Permesso di costruire in sanatoria: quando è valido?

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 28539/2024, ha stabilito che il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria non è sufficiente per revocare automaticamente un ordine di demolizione. Il giudice dell’esecuzione ha il potere-dovere di verificare la legittimità sostanziale del permesso. Nel caso specifico, il permesso è stato ritenuto illegittimo perché mancavano i presupposti urbanistici fondamentali, come la doppia conformità e il necessario piano di lottizzazione, rendendo così l’ordine di demolizione pienamente esecutivo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 gennaio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Permesso di costruire in sanatoria: non sempre salva dalla demolizione

L’ottenimento di un permesso di costruire in sanatoria dopo una condanna per abuso edilizio può sembrare una via d’uscita per evitare la demolizione, ma non è sempre così. Una recente sentenza della Corte di Cassazione (n. 28539/2024) chiarisce i limiti di tale provvedimento e riafferma il potere del giudice di valutarne la legittimità. Questo caso dimostra che un titolo abilitativo rilasciato dal Comune, se privo dei presupposti sostanziali richiesti dalla legge, non offre alcuna protezione contro l’ordine di demolizione impartito dal giudice penale.

I fatti di causa

Il caso riguarda un ordine di demolizione emesso nel 2007 nei confronti di un soggetto per opere abusive oggetto di una sentenza di condanna divenuta irrevocabile nel 2005. Successivamente, nel 2009, il Comune competente aveva rilasciato un permesso di costruire in sanatoria per tali opere. Forte di questo atto amministrativo, il condannato chiedeva alla Corte d’Appello, in qualità di giudice dell’esecuzione, di revocare o sospendere l’ordine di demolizione. La Corte d’Appello respingeva la richiesta, ritenendo il permesso di sanatoria illegittimo. Contro questa decisione, veniva proposto ricorso in Cassazione.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando in pieno la decisione della Corte d’Appello. La sentenza ribadisce un principio fondamentale: il giudice dell’esecuzione non è un mero esecutore passivo, ma ha un ampio potere-dovere di controllare la legittimità, sia formale che sostanziale, del permesso di sanatoria. Il semplice rilascio del titolo da parte dell’amministrazione comunale non comporta l’automatica caducazione dell’ordine di demolizione.

Le motivazioni: i poteri del giudice e l’illegittimità del permesso di costruire in sanatoria

Il cuore della decisione risiede nelle motivazioni con cui la Corte ha smontato la tesi difensiva. Secondo la giurisprudenza consolidata, il giudice penale ha il potere di disapplicare l’atto amministrativo ritenuto illegittimo per garantire la tutela dell’interesse protetto, ovvero il corretto assetto del territorio.

Nel caso specifico, il permesso di costruire in sanatoria è stato giudicato macroscopicamente illegittimo per diverse ragioni:

1. Mancanza della doppia conformità: La sentenza di condanna aveva già accertato che l’opera non era conforme agli strumenti urbanistici vigenti all’epoca della sua realizzazione. Per ottenere una sanatoria valida, l’opera deve essere conforme sia alla disciplina urbanistica del momento dell’abuso, sia a quella del momento della presentazione della domanda.
2. Necessità del piano di lottizzazione: Sia il piano di fabbricazione vigente all’epoca dell’abuso, sia il piano regolatore successivo, richiedevano per quell’area un piano di lottizzazione convenzionato, che non era mai stato approvato.
3. Motivazione insufficiente sul “fondo intercluso”: Il permesso di sanatoria giustificava il suo rilascio sostenendo che si trattasse di un “fondo intercluso”, condizione che in certi casi può esentare dalla necessità di un piano attuativo. Tuttavia, la Corte ha definito tale motivazione “lapidaria” e irrilevante. La qualifica di fondo intercluso richiede una prova rigorosa che l’area sia già integralmente urbanizzata e dotata di standard minimi, prova che nel provvedimento comunale mancava del tutto.

La Corte ha sottolineato che l’onere di dimostrare la sussistenza di tali presupposti eccezionali grava su chi li invoca e deve essere esplicitato chiaramente nel titolo abilitativo, cosa non avvenuta in questo caso.

Le conclusioni: implicazioni pratiche della sentenza

Questa sentenza offre importanti conclusioni pratiche per chi si trova ad affrontare procedimenti per abusi edilizi:

* Un permesso di sanatoria non è uno scudo automatico: Non basta ottenere un titolo dal Comune per essere al sicuro. Se il permesso è viziato da illegittimità sostanziali, il giudice dell’esecuzione può e deve disapplicarlo, mantenendo in vigore l’ordine di demolizione.
* Il controllo del giudice è penetrante: Il giudice penale non si ferma alla superficie dell’atto amministrativo, ma ne esamina i presupposti di fatto e di diritto. La sua funzione è quella di garantire l’effettività della sanzione ripristinatoria (la demolizione) e la tutela del territorio.
* L’importanza della corretta motivazione: Gli atti amministrativi, specialmente quelli rilasciati in deroga alla normativa generale come nel caso del fondo intercluso, devono essere motivati in modo completo e rigoroso. Una motivazione generica o assente rende l’atto facilmente attaccabile e inefficace in sede giudiziaria.

Il rilascio di un permesso di costruire in sanatoria blocca automaticamente un ordine di demolizione?
No, il rilascio di un permesso in sanatoria non comporta l’automatica caducazione dell’ordine di demolizione impartito con la sentenza di condanna. Il giudice dell’esecuzione deve verificare la legittimità sostanziale dell’atto.

Quali poteri ha il giudice dell’esecuzione di fronte a un permesso di costruire in sanatoria?
Il giudice dell’esecuzione ha un ampio potere-dovere di controllo sulla legittimità dell’atto concessorio, verificando la sussistenza dei presupposti per la sua emanazione e dei requisiti di forma e sostanza richiesti dalla legge. Se ritiene l’atto illegittimo, può disapplicarlo e procedere con l’esecuzione della demolizione.

Perché il permesso di sanatoria in questo caso è stato considerato illegittimo?
È stato considerato illegittimo perché l’edificio non era conforme agli strumenti urbanistici né all’epoca della realizzazione né al momento della richiesta (mancanza di doppia conformità), l’area richiedeva un piano di lottizzazione mai approvato, e la motivazione basata sulla condizione di “fondo intercluso” era assente e comunque non provata.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 28539 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 28539 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 13/06/2024

SENTENZA

sul ricorso proposto nell’interesse di: COGNOME NOME, nato a Casal di Principe il DATA_NASCITA; COGNOME NOME, nato a Caserta il DATA_NASCITA; avverso l’ordinanza in data 30/1/2024 della Corte d’appello di Napoli; visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni trasmesse in data 13/5/2024 dal Pubblico ministero, in persona del AVV_NOTAIO Procuratore generale, AVV_NOTAIO, che ha chiesto dichiararsi l’inammissibilità ricorso;

RITENUTO IN FATTO

14,C. GLYPH

Con ordinanza 30/1/2024, la Corte d’appello di Napoli, quale giudice dell’esecuzione, respins la richiesta di revoca o di sospensione dell’ordine di demolizione adottato dal Procurat generale della Repubblica presso la Corte d’appello di Napoli il 12/7/2007 nei confronti di NOME concernente le opere abusive oggetto della sentenza di condanna della Corte d’appello di Napoli in data 16/2/2004, divenuta irrevocabile il 20/6/2005;

Contro l’ordinanza hanno proposto ricorso per cassazione il condannato e COGNOME NOME, a mezzo del difensore di fiducia, iscritto all’Albo speciale previsto dall’art. 613 cod. pro denunciando “la violazione di legge e difetto di motivazione in relazione.. all’art. 36 d.P.R. nonché il travisamento del fatto”. Le censure difensive risultano fondate sul permesso di costru in sanatoria n. 134/2009 rilasciato dal responsabile dell’Ufficio tecnico- Settore Urbanistic

Comune di Casal di Principe in data 20/8/2009, che la Corte di appello aveva ritenuto illegit e, quindi, del tutto irrilevante. Il ricorso assume che iii giudice dell’esecuzione avrebbe a un provvedimento esorbitante dalle proprie attribuzioni, avendo egli sostanzialmente ritenu illegittimo un “titolo autorizzativo mai annullato”, e in palese violazione di legge, in q Corte non aveva considerato che il permesso era stato rilasciato qualificando il fondo com intercluso, per cui, come precisato dalla più recente giurisprudenza amm t histrativa, non vi era la “necessità di piani attuativi ( piano particolareggiato/piano di lottizzazione) per il ri permesso di costruire”. Tale qualificazione, inoltre, precisa il ricorso, trova riscont elaborati progettuali da cui si evince la collocazione dell’immobile abusivo all’interno di un interamente edificata. I ricorrenti, ancora, hanno rappresentato che: l’ordine di demolizi perde efficacia al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria, anche “se no accoglibile o successivamente non accolta”, sicché “l’Amministrazione” avrebbe dovuto adottare un nuovo ordine di demolizione”.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è inammissibile.

E’ pacifico, nel panorama giurisprudenziale di legittimità, il principio secondo cui il dell’esecuzione, in presenza di una domanda di sanatoria, ha un ampio potere-dovere di controllo sulla legittimità dell’atto concessorio sotto il duplice profilo della sussistenza dei presupp la sua emanazione e dei requisiti di forma e di sostanza richiesti dalla legge per il co esercizio del potere di rilascio (Sez. 3, n. 17825 del 29/2/2024, COGNOME, n.m.; Sez. 3, n. del 21/10/2014, COGNOME e altro, Rv. 260972; Sez. 3, n. 42164 del 9/7/2013 , Brasiello, 256679; Sez. 3, n. 40475 del 28/9/2010, Ventrici, Rv. 249306; Sez. 3, n. 17066 del 4/4/2006 Spillantini, Rv. 234321; Sez. 3, n. 46831 del 16/11/2005, Vuocolo, Rv. 232642).
Proprio il controllo che compete al giudice dell’esecuzione sul titolo abilitativo esclude presentazione dell’istanza NUMERO_DOCUMENTO di sanatoria o anche il rilascio del titolo abilitativo comp “automaticamente la caducazione dell’ordine di demolizione impartito con la sentenza di condanna, altrimenti si finirebbe per svuotare di contenuto il compito che al giudice è demanda e, soprattutto, per vanificare il principio di disapplicazione dell’atto amministrativo illeg cui osservanza è, invece, essenziale al fine di garantire la più efficace tutela dell’in protetto” (Sez. 3, Sentenza n. 40475 del 28/09/2010, Rv. 249306 – 01; Sez. 3, Sentenza n. 46831 del 16/11/2005, Rv. 232642 – 01; Sez. 3, n. 55028 del 09/11/2018,B., Rv. 274135; Sez. 3, n. 47402 del 21/10/2014, COGNOME e altro, Rv. 260972; più recentemente Sez. 3 30/6/2021, n. 30696, PM in proc. Mosca, n.m.;Sez. 4, n. 17706 del 24/4/2024, COGNOME ed altri, n.m.).
Nel caso di specie, il giudice dell’esecuzione ha individuato molteplici profili d’illegitti viziavano il permesso di costruire rilasciato dal Comune di Casal di Principe impedendo di ritene sanato l’intervento edilizio.

Ha, in primo luogo, rilevato che la non conformità originaria dell’organismo edilizio agli str urbanistici era stata esclusa dalla sentenza di condanna della Corte d’appello.

Tale conclusione non risulta essere stata oggetto di specifica censura da parte del ricorrente

Ha, poi, rilevato che: l’edificio, all’epoca della realizzazione, ricadeva in parte in zona di stradale; il programma di fabbricazione vigente all’epoca dell’abuso richiedeva per l’edificaz in quell’area il piano di lottizzazione convenzionato; anche nel piano regolatore generale vig il titolo abilitativo richiesto è il piano di lottizzazione.

Orbene, è pacifico che non siano mai intervenuti piani attuativi di lottizzazione relativi nella quale ricade l’organismo edilizio in esame.

La Corte territoriale, ancora, ha sottolineato che l’insussistenza della doppia conformità tr conferma nella nota del Comune di Casal di Principe in data 1/3/2023.

Tale argomento risulta del tutto ignorato nel ricorso.

La Corte d’appello, ancora, ha dato atto che, nella parte motiva, il permesso di costrui sanatoria sosteneva che la “lottizzazione era impossibile” “trattandosi di fondo intercluso” m ritenuto che la “lapidaria motivazione” fosse irrilevante.

E, in effetti, come la giurisprudenza amministrativa richiamata nel ricorso ha precisat possibilità di rilasciare il permesso di costruire senza la preventiva approvazione dei attuativi in presenza di una normativa generale che li richieda è sì prevista per ef dell’integrazione della fattispecie giurisprudenziale del cd. fondo intercluso ma la sussisten una tale condizione discende dall’accertamento dei relativi presupposi:i (ossia che l’area ri in una zona integralmente interessata da costruzioni e presenti opere di urbanizzazione primari e secondaria pari agli standard minimi prescritti) di cui il titolo abilitativo, data l’ec della “pressoché completa edificazione della zona” quale “causa di esenzione dell’esigenza de piano attuativo”, deve dare contezza ( Consiglio di Stato, Sez. 4, 16 gennaio 2024 n. 534).
Il provvedimento di sanatoria allegato al ricorso, invece, non fa menzione alcuna ai presuppo che conferivano all’area sulla quale insiste il manufatto abusivo, sin dall’epoca di accertam dei reati, la condizione di fondo intercluso. La sussistenza di tali presupposti non è nella san neppure attestata mediante il rinvio ad atti del procedimento: il permesso, infatti, ric l’istanza di sanatoria depositata il 27/8/2008 e la relazione tecnica a essa allegata, a fir AVV_NOTAIO, senza però valorizzarle ai fini della prova della sussistenza del condizioni legittimanti l’attribuzione all’area interessata dall’intervento della condizione intercluso.
Anche argomenti di ordine logico militano contro la prospettazione difensiva: se il pi regolatore generale entrato in vigore dal 2007 richiedeva per l’area nella quale rica manufatto il piano di lottizzazione convenzionata, è legittimo inferire che le condizi urbanizzazione dell’area e le opere di urbanizzazione erano tali da rendere ancora necessario, quell’epoca, la previa approvazione dei piani attuativi per l’edificazione. A maggior ragione conclusione è valida in relazione all’epoca di realizzazione dell’abuso, risultando il manu realizzato in epoca precedente al 24/1/2001, non essendo stato neppure allegato che dal 2001 al 2007 siano intervenute opere di demolizione che avessero inciso sulla situazione edificato della zona.
Il provvedimento di sanatoria, pertanto, in quanto adottato in deroga agli strume urbanistici senza alcuna motivazione in relazione alla sussistenza delle condizioni determinavano la qualificazione dell’area quale lotto intercluso, risulta macroscopicament illegittimo e non giustificava la revoca o la sospensione dell’efficacia dell’ordine di demoli

Alla dichiarazione di inammissibilità del ricorso consegue di diritto la condanna dei ricor al pagamento delle spese processuali e, in mancanza di elementi atti ad escludere la colpa nell determinazione della causa di inammissibilità, al versamento a favore della cassa delle ammende di una sanzione pecuniaria che pare congruo determinare in euro tremila, ai sensi dell’ art. cod. proc. pen..

P.Q.M.

Dichiara inammissibili i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processual della somma di euro 3.000,00 a favore della cassa delle ammende.

Così deciso nella camera di consiglio del 13/6/2024

Il Consigliere estensore

Il Presidente

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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