Ristrutturazione edilizia: quando è nuova costruzione

La Cassazione chiarisce i confini della ristrutturazione edilizia. La demolizione di un immobile commerciale per costruire dieci villini non è ristrutturazione ma nuova costruzione abusiva se manca il permesso di costruire, giustificando il sequestro preventivo dell’immobile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 febbraio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Ristrutturazione edilizia: quando è nuova costruzione secondo la Cassazione

La distinzione tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione è una delle questioni più dibattute nel diritto urbanistico, con implicazioni significative sui permessi necessari e sulle sanzioni in caso di abusi. Una recente sentenza della Corte di Cassazione Penale ha ribadito i paletti per qualificare correttamente un intervento, sottolineando come la trasformazione radicale di un immobile, anche a parità di volume, configuri una nuova costruzione. Analizziamo insieme questo importante caso.

I Fatti del Caso

Una società di costruzioni aveva avviato un importante intervento edilizio: la demolizione di un unico edificio preesistente a destinazione commerciale per realizzare al suo posto due nuovi corpi di fabbrica, composti da un totale di dieci villini a uso abitativo. L’autorità giudiziaria, rilevando che l’opera era stata realizzata in assenza del necessario permesso di costruire e in violazione delle norme sulle distanze dai confini e dalla sede stradale, aveva disposto il sequestro preventivo del cantiere.

La Tesi Difensiva

La società si è opposta al sequestro, sostenendo che l’intervento non dovesse essere considerato una ‘nuova costruzione’, bensì una ‘ristrutturazione edilizia’. A supporto della sua tesi, ha richiamato le recenti modifiche normative (in particolare il D.L. n. 76/2020, c.d. Decreto Semplificazioni) che hanno ampliato la nozione di ristrutturazione, includendovi anche la demolizione e ricostruzione con modifiche di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planovolumetriche. Secondo la difesa, poiché la volumetria complessiva non superava quella preesistente, l’intervento rientrava in questa categoria e non necessitava del permesso di costruire.

La Decisione della Cassazione sulla ristrutturazione edilizia

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando la decisione dei giudici di merito. I giudici supremi hanno chiarito che, anche alla luce delle recenti riforme, un intervento non può essere qualificato come ristrutturazione edilizia quando si perde ogni legame con l’edificio precedente. La finalità della ristrutturazione è il recupero del patrimonio edilizio esistente, non la sua completa sostituzione con un manufatto totalmente diverso.

Le motivazioni

La Corte ha fondato la sua decisione su un principio cardine: la totale discontinuità tra il vecchio e il nuovo. Passare da un singolo edificio commerciale a dieci villini residenziali costituisce una trasformazione radicale che va ben oltre il concetto di recupero. Si tratta della creazione di un ‘novum’, un organismo edilizio oggettivamente diverso da quello preesistente non solo per forma e struttura, ma anche per identità funzionale.

I giudici hanno specificato che la nozione di ristrutturazione edilizia, per definizione, non può mai prescindere dalla finalità di recupero del singolo immobile. Quando l’opera realizzata nel suo complesso è oggettivamente diversa da quella preesistente, si rientra inevitabilmente nella nozione di ‘nuova costruzione’. Questo vale anche quando, come nel caso di specie, vengono apportate modifiche radicali al volume, alla collocazione e al disegno complessivo, trasformando totalmente il manufatto originale.

Dal punto di vista processuale, la Corte ha inoltre ricordato che il ricorso in Cassazione contro le misure cautelari reali, come il sequestro preventivo, è consentito solo per ‘violazione di legge’. Tale vizio include la mancanza totale di motivazione o una motivazione ‘apparente’, cioè talmente generica da non far comprendere il ragionamento del giudice. Nel caso in esame, invece, il Tribunale aveva ampiamente e logicamente spiegato le ragioni della sua decisione, rendendo il ricorso infondato anche sotto questo profilo.

Le conclusioni

Questa sentenza ribadisce un principio fondamentale per imprese e professionisti del settore edilizio: la qualificazione di un intervento dipende dalla sua sostanza e non dal nome che gli si attribuisce. La demolizione seguita dalla realizzazione di un manufatto completamente diverso per funzione, tipologia e struttura non può beneficiare delle semplificazioni previste per la ristrutturazione edilizia. Si tratta, a tutti gli effetti, di una nuova costruzione che richiede il rilascio del permesso di costruire, la cui assenza integra un reato edilizio e giustifica l’adozione di misure severe come il sequestro del cantiere.

Quando un intervento di demolizione e ricostruzione si qualifica come nuova costruzione e non come ristrutturazione edilizia?
Un intervento si qualifica come nuova costruzione quando l’opera realizzata presenta una totale discontinuità con l’edificio preesistente. Se il nuovo manufatto è radicalmente diverso per sagoma, prospetti, sedime, tipologia e, soprattutto, per identità funzionale (come passare da un capannone commerciale a dieci villini residenziali), si tratta di nuova costruzione, anche se la volumetria non aumenta.

È sufficiente rispettare la volumetria preesistente per qualificare un intervento come ristrutturazione edilizia?
No. Secondo la sentenza, il solo rispetto della volumetria esistente non è sufficiente. L’intervento è classificato come nuova costruzione se modifica in modo sostanziale gli altri parametri dell’edificio (sagoma, sedime, destinazione d’uso), creando un immobile che è funzionalmente e identitariamente diverso da quello demolito.

Per quali motivi si può ricorrere in Cassazione contro un’ordinanza di sequestro preventivo?
Il ricorso in Cassazione contro un’ordinanza che dispone o conferma un sequestro preventivo è ammesso soltanto per ‘violazione di legge’. Questa categoria comprende l’errata interpretazione o applicazione di norme di legge, la mancanza assoluta di motivazione o la presenza di una motivazione ‘meramente apparente’, ma non la presunta illogicità delle argomentazioni del giudice.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 18044 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 18044 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 18/01/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto da: RAGIONE_SOCIALE

avverso l’ordinanza del 22/06/2023 del TRIB. LIBERTA di LATINA

udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME;

sentite le conclusioni del AVV_NOTAIO COGNOME che ha chiesto la declaratoria di inammissibilità del ricorso;

udito il difensore, AVV_NOTAIO NOME COGNOME, che ha c:oncluso chiedendo l’accoglimento del ricorso.

34874/2023

RITENUTO IN FATTO

1.La società «RAGIONE_SOCIALE», in persona del legale rappresentante pro-tempore, sig.ra NOME COGNOME, ricorre per l’annullamento dell’ordinanza del 22 giugno 2023 del Tribunale di Latina che ha rigettato l’appello proposto avverso il provvedimento del 3 aprile 2023 del Giudice per le indagini preliminari del medesimo Tribunale che aveva a sua volta rigettato la richiesta di revoca del decreto del 13 dicembre 2022 dello stesso G.i.p. che, ritenuta la sussistenza indiziaria del reato di cui all’art. 44, lett. b), d.P.R. n. 380 del 2001, aveva disposto, ai sensi dell’art. 321, comma 1, cod. proc. pen., il sequestro preventivo di due corpi di fabbrica in corso di realizzazione sull’area di proprietà della ricorrente costituiti da cinque unità abitative ciascuno (cinque villini) e realizzati in violazione della fascia di rispetto stradale e della disciplina dei distacchi da confine.
1.1.Con unico motivo deduce la violazione degli artt. 3, 10, 23 e 44, lett. b), d.P.R. n. 380 del 2001, 10 d.l. n. 76 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 120 del 2020, 4, legge reg. Lazio n. 4 del 2017, 26 e 28, disp. att. Cod. Str.

Afferma che, con riferimento al titolo abilitativo (che, sottolinea, non è nemmeno evocato nel capo di imputazione), il Tribunale ha errato nel ritenere la sussistenza, nel caso di specie, di una nuova costruzione piuttosto che una ristrutturazione edilizia per il fatto che i corpi di fabbrica non rispettano l’area di sedime, la sagoma e la volumetria dell’edificio preesistente e ciò senza considerare che la volumetria complessiva non supera quella preesistente.

Ha conseguentemente errato il Tribunale nel ritenere che l’area di intervento fosse soggetta a vincolo di inedificabilità assoluta in relazione al limite di distanza dalla S.S. Pontina. In realtà, trattandosi di ricostruzione, trova applicazione il limite di dieci metri considerata la sussistenza di strumenti attuativi del PRG sanciti dalla legge reg. Lazio n. 7 del 2017 recepita con delibera del consiglio comunale n. 38 del 25 giugno 20:19.

Infine, trattandosi di interventi di demolizione e ricostruzione, è consentita una specifica deroga alle norme sulle distanze con conseguente natura apparente della motivazione anche con riferimento alla affermata violazione delle distanze sul lato sud.

CONSIDERATO IN DIRITTO

2.11 ricorso è inammissibile perché manifestamente infondato e proposto per motivi non consentiti dalla legge nella fase di legittimità.

3.Con decreto del 13 dicembre 2022 il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Latina aveva decretato il sequestro preventivo di due corpi di fabbrica in corso di realizzazione, costituiti da cinque unità abitative ciascu realizzati in assenza di permesso di costruire ed in violazione della fascia rispetto stradale e della disciplina dei distacchi da confine.

3.1.11 Tribunale dell’appello cautelare esclude che si tratti di intervento ristrutturazione sul rilievo che al posto dell’unico edificio preesistente (av destinazione commerciale) ne erano stati realizzati due (consistenti in cinque villini) senza rispettare l’area di sedime, la sagoma e la volumetria dell’un edificio preesistente. Trattandosi, dunque, di nuova costruzione, necessitava i permesso di costruire non essendo sufficiente nemmeno la segnalazione certificata di inizio attività di cui all’art. 23 d.P.R. n. 380 del 2001, mancand presupposti previsti dalle lettere b) e c) del comma 01. L’intervento, sostiene Tribunale, è stato realizzato in zona sottoposta dal PRG a vincolo di inedificabilit assoluta (trattandosi di intervento effettuato nella fascia di trenta metri dall Pontina) e senza il rispetto della distanza di dieci metri dal confine lato sud.
3.2.La difesa ritiene, invece, che l’intervento debba essere qualificato come “ristrutturazione edilizia”, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 3 2001, come modificato dall’art. 10, comma 1, lett. b, d.l. n. 76 del 2020, con con modificazioni dalla legge n. 120 del 2020, sul rilievo che si tratta demolizione e ricostruzione di edificio esistente con diversa sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planovolumetriche e tipologiche.

4.11 rilievo è totalmente infondato.

4.1.La Corte di cassazione ha già affermato (e va ribadito) che, anche a seguito della modifica all’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 6 giugno 2001, n. 3 ad opera dell’art. 10 d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazio dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, costituiscono interventi d ristrutturazione edilizia solo quelli finalizzati al recupero di fabbricati preesis di cui sia conservata traccia, dovendo l’immobile oggetto di ristrutturazion presentare caratteristiche funzionali o identitarie coincidenti con quelle del cor di fabbrica preesistente (Sez, 3, n. 1670 del 06/10/2022, dep. 2023, Severini Rv. 284056 – 01, che ha escluso che potesse qualificarsi ristrutturazione edilizi l’abbattimento di taluni edifici rurali, ubicati hi zona agricola, accessori a casa colonica e la successiva realizzazione, con aumento di cubatura, di un
complesso residenziale formato da dieci villini e un parcheggio costituito da ventiquattro stalli con copertura fotovoltaica; nel senso che per gli interventi ristrutturazione edilizia è necessaria la conservazione o il ripristino dell’immobi preesistente, del quale – anche a prescindere dalla identità di sagoma – deve essere comunque garantito il recupero, Sez. 3, n. 23010 del 10/01/2020, COGNOME, Rv. 280338 – 01).

4.2.Anche la giurisprudenza amministrativa, pur dopo le modifiche normative invocate dalla ricorrente a sostegno della qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia, è ferma nel ribadire che nella nozione di nuova costruzione possono rientrare anche gli interventi di ristrutturazione qualora, i considerazione dell’entità delle modifiche apportate al volume e alla collocazione dell’immobile, possa parlarsi di una modifica radicale dello stesso, con l conseguenza che l’opera realizzata nel suo complesso sia oggettivamente diversa da quella preesistente (Cons. St., Sez. 6, n. 6092 del 21/06/2023, secondo cui l’intervento di ristrutturazione edilizia sussiste quando viene modificato u immobile già esistente nel rispetto delle c:aratteristiche fondamentali dell stesso: tuttavia, laddove il manufatto sia stato totalmente trasformato, co conseguente creazione non solo di un apprezzabile aumento volumetrico, in rapporto al volume complessivo dell’intero fabbricato, ma anche di un disegno sagomale con connotati alquanto diversi da quelli della struttura originaria, l’intervento rientra nella nozione di nuova costruzione; nello stesso senso, ex multis, Cons. St., Sez. 6, n. 5199 del 26/05/2023; Cons. St., Sez. 7, n. 1634 del 16/02/2023).
4.3.Come è stato ben osservato da Cons. St., Sez. 6, n. 1827 del 23/02/2023, la nozione di ristrutturazione edilizia, per definizione, non può mai prescindere dalla finalità di recupero del singolo immobile che ne costituisce l’oggetto. In tale quadro è stata sottolineata, molto opportunamente, l necessità di un’interpretazione della definizione dell’intervento di ristrutturazio edilizia di cui alla lettera d) dell’art. 3, comma 1, D.P.R. n. 380 del 2001, che aderente alla (e non tradisca la) finalità di conservazione del patrimonio edilizi esistente, finalità che contraddistingue tale intervento rispetto a quelli di “nuo costruzione” di cui alla successiva lettera e), e non si presti all’elusione degli standard urbanistici vigenti al momento della riedificazione ed applicabili in caso di nuova costruzione.
4.4.Nel caso di specie si tratta della realizzazione di dieci villini (raggruppa in due diversi corpi di fabbrica) previa demolizione dell’unico immobile (pre)esistente destinato ad attività commerciali.

4.5.Appare evidente la totale discontinuità tra il novum ed il preesistente tale da escludere in radice che l’intervento possa essere considerato conservativo o sostitutivo dell’immobile demolito;

4.6.Ne consegue la totale infondatezza delle doglianze difensive che postulano tutte la qualificazione dell’intervento come di ristrutturazione edilizia, con conseguente assorbimento di ogni altra questione.

5.Le deduzioni difensive sono del tutto infondate anche sotto un diverso, concorrente, profilo.

5.1.Avverso le ordinanze emesse a norma degli artt. 322-bis e 324 cod. proc. pen., il ricorso per cassazione è ammesso solo per violazione di legge.

5.2.Come più volte affermato da questa Corte, «in tema di riesame delle misure caute/ari reali, nella nozione di “violazione di legge” per cui soltanto può essere proposto ricorso per cassazione a norma dell’art. 325, comma 1, cod. proc. pen., rientrano la mancanza assoluta di motivazione o la presenza di motivazione meramente apparente, in quanto correlate all’inosservanza di precise norme processuali, ma non l’illogicità manifesta, la quale può denunciarsi nel giudizio di legittimità soltanto tramite lo specifico e autonomo motivo di ricorso di cui alla lett. e) dell’art. 606 stesso codice» (Sez. U, n. 5876 del 28/01/2004, COGNOME, Rv. 226710 – 01; si vedano, nello stesso senso, Sez. U, n. 25080 del 28/05/2003, COGNOME, Rv. 224611-01, e, in motivazione, Sez. U, n. 5 del 26/02/1991, COGNOME; tra le più recenti, Sez. 2, n. 5807 del 18/01/2017, Rv. 269119 – 01; Sez. 6, n. 20816 del 28/02/2013, Rv. 257007-01; Sez. 1, n. 6821 del 31/01/2012, Rv. 252430-01; Sez. 5, n. 35532 del 25/06/2010, Rv. 248129 – 01).
5.3 Motivazione assente è quella che manca fisicamente (Sez. 5, n. 4942 del 04/08/1998, n.m.; Sez. 5, n. 35532 del 25/06/2010, cit.) o che è graficamente indecifrabile (Sez. 3, n. 19636 del 19/01/2012, Rv. 252898-01); motivazione apparente, invece è solo quella che «non risponda ai requisiti minimi di esistenza, completezza e logicità del discorso argomentativo su cui si è fondata la decisione, mancando di specifici momenti esplicativi anche in relazione alle critiche pertinenti dedotte dalle parti» (Sez. 1, n. 4787 del 10/11/1993, Rv. 196361 – 01), come, per esempio, nel caso di ul:ilizzo di timbri o moduli a stampa (Sez. 1, n. 1831 del 22/04/1994, Rv. 197465-01; Sez. 4, n. 520 del 18/02/1999, Rv. 213486-01; Sez. 1, n. 43433 dell’8/11/2005, Rv. 233270-01; Sez. 3, n. 20843, del 28/04/2011, Rv. 250482-01) o di ricorso a clausole di stile (Sez. 6, n. 7441 del 13/03/1.992, Rv. 190883-01; Sez. 6, n. 25631 del 24/05/2012, Rv. 254161-01) e, più in generale, quando la motivazione dissimuli la totale mancanza di un vero e proprio esame critico degli elementi di fatto e di diritto su cui si fonda la decisione, o sia priva dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza e quindi inidonea a rendere comprensibile l’itinerario logico seguito dal rgiudice (Sez. U., n. 25932 del 29/05/2008, COGNOME, Rv. 239692 – 01; nello stesso senso anche Sez. 4, n. 43480
del 30/09/2014, Rv. 260314, secondo cui la motivazione dell’ordinanza confermativa del decreto di sequestro probatorio è meramente apparente quindi censurabile con il ricorso per cassazione per violazione di legge – quando le argomentazioni in ordine al “fumus” del carattere di pertinenza ovvero di corpo del reato dei beni sottoposti a vincolo non risultano ancorate alle peculiarità del caso concreto).

5.4.Anche l’omesso esame di punti decisivi per l’accertamento del fatto, sui quali è stata fondata l’emissione del provvedimento di sequestro, si traduce in una violazione di legge per mancanza di motivazione, censurabile con ricorso per cassazione ai sensi dell’art. 325, comma primo cod. proc. pen. (Sez. 3, n. 28241 del 18/02/2015, Rv. 264011; Sez. 1, n. 48253 del 12/09/2017, n.m.; Sez. 3, n. 38026 del 19/04/2017, n.m.; Sez. 3, n. 38025 del 19/04/2017, n.m.).

5.5.In tal caso, però, è onere del ricorrente: a) allegare al ricorso l’elemento indiziario dirimente di cui eccepisce l’omesso esame; b) dare prova della sua effettiva esistenza tra gli atti trasmessi al tribunale del riesame o comunque della sua acquisizione nel corso dell’udienza camerale; c) spiegarne la natura decisiva alla luce sia della limitata cognizione del giudice del riesame (cui non può essere demandato un giudizio anticipato sulla responsabilità di chi chiede il riesame del provvedimento cautelare reale) sia del fatto che ai fini del sequestro preventivo sono sufficienti gli indizi del reato, non i gravi indizi di colpevolezza, con la conseguenza che il provvedimento, sopratutto quando adottato per le finalità cautelari di cui all’art. 321, comma 1, cod. proc. pen., può riguardare anche beni di proprietà di terzi estranei al reato ipotizzato (cfr., sul punto, Sez. 3, n. 14823 del 30/11/2016, dep. 2017, Lochi, n.m., secondo cui «poiché il c.d.”effetto devolutivo” del riesame deve essere inteso n& senso che il tribunale è tenuto a valutare, indipendentemente dalla prospettazione del ricorrente, ogni aspetto relativo ai presupposti della misura cautelare (“fumus COMMiSSi delicti” e, nel sequestro preventivo,” periculum in mora”) (Sez. 3, n. 35083 del 14/04/2016, Talano, Rv. 267508), il vizio denunciabile come violazione di legge deve riguardare l’omessa motivazione su questioni decisive sottoposte al Tribunale del riesame ed evincibili dagli atti ad esso trasmessi o dalle produzioni difensive (atti, compresi quelli investigativi, la cui esistenza il ricorrente ha comunque l’onere di provare nella loro fisica collocazione tra quelli a disposizione del Tribunale e allegare al ricorso)»). Corte di RAGIONE_SOCIALEzione – copia non ufficiale
5.6.Nel caso di specie non ricorre nessuna delle ipotesi che legittimano il ricorso per cassazione. Il Tribunale dell’appello cautelare ha ampiamente dato conto delle ragioni della propria decisione adottando una motivazione che in alcun modo può essere definita apparente o mancante. Nè risulta omesso l’esame di punti decisivi per l’accertamento del fatto.

6.Alla declaratoria di inammissibilità del ricorso consegue, ex art. 616 cod. proc. pen., non potendosi escludere che essa sia ascrivibile a colpa dell ricorrente (C. Cost. sent. 7-13 giugno 2000, n. 186), l’onere delle spese de procedimento nonché del versamento di una somma in favore della RAGIONE_SOCIALE delle ammende, che si fissa equitativamente, in ragione dei motivi dedotti, nella misura di C 3.000,00.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di C 3.000,00 in favore della RAGIONE_SOCIALE delle Ammende.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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