioni del P.G. e chiede l’accoglimento dei motivi del ricorso È presente l’avvocato COGNOME NOME, difensore di COGNOME NOME, che si riporta alle conclusioni del P.G. e quindi che il ricorso venga dichiarato

inammissibile o comunque infondato.

RITENUTO IN FATTO

Con la sentenza del 5 aprile 2022 il Tribunale di Grosseto ha dichiarato non doversi procedere nei confronti di NOME COGNOME, NOME COGNOME ed NOME COGNOME in ordine ai reati di cui al capo A), ex artt. 44, lett. c), d.P.R. n. 380 2001 e 181, comma 1, d.lgs. n. 42 del 2004 (in Monte Argentario il 24 marzo 2016), essendo estinti per intervenuta saNOMEria; ha assolto NOME COGNOME dai reati a lui ascritti al capo A) per non aver commesso il fatto.

Ai sensi dell’art. 131-bis cod. pen. ha assolto NOME COGNOME dal reato a lui ascritto al capo B), ex art. 481 cod. pen. (commesso in Monte Argentario il 29 gennaio 2016), perché non punibile essendo l’offesa risultata di particolare unità ed essendo il comportamento risultato non abituale.

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione il difensore della parte civile NOME COGNOME; il ricorso non concerne la posizione di NOME COGNOME.

2.1. Dopo aver ricostruito la vicenda processuale (pag. 2-5) e riassunto la motivazione della sentenza (pag. 5-6), con il primo motivo si deduce il vizio di violazione di legge con riferimento agli articoli 146, 167, commi 4 e 5, 181 d.lgs. n. 42 del 2004, in combiNOME disposto con gli art. 36 e 45 del d.P.R. n. 380 del 2001, e 479 cod. proc. pen.

Il Tribunale avrebbe erroneamente applicato la saNOMEria prevista dagli art. 36 e 45 d.P.R. n. 380 del 2001, che attiene al solo abuso urbanistico, al reato paesaggistico, per il quale può essere pronunciata l’estinzione soltanto ex art. 181 d.lgs. n. 42 del 2004.

Il Tribunale, quanto alla saNOMEria del reato urbanistico, non avrebbe valutato l’assenza della doppia conformità (pag. 8-10 del ricorso) e del parere sulla condonabilità delle opere da parte dell’ente preposto alla tutela del vincolo parentesi (pag. 10 e ss.), non trattandosi di interventi minori bensì di volumetrie realizzate a fini abitativi.

2.2. Con il secondo motivo si deduce la violazione dell’art. 9 del D.M. 24 Aprile 1968 n. 1444 in combiNOME disposto con gli articoli 146, 167, commi 4 e 5, 181 d.lgs. n. 42 del 2004.

Il Tribunale non avrebbe valutato la conformità dell’abuso rispetto agli strumenti urbanistici per verificare se il permesso in saNOMEria potesse giuridicamente produrre l’estinzione del reato. In particolare, il Tribunale non avrebbe considerato che le opere sarebbero state in contrasto con la disciplina urbanistica in tema di distanze, prevista dall’art 9 del citato D.M.

2.3. Con il terzo motivo si deduce il vizio di violazione di legge e la nullità dell sentenza per motivazione apparente con riferimento ai presupposti utilizzati nell’applicazione dell’articolo 131-bis cod. pen.

Il Tribunale avrebbe ritenuto sussistente la minore offensività solo mediante la ricezione delle determinazioni della pubblica amministrazione.

La falsa dichiarazione non sarebbe stata relativa al mero spostamento temporale nell’esecuzione dell’opera quanto alla realizzazione della stessa in violazione delle norme previste dalla legge in relazione alla natura dell’opera. In particolare, l’edificazione di un muro di contenimento sarebbe coincidente con la definizione di muro di fabbrica e come tale sarebbe assoggettata alle norme previste dal R.D. N. 274 del 1929 e dalla legge N. 1082 del 1971 per la cui progettazione ed esecuzione sarebbe previsto l’intervento di un professionista qualificato.
Il difensore di NOME COGNOME, avendo ricevuto l’avviso per l’udienza, ha depositato una memoria con cui ha rilevato che il ricorso non è stato proposto nei confronti di quest’ultimo ed ha chiesto di dichiarare che la sentenza n. 394/2022 del Tribunale di Grosseto, depositata in data 5 aprile 2022, è passata in giudicato, oltre che per gli effetti della responsabilità penale, anche per gli effet della responsabilità civile.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Il ricorso è fondato.

Il Tribunale di Grosseto ha dichiarato estinti i reati di cui al capo A) senza alcuna concreta verifica sull’efficacia del permesso di costruire in saNOMEria rispetto ai fatti oggetto dell’imputazione sub A).

1.1. Quanto al reato ex art. 44 d.P.R. n. 380 del 2001, va ricordato (cfr. Sez. 3, n. 45845 del 19/09/2019, Caprio, Rv. 277265 – 01), che, in tema di reati urbanistici, la saNOMEria degli abusi edilizi idonea ad estinguere il reato di cui all’a 44 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, a precludere l’irrogazione dell’ordine di

demolizione dell’opera abusiva previsto dall’art. 31, comma 9, del medesimo d.P.R. e a determinare, se eventualmente emanata successivamente al passaggio in giudicato della sentenza, la revoca di detto ordine, può essere solo quella rispondente alle condizioni espressamente indicate dall’art. 36 del decreto stesso citato, che richiede la doppia conformità delle opere alla disciplina urbanistica vigente, sia al momento della realizzazione del manufatto, sia al momento della presentazione della domanda di permesso in saNOMEria, dovendo escludersi la possibilità che tali effetti possano essere attribuiti alla cd. «saNOMEr giurisprudenziale» o «impropria», che consiste nel riconoscimento della legittimità di opere originariamente abusive che, solo dopo la loro realizzazione, siano divenute conformi alle norme edilizie ovvero agli strumenti di pianificazione urbanistica.
Tale verifica è del tutto mancata da parte del Tribunale.

1.2. Inoltre, il titolo abilitativo rilasciato a seguito di accertamento conformità (art. 36 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380) estingue esclusivamente i reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti; non estingue i reati paesaggistici previsti dal d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, che sono soggetti ad una disciplina difforme e differenziata, legittimamente e costituzionalmente distinta, avente oggettività giuridica diversa, rispetto a quella che riguarda l’assetto del territorio sotto il profilo edilizio (Sez. 3, n. 40375 del 09/09/2015, Casalanguida Rv. 264931 – 01, che richiama Corte Cost., ord. 21 luglio 2000, n. 327).
1.3. Va poi ricordato che, secondo la giurisprudenza (cfr. Sez. 3, n. 190 del 12/11/2020, dep. 2021, Susana, Rv. 281131 – 01) il rilascio postumo dell’autorizzazione paesaggistica al di fuori dei limiti in cui essa è consentita a sensi dell’art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, non consente la saNOMEria urbanistica ex art. 36 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e non produce alcun effetto estintivo dei reati edilizi né preclude l’emissione dell’ordine di rimession in pristino dell’immobile abusivo edificato in zona vincolata.
Poiché l’autorizzazione paesaggistica, secondo l’art. 146, comma 4, del d.lgs. 42 del 2004, costituisce un atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio, lo permesso di costruire resta subordiNOME al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica la quale, però, sempre secondo la norma richiamata, non può essere rilasciata in saNOMEria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi, tranne nei casi dei cd. abusi minori, tassativamente individuati dall’art 167, commi 4 e 5, d.lgs. n. 42 del 2004.
Tale preclusione, considerato che l’autorizzazione paesaggistica è presupposto per il rilascio del permesso di costruire, impedisce di conseguenza anche la saNOMEria urbanistica ai sensi dell’art. 36 d.P.R. n. 380 del 2001.

1.4. Quanto al reato ex art. 181 d.lgs. n. 42 del 2004, il Tribunale, dell’estinzione del reato, ha erroneamente ritenuto sufficiente l’archiviazione pratica da parte del Dirigente dell’area competente in ordine all’accertament compatibilità ambientale del comune di Monte Argentario, senza alcun confronto con la fattispecie concreta; nel capo di imputazione la condottawcritta conce una sopraelevazione, quindi la realizzazione di una nuova volumetria.

Va ricordato che si sensi degli artt. 167 e 182 d.lgs. n. 42 del l’accertamento di compatibilità paesaggistica non può mai avvenire quando i lavo realizzati in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica abb determiNOME la creazione di superfici utili o volumi ovvero aumento di que legittimamente realizzati.

Il terzo motivo, relativo al capo B), è inammissibile.

2.1. Secondo il costante orientamento della giurisprudenza, anche della Cor costituzionale il fatto particolarmente lieve, cui fa riferimento l’art. 131pen., è comunque un fatto offensivo, che costituisce reato e che il legisl preferisce non punire, sia per riaffermare la natura di extrema ratio della pena e agevolare la «rieducazione del condanNOME», sia per contenere il gravoso carico contenzioso penale gravante sulla giurisdizione.

L’esimente, dunque, trova fondamento non già nella mancanza di offensività del fatto, ma nel rilievo per cui, in corrispondenza di un giudizio di « offensività, l’esigenza punitiva diviene recessiva.

L’istituto – che costituisce «innovazione di diritto penale sostanziale» ( di cassazione, sezioni unite penali, sentenza 25 febbraio-6 aprile 2016, n. 13 – si iscrive nella logica dell’extrema ratio della sanzione penale» (così Corte costituzionale, sentenza n.173 del 12 luglio 2022).

2.2. L’art. 651-bis cod. proc. pen. attribuisce efficacia di giudicato in all’accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità p all’affermazione che l’imputato lo ha commesso nel giudizio civile o amministrati per le restituzioni o per il risarcimento del danno.

La sentenza di proscioglimento ex art. 131-bis cod. pen. è caratterizzata d efficacia di giudicato non ex art. 652 cod. proc. pen., che riguarda le sente assoluzione, ma ex art. 651-bis cod. proc. pen., che è di contenuto analogo al 651 cod. proc. pen. relativo alle sentenze di condanna.

Il giudicato è modellato su quello tipico delle sentenze di condanna e non quello delle sentenze di assoluzione; infatti, la sentenza di proscioglimen non punibilità ex art. 131-bis cod. pen. va iscritta nel casellario giudiziario.

2.3. La parte civile, pertanto, non ha interesse a contestare esclusivam l’applicazione dell’art. 131-bis cod. pen., ma solo l’omessa decisione

domanda civile, oggi possibile per effetto della dichiarazione di illegittimit costituzionale dell’art. 538 del codice di procedura penale, avvenuta con la

sentenza citata della Corte costituzionale n. 173 del 2022, nella parte in cui non prevede che il giudice, quando pronuncia sentenza di proscioglimento per la

particolare tenuità del fatto, ai sensi dell’art. 131-bis del codice penale, decid sulla domanda per le restituzioni e il risarcimento del danno proposta dalla parte

civile, a norma degli artt. 74 e seguenti cod. proc. pen.

2.4. Con il ricorso si contesta esclusivamente l’applicazione dell’art. 131-bis cod. pen., ma non l’omessa decisione sulla domanda civile.

3. Quanto alla memoria del difensore di NOME COGNOME, non avendo l’impugnazione ad oggetto la sua posizione, non spetta alla Corte di cassazione

l’adozione di alcun provvedimento nei suoi confronti.

4. In definitiva, la sentenza impugnata deve essere annullata – con riferimento alle condotte di cui al capo A) dell’imputazione e limitatamente, agli effetti civili

con rinvio per nuovo giudizio al giudice civile competente per valore in grado di appello, cui rimette anche la liquidazione delle spese tra le parti per questo grado di legittimità.

Si dichiara inammissibile nel resto il ricorso.

P.Q.M.

Annulla la sentenza impugnata con riferimento alle condotte di cui al capo a) dell’imputazione e limitatamente, agli effetti civili, con rinvio per nuovo giudizio giudice civile competente per valore in grado di appello, cui rimette anche la liquidazione delle spese tra le parti per questo grado di legittimità.

Dichiara inammissibile nel resto il ricorso.

Così deciso il 10/01/2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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