Piano di Recupero Scaduto: No a Nuove Costruzioni

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso contro un sequestro preventivo di un immobile. Il permesso di costruire era basato su un piano di recupero scaduto da oltre vent’anni, autorizzando una demolizione e ricostruzione con aumento di volume non prevista dal piano regolatore generale. La Suprema Corte ha confermato che un piano di recupero scaduto non può giustificare interventi in contrasto con la normativa urbanistica vigente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 ottobre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Piano di Recupero Scaduto: La Cassazione Conferma i Limiti all’Edificazione

L’utilizzo di strumenti urbanistici datati per giustificare interventi edilizi moderni è una questione complessa e rischiosa. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: un piano di recupero scaduto da decenni non può legittimare la demolizione e ricostruzione con ampliamento di un immobile, se tali opere non sono consentite dal piano regolatore generale (P.R.G.) vigente. Questa decisione offre importanti chiarimenti sui limiti di efficacia nel tempo dei piani attuativi e sulle conseguenze penali per chi li ignora.

I Fatti di Causa: Un Permesso di Costruire Controverso

Il caso ha origine da un decreto di sequestro preventivo emesso dal G.i.p. del Tribunale di Salerno, relativo a un immobile sito nel comune di Battipaglia. Il proprietario aveva ottenuto un permesso di costruire per la demolizione e ricostruzione di alcuni manufatti, con un significativo aumento di volumetria. La particolarità era che tale permesso si fondava su un Piano di Recupero approvato nel lontano 1988.

Secondo l’accusa, questo permesso era illegittimo perché il Piano di Recupero era scaduto da oltre dieci anni al momento del rilascio. Di conseguenza, l’intervento edilizio – classificabile come ristrutturazione edilizia pesante o nuova costruzione – violava le previsioni del Piano Regolatore Generale, che per quella specifica zona urbanistica (B1) consentiva al massimo interventi di “manutenzione straordinaria” senza incrementi volumetrici. Il Tribunale del riesame confermava il sequestro, spingendo l’interessato a presentare ricorso in Cassazione.

Il Ricorso in Cassazione e le Tesi Difensive

La difesa del ricorrente contestava l’interpretazione del Tribunale, sostenendo che l’illegittimità del permesso di costruire fosse stata fondata unicamente sulla cessata vigenza del Piano di Recupero. Secondo la tesi difensiva, anche dopo la scadenza decennale, le “prescrizioni di zona” contenute nel piano sopravvivono a tempo indeterminato, a differenza delle previsioni a contenuto espropriativo. Pertanto, l’intervento sarebbe stato legittimo in quanto conforme a tali prescrizioni ancora valide.

La Decisione della Cassazione sul piano di recupero scaduto

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, fornendo un’analisi chiara e rigorosa dei limiti giuridici applicabili in materia.

I Limiti del Ricorso Avverso i Sequestri

In primo luogo, la Corte ha ricordato che il ricorso per cassazione contro i provvedimenti cautelari reali, come il sequestro, è consentito solo per violazione di legge. L’erronea interpretazione di un atto amministrativo, come un piano urbanistico, non costituisce una violazione di legge, ma rientra nella valutazione del fatto, che non è sindacabile in questa sede, a meno che la motivazione del giudice non sia totalmente assente o meramente apparente.

La Durata e l’Efficacia del Piano di Recupero Scaduto

Nel merito della questione, la Cassazione ha smontato la tesi difensiva. Pur riconoscendo l’esistenza di un’efficacia “ultrattiva” per alcune prescrizioni dei piani attuativi scaduti, ha chiarito che tale efficacia è limitata. Queste prescrizioni (come allineamenti e prescrizioni di zona) rimangono in vigore solo per garantire un ordine urbanistico fino all’approvazione di un nuovo strumento, ma non possono mai prevalere sulle norme del Piano Regolatore Generale.

Nel caso specifico, il P.R.G. non permetteva un intervento di demo-ricostruzione con ampliamento del 40%. Basare la legittimità di tale opera su un piano di recupero scaduto da ben ventitré anni è stato ritenuto palesemente illegittimo.

Le Motivazioni della Sentenza

La Corte ha stabilito che la motivazione del Tribunale era tutt’altro che mancante o apparente. Al contrario, era ben ancorata alla giurisprudenza amministrativa e penale consolidata. Il principio cardine è che uno strumento attuativo (come il Piano di Recupero) ha la funzione di dettagliare le previsioni dello strumento generale (il P.R.G.), ma non può contraddirlo. Una volta che il piano attuativo scade, le previsioni del P.R.G. tornano ad essere l’unica fonte normativa di riferimento per l’attività edilizia in quell’area. L’affidamento su un piano attuativo obsoleto per realizzare un intervento non consentito dalle norme generali costituisce il “fumus” del reato edilizio, giustificando pienamente il sequestro preventivo.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Pronuncia

Questa sentenza rappresenta un monito importante per operatori del settore, tecnici e proprietari immobiliari. L’efficacia nel tempo degli strumenti urbanistici non è infinita. Affidarsi a un piano di recupero scaduto per giustificare interventi edilizi significativi, specialmente se in contrasto con il P.R.G. vigente, è una pratica illegittima e rischiosa. Prima di intraprendere qualsiasi progetto, è indispensabile una verifica rigorosa della conformità con la pianificazione urbanistica generale e attuale. In caso contrario, le conseguenze possono essere gravi, includendo il sequestro del bene e l’avvio di un procedimento penale.

Un piano di recupero scaduto può ancora essere utilizzato per ottenere un permesso di costruire?
No. La Cassazione chiarisce che un piano di recupero scaduto da oltre vent’anni non può legittimare un intervento edilizio (come la demolizione e ricostruzione con aumento di volume) se questo non è consentito dal Piano Regolatore Generale (P.R.G.) vigente.

Qual è la differenza di efficacia tra le previsioni espropriative e le prescrizioni di zona in un piano attuativo scaduto?
Le disposizioni di contenuto espropriativo perdono efficacia al termine di validità del piano. Le prescrizioni di zona (es. allineamenti, tipologie edilizie) possono avere un’efficacia ‘ultrattiva’, ma solo fino all’approvazione di un nuovo strumento attuativo e non possono comunque giustificare interventi in contrasto con le norme del P.R.G.

L’errata interpretazione di un atto amministrativo, come un piano urbanistico, può essere motivo di ricorso in Cassazione?
Generalmente no. La Cassazione ha ribadito che l’errata interpretazione di un atto amministrativo rientra nella valutazione del fatto, che non è sindacabile in sede di legittimità, a meno che la motivazione del provvedimento impugnato non sia del tutto mancante o meramente apparente.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 32191 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 3 Num. 32191 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 11/09/2025

SENTENZA

Oggi,

sul ricorso proposto da

COGNOME NOMECOGNOME nato a Battipaglia il 22/04/1993

IL FUNZIONAR

avverso l’ordinanza del 10/04/2025 del Tribunale della liberà di Sarerie na

29 SEI, 2025

letta la requisitoria redatta ai sensi dell’art. 23 d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, dal Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale NOME COGNOME visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME che ha concluso chiedendo l’inammissibilità del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

Con l’ordinanza impugnata, il Tribunale di Salerno, costituito ai sensi dell’art. 322 cod. proc. pen., ha rigettato l’istanza di riesame proposta nell’interesse di NOME COGNOME avverso il decreto di sequestro preventivo emesso dal G.i.p. del Tribunale di Salerno in data 4 marzo 2025, avente ad oggetto l’immobile sito in Battipaglia, INDIRIZZO ritenendo sussistente il fumus del reato di cui agli artt. 110, 81 cpv. cod. pen., 44, comma 1, lett. b), d.P.R. n. 380 del 1981, oggetto di contestazione provvisoria al capo A).
In particolare, a NOME COGNOME si contesta, in concorso con NOME COGNOME, di avere chiesto e ottenuto presso l’UT.C. di Battipaglia il rilascio, in data 8 novembre 2021, del permesso di costruire n. 140/2021 finalizzato alla demolizione e ricostruzione di manufatti ai sensi del Piano di Recupero ex I. n. 219 del 1981, approvato con delibera comunale n. 236 del 28 novembre 1988: permesso illegittimo ed inefficace perché rilasciato dall’arch. NOME COGNOME utilizzando le previsioni del predetto piano di recupero, nonostante fossero scadute, essendo trascorsi oltre dieci anni dalla loro approvazione. Inoltre, gli interventi costruttiv di cui si chiedeva e otteneva l’autorizzazione erano erroneamente classificati dal progettista e dal responsabile del procedimento comunale come “manutenzione straordinaria”, ai sensi della norma di attuazione di un piano di recupero scaduto, laddove, viceversa, ai sensi del d.P.R. n. 380 del 2001, non rientrano negli interventi di manutenzione straordinaria quelli afferenti alla demolizione e ricostruzione di un fabbricato con incremento della volumetria, essendo tale intervento classificabile quantomeno come ristrutturazione edilizia, se non addirittura come nuova costruzione. Conseguentemente, l’intervento attuato (demolizione e ricostruzione di un fabbricato con aumento di volumetria) non era assentibile per la zona urbanistica di riferimento (B1), per la quale, nelle more della definizione dei piani particolareggianti, il P.R.G. consentiva interventi costruttivi non più invasivi della “manutenzione straordinaria”, come definita dal d.P.R. n. 380 del 2001. Corte di Cassazione – copia non ufficiale
Avverso l’indicata ordinanza, NOME COGNOME per il ministero dei difensori di fiducia, ha proposto ricorso per cassazione, che lamenta la violazione dell’art. 606, comma 1, lett. b), cod. proc. pen. in relazione agli artt. 110, 81 cpv. cod. pen., 31 e 44, comma 1, lett. b) d.P.R. n. 380 del 2001, nonché di altre norme giuridiche di cui si deve tener conto nell’applicazione della legge penale, e, segnatamente, gli artt. 11 I n. 1150 del 1942, 27 e 28 I. n. 457 del 1978 e 1 e 2

del Piano di recupero ex I. n. 219 del 1981, approvato dal Comune di Battipaglia con delibera n. 184 del 29 luglio 1988, e successiva variante approvata con delibera n. 2136 del 28 novembre 1988.

Il ricorrente contesta l’interpretazione fornita dal Tribunale avente ad oggetto l’illegittimità del permesso di costruire, fondata unicamente sul rilievo della cessata vigenza del Piano di recupero, per il decorso dei dieci anni previsto dall’art. 17 I. n. 1150 del 1942, a seguito del quale, rivivendo l’originaria previsione del Piano regolatore generale, in quella zona (“B1 – residenziale attuale da risanare”), sarebbe stato possibile realizzare solo interventi di “manutenzione straordinaria” che non consentono la creazione di nuovi volumi.
Dopo aver analizzato la differenza tra Piano di recupero e Piano particolareggiato, espongono i difensori che erroneamente il Tribunale li avrebbe equiparati, mentre, alla scadenza decennale del Piano di recupero, sopravvivono le “prescrizioni di zona” in esso stabilite, come si desume dagli artt. 1 e 2 del Piano di recupero del Comune di Battipaglia, sicché esse – al di fuori di quelle a contenuto espropriativo, come affermato dalla giurisprudenza amministrativa – valgono a tempo indeterminato.

Il difensore ha depositato memoria, con la quale, nel riprendere le argomentazioni sviluppate nel ricorso, insiste per l’accoglimento del ricorso medesimo.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è inammissibile perché proposto per casi non consentiti.

Si rammenta che l’art. 325 cod. proc. pen. pone stringenti limiti per il ricorso per cassazione avverso i provvedimenti cautelari di natura reale, che è consentito unicamente per violazione di legge, in tale nozione dovendosi comprendere sia gli errores in iudicando o in procedendo, sia quei vizi della motivazione così radicali da rendere l’apparato argomentativo posto a sostegno del provvedimento o del tutto mancante o privo dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza e quindi inidoneo a rendere comprensibile l’itinerario logico seguito dal giudice (Sez. U, n. 25932 del 29/05/2008, COGNOME, Rv. 239692; Sez. 3, n. 4919 del 14/07/2016, dep. 2017, COGNOME, Rv. 269296; Sez. 2, n. 18951 del 14/03/2017, Napoli, Rv. 269656).
In particolare, ciò che rileva nel caso di specie, va richiamato il principio in forza del quale costituisce violazione di legge deducibile mediante ricorso per cassazione soltanto l’inesistenza o la mera apparenza della motivazione, ma non

anche l’affermata erronea interpretazione di un atto amministrativo, poiché, essendo relativa ad atti privi di carattere normativo, essa rientra, ai sensi dell’art. 325, comma 1, cod. proc. pen., nella valutazione del fatto (Sez. 3, n. 37451 del 11/04/2017, COGNOME, Rv. 270543; in senso conforme, Sez. 3, n. 14977 del 25/02/2022, COGNOME, Rv. 283035, e, con riferimento agli atti di natura contrattuale, Sez. 3, n. 385 del 06/10/2022, dep. 10/01/2023, COGNOME, Rv. 283916).

Orbene, in forza dei limiti dinanzi indicati a cui soggiace il ricorso per cassazione avverso i provvedimenti cautelari di natura reale nel caso in cui oggetto di contestazione sia, come nella specie, il contenuto di un atto amministrativo, non può certamente affermarsi che la motivazione resa dal provvedimento impugnato, quanto ai dati di fatto valorizzati e alle conclusioni da essi tratte, sia omessa o ovvero apparente, in quanto il Tribunale non ha utilizzato espressioni di stile o stereotipate, ma, con una valutazione di fatto, ha richiamato un precedente di questa Sezione, espresso da Sez. 3, n. 26834 del 8/9/2020, sicuramente pertinente, benché si vertesse, in quel caso in ipotesi di piano particolareggiato – e non di recupero – scaduto, considerato che, in entrambi i casi, unica è la norma di riferimento, ossia quella contenuta nell’art. 17 legge n. 1150 del 1942.
Il Tribunale, infatti, ha puntualmente richiamato la giurisprudenza amministrativa, la quale, con riferimento al principio generale contenuto nell’art. 17, primo comma, della legge n. 1150 del 1942 (secondo cui “decorso il termine stabilito per l’esecuzione del piano particolareggiato, questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l’obbligo di osservare, nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti, gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal pian stesso”) ha costantemente affermato che, fino all’approvazione di un nuovo strumento attuativo che disciplini le aree in essi incluse, deve riconoscersi efficacia “ultrattiva” ai piani attuativi scaduti (ex plurimis, Sez. V, 30 aprile 2009 n. 2768) Sez. IV, 4 dicembre 2007 n. 6170, 28 luglio 2005, n. 4018, 02 giugno 2000, n. 3172, T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 24 gennaio 2006, n. 508, T.A.R. Sicilia Palermo, sez. I, 27 aprile 2005, n. 638, T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 29 settembre 2004, n. 2718 e T.A.R. Campania Salerno, 07 agosto 1997, n. 488).
Ciò sull’assunto che il richiamato art. 17 si ispira al principio secondo cui, mentre le previsioni del piano regolatore rientrano in una prospettiva dinamica della utilizzazione dei suoli (e determinano ciò che è consentito e ciò che è vietato nel territorio comunale sotto il profilo urbanistico ed edilizio, con la devoluzione al piano attuativo delle determinazioni sulle specifiche conformazioni delle pro-

prietà), le previsioni dello strumento attuativo hanno carattere di tendenziale stabilità (perché specificano in dettaglio le consentite modifiche del territorio, in una prospettiva in cui l’attuazione del piano esecutivo esaurisce la fase della pianificazione, determina l’assetto definitivo della parte del territorio in considerazione e inserisce gli edifici in un contesto compiutamente definito); ne consegue che il termine di efficacia degli strumenti di pianificazione attuativa opera rispetto alle . (eventuali) sole disposizioni di contenuto espropriativo e non anche alle prescrizioni urbanistiche di piano che rimangono pienamente operanti e vincolanti senza limiti di tempo, fino all’eventuale approvazione di un nuovo strumento urbanistico attuativo.
Sulla scorta di tale condivisibile ricostruzione, il Tribunale ha perciò evidenziato che il piano regolatore generale non consentiva la demo-ricostruzione con ampliamento di volumetria del 40 °h, oggetto del titolo edilizio, certamente illegittimo nel fare riferimento (anche ai fini della gratuità dell’intervento) a un piano scaduto da ventitré anni e del quale neppure viene dedotta una, anche parziale, attuazione.

A fronte di tale motivazione, che – si ribadisce – certamente non può dirsi né mancante, né apparente, il ricorrente deduce questioni interpretative che, involgendo (anche) atti di natura amministrativa, quale il Piano di recupero del Comune di Battipaglia, scivolano nella valutazione del fatto e, quindi, fuoriescono dal perimetro segnato dall’art. 325 cod. proc. pen.

Essendo il ricorso inammissibile e, a norma dell’art. 616 cod. proc. pen., non ravvisandosi assenza di colpa nella determinazione della causa di inammissibilità (Corte Cost. sent. n. 186 del 13/06/2000), alla condanna del ricorrente al pagamento delle spese del procedimento consegue quella al pagamento della sanzione pecuniaria nella misura, ritenuta equa, indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali e della somma di Euro 3.000,00 in favore della Cassa delle Ammende.

Così deciso il 11/09/2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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