Permesso di costruire illegittimo: la Cassazione decide

Una società edile ha impugnato un’ordinanza di sequestro preventivo relativa a un cantiere, sostenendo la validità del proprio permesso di costruire. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, ribadendo che il suo ruolo non è rivalutare i fatti, ma solo verificare le violazioni di legge. La Corte ha confermato che il permesso di costruire illegittimo era stato emesso in violazione di diverse norme urbanistiche, tra cui quelle sui volumi massimi, sulla destinazione d’uso e sulla verifica dello stato legittimo degli immobili preesistenti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 24 gennaio 2026 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Permesso di Costruire Illegittimo: I Limiti del Ricorso in Cassazione

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 41206/2025, torna a pronunciarsi su un tema cruciale nel diritto edilizio e urbanistico: il permesso di costruire illegittimo e i confini del controllo giurisdizionale in sede di riesame di un sequestro preventivo. La decisione chiarisce che il ricorso in Cassazione non può trasformarsi in un terzo grado di giudizio sul merito dei fatti, ma deve limitarsi alla verifica di eventuali violazioni di legge. Analizziamo nel dettaglio la vicenda e i principi affermati dalla Suprema Corte.

I Fatti di Causa

Una società edile aveva ottenuto un permesso a costruire per la realizzazione di due corpi di fabbrica a uso residenziale su un terreno di sua proprietà. L’area, tuttavia, era sottoposta a vincolo paesaggistico, essendo situata entro 300 metri dalla linea di battigia. A seguito di indagini, la Procura disponeva il sequestro preventivo del cantiere, ipotizzando i reati di falso, costruzione abusiva in zona vincolata e altre violazioni urbanistiche.

Secondo l’accusa, il permesso a costruire era stato rilasciato illegittimamente a causa di diverse non conformità, tra cui:
* Mancata verifica dello stato legittimo degli immobili preesistenti.
* Superamento della volumetria e della superficie coperta consentite dal piano regolatore generale (PRG).
* Violazione della legge regionale che consentiva un incremento volumetrico massimo del 35% per demolizioni e ricostruzioni, in quanto uno degli edifici preesistenti era un deposito agricolo e non un’abitazione civile.
* Una falsa attestazione da parte di un funzionario pubblico che aveva omesso le dovute verifiche.

Il Tribunale del Riesame confermava il sequestro, e la società proponeva ricorso per cassazione.

Le Doglianze della Società e il Ricorso in Cassazione

Nel suo ricorso, la società edile contestava la decisione del Tribunale, sostenendo un’erronea applicazione della legge. In particolare, la difesa argomentava che:

1. La destinazione d’uso rilevante era quella dell’area (residenziale) e non del singolo manufatto preesistente (deposito agricolo).
2. Il calcolo volumetrico del Tribunale era errato, in quanto includeva elementi come il portico e il vano scale che, a dire della società, non andavano computati.
3. Vi era un errore metodologico nel calcolo della superficie complessiva del fondo, basato su dati catastali meramente indiziari anziché su una verifica topografica.

In sostanza, la ricorrente cercava di contrapporre la propria ricostruzione tecnica a quella del consulente del Pubblico Ministero, chiedendo alla Cassazione una nuova valutazione dei fatti.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione sul Permesso di Costruire Illegittimo

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, ribadendo un principio fondamentale del nostro ordinamento processuale. Il ricorso per cassazione contro provvedimenti cautelari reali, come il sequestro preventivo, è consentito soltanto per violazione di legge.

Questo significa che la Suprema Corte non può riesaminare i fatti o sostituire la propria valutazione a quella del giudice del riesame. Il suo compito è verificare se il provvedimento impugnato sia basato su una motivazione:
* Mancante o meramente apparente;
* Contraddittoria o manifestamente illogica a tal punto da non rendere comprensibile il ragionamento del giudice.

Nel caso di specie, la Corte ha stabilito che la motivazione del Tribunale era congrua, logica e corretta in diritto. Il Tribunale aveva adeguatamente spiegato perché il permesso di costruire era illegittimo, basandosi sugli accertamenti del consulente tecnico della Procura. Aveva evidenziato le specifiche norme urbanistiche violate (art. 9 bis del d.P.R. 380/2001, art. 22 delle NTA del PRG, art. 5 della legge regionale), fornendo un quadro completo delle ragioni a sostegno del fumus commissi delicti.

La Corte ha sottolineato che le argomentazioni della società ricorrente miravano a una rivalutazione del merito e a contestare gli accertamenti di fatto, un’operazione preclusa in sede di legittimità. Sfidare le conclusioni del consulente del PM con quelle del proprio consulente di parte è una dinamica tipica dei giudizi di merito, non del ricorso per cassazione.

Le Conclusioni della Suprema Corte

In conclusione, la Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, condannando la società al pagamento delle spese processuali e di una sanzione pecuniaria. La sentenza riafferma con forza la distinzione tra giudizio di merito e giudizio di legittimità. Il giudice penale ha il potere e il dovere di sindacare la legittimità di un titolo abilitativo edilizio, e la sua valutazione, se supportata da una motivazione adeguata e non palesemente illogica, non può essere messa in discussione in Cassazione attraverso la semplice contrapposizione di una diversa tesi tecnica. Questa decisione serve da monito per costruttori e professionisti del settore: la conformità del progetto alle normative urbanistiche ed edilizie deve essere rigorosa e sostanziale, poiché il mero possesso di un permesso a costruire non garantisce immunità se questo si rivela, ad un’analisi approfondita, palesemente illegittimo.

Quando un permesso di costruire può essere considerato illegittimo dal giudice penale?
Un permesso di costruire è considerato illegittimo quando viene rilasciato in violazione delle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente. Nel caso specifico, le violazioni includevano il superamento dei volumi consentiti, la mancata verifica dello stato legittimo degli immobili preesistenti e il mancato rispetto dei limiti per interventi di demolizione e ricostruzione.

È possibile contestare la valutazione tecnica del consulente del Pubblico Ministero in un ricorso per cassazione avverso un sequestro?
No, non è possibile. Il ricorso per cassazione avverso misure cautelari reali è limitato alla sola violazione di legge. Contestare gli accertamenti di fatto del consulente tecnico del PM, contrapponendovi quelli del proprio consulente, costituisce una richiesta di rivalutazione del merito, che è preclusa in sede di legittimità.

Quali sono i limiti del sindacato della Corte di Cassazione sui provvedimenti di sequestro preventivo?
La Corte di Cassazione può sindacare un provvedimento di sequestro preventivo solo per motivi attinenti alla violazione di legge. Ciò include gli “errores in iudicando” (errori nell’interpretazione o applicazione della legge) e i vizi di motivazione così gravi da renderla mancante, apparente o manifestamente illogica, ma non consente una nuova valutazione dei fatti o delle prove.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 41206 Anno 2025

Penale Sent. Sez. 3 Num. 41206 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data Udienza: 27/11/2025

SENTENZA

GLYPH Oggi,

23 DICI 2025 sul ricorso proposto da RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante avverso l’ordinanza del 02/05/2025 del Tribunale di Potenzam visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME; lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO Procuratore AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, che ha concluso chiedendo l’inammissibilità del ricorso; letta la memoria difensiva dell’AVV_NOTAIO con la quale insiste nell’accoglimento del ricorso. NOME

RITENUTO IN FATTO

Con l’impugnata ordinanza, il Tribunale di Potenza, in funzione cautelare, ha rigettato il riesame avverso l’ordinanza del Giudice RAGIONE_SOCIALE indagini preliminari del Tribunale di Lagonegro, di sequestro preventivo di manufatti destinati ad immobili residenziali, costituiti da due corpi fabbrica, meglio descritti nel provvedimento applicativo, in relazione ad indagini relative ai reati di cui all’art. 110, 480 cod.pen. artt. 110 cod.pen. 44 lett. c) del d.P.R. n. 380 del 2001 e art. 181 comma 1 del divo n. 42 del 2004, confermando i presupposti del fumus commissi delicti di falso, di costruzione abusiva in zona paesaggistica vincolata, nonché il periculum in mora.
1.1. Il Tribunale ha confermato il fumus dei reati ipotizzati e, segnatamente, ha rilevato, in primo luogo, che a seguito di sopralluogo e di attività

ispettiva svolta dalla P.G., era stata accertata la realizzazione di interventi edili su terreno di proprietà della società, con realizzazione di due corpi fabbrica da adibire ad abitazioni civili con struttura portante in cemento armato, composto da piano terra e primo piano, quest’ultimo avente copertura a falde inclinate, per una volumetria residenziale complessiva di 336 m 3 , lavori svolti in zona sottoposta a vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 136 d.lgs n. 42 del 2004 in quanto dichiarata di notevole interesse pubblico e art. 142 lett. a) medesimo decreto, ricadente l’immobile costruendo nella fascia di profondità di 300 m. dalla linea di battigia, in forza di provvedimento di permesso a costruire n. 7 del 2003 rilasciato in violazione della disciplina edilizia urbanistica di fonte normativa, e segnatamente in violazione dell’art. 9 bis comma 1 DPR 380 del 2001, non essendo stata compiutamente espletata la verifica dello stato legittimo di entrambi gli immobili preesistenti individuati nel progetto quali corpo A e corpo B; in violazione dell’articolo 22 RAGIONE_SOCIALE NTA del PRG vigente, in quanto in relazione al corpo A venivano assentite una volumetria e una superficie coperta eccedente i valori massimi stabiliti dallo strumento urbanistico vigente, e in relazione al corpo B veniva assentita una volumetria eccedente i valori massimi stabiliti dallo strumento urbanistico e in violazione dell’articolo 5 comma 1, della Legge regionale Campania n. 19 del 2009 in quanto il preesistente immobile denominato corpo B era adibito a deposito di attrezzi agricoli e non a civile abitazione, con conseguente inammissibilità dell’incremento volumetrico di cui alla disposizione citata, e, inoltre, in violazione degli artt. 12 e 13 d.P.R 380 del 2001 in tema conformità del permesso costruire alle previsioni degli strumenti urbanistici dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistica vigente e ciò anche in forza della falsa attestazione effettuata dal COGNOME, funzionario pubblico, nell’esercizio di un’attività amministrativa vincolata rispetto ai parametri individuati dall legislazione, omettendo lo svolgimento RAGIONE_SOCIALE doverose verifiche e della sussistenza dei presupposti giuridici fattuali per l’accoglimento della domanda di permesso costruire, dichiarando, con l’avvenuta presa d’atto della dichiarazione asseverata, la attestata conformità del progetto agli strumenti urbanistici e al regolamento vigente, a firma del tecnico progettista. Poiché i lavori di cui al Corpo B erano in corso, il tribunale ha ritenuto altresì sussistente il pericolo in mora. Corte di RAGIONE_SOCIALEzione – copia non ufficiale
Avverso l’ordinanza la società, terza interessata, ha proposto, a mezzo del difensore procuratore speciale, ricorso per cassazione e ne ha chiesto l’annullamento deducendo i seguenti motivi.

2.1. Con il primo motivo si deduce la violazione di cui all’art. 606 comma 1 lett. b) cod.proc.pen. in relazione all’art. 125, 309, 321, cod.proc.pen. con riferimento agli artt. 22 NTA del PRG Comune di Santa Marina, art. 5 comma 1 Legge Regione Campania n. 19 del 2019, 9 bis, 12, 13 e 44 comma 1 lett. c)

d.P.R. n. 380 del 2001.

Secondo la ricorrente, premesso che il vincolo cautelare di tipo impeditivo è stato apposto al solo corpo B) per il quale era ancora in corso l’attività edilizia che, pertanto, era necessario mantenere il sequestro per impedire la prosecuzione dei lavori stessi, il tribunale, nel disattendere le censure difensive con le quali er stata dimostrata la zonizzazione dell’area ad espansione residenziale e non agricola, la pregressa destinazione residenziale del manufatto e l’esclusione del porticato dal computo dei volumi esistenti, avrebbe confermato il vincolo con erronea applicazione di legge e segnatamente: art. 5 della legge regione Campania là dove avrebbe ritenuto non assentibile, e, dunque, illegittimo il permesso a costruire n. 7 del 2023, in quanto era superato il limite volumetrico di ampiamento del 35% perché il fabbricato era destinato a deposito agricolo, e ciò in quanto ciò che rileva è la destinazione dell’area e non la destinazione d’uso del manufatto, destinazione che, nel caso in esame, era quella appunto residenziale (zona C espansione residenziale), in un contesto nel quale le produzioni documentali avevano dimostrato il precedente uso residenziale del manufatto demolito e poi ricostruito; in secondo luogo avrebbe erroneamente ritenuto nel computo metrico, ai fini della volumetria, il portico e il vano scale.
2.2. Con il secondo motivo si deduce la violazione di cui all’art. 606 comma 1 lett. b) cod.proc.pen. in relazione all’art. 125, 309, 321, cod.proc.pen. con riferimento all’art. 480 cod.pen. e 110 cod.pen. non essendo emersi elementi per configurare il concorso con l’intraneo nella specie pressioni, sollecitazione e/o istigazione nella “presa d’atto” del pubblico ufficiale.

2.3. Con il terzo motivo si deduce la violazione di cui all’art. 606 comma 1 lett. b) cod.proc.pen. in relazione agli artt. 125, 309, 321, cod.proc.pen. con riferimento agli artt. 9 bis, 12, 13 e 44 comma 1 lett. c) d.P.R. n. 380 del 2001.

Secondo la ricorrente il tribunale avrebbe erroneamente ritenuto il superamento della volumetria edificabile sulla scorta di un errore metodologico per la determinazione della superficie complessiva del fondo, ovvero RAGIONE_SOCIALE particelle 456, 457, 458, 864 e 865, in assenza di una verifica topografica sul campo dell’estensione RAGIONE_SOCIALE porzioni fondiarie coinvolte, avendo determinato l’estensione di questo sulla base del mero dato catastale che ha un mero valore indiziario. Il consulente del PM, infatti, era pervenuto esclusivamente alla determinazione dell’estensione sommando alla superficie catastale RAGIONE_SOCIALE singole particelle, mentre il progettista aveva correttamente indicato il risultato finale mq. 1896 quale somma della ricognizione della consistenza fondiaria nell’effettiva disponibilità domenicale della committenza. Da cui era derivata l’erronea interpretazione della legge da parte del tribunale nella misura in cui ha ritenuto che la volumetria realizzata pare a 1.701,06 m 3 non fosse assentibile in quanto superiore a 1581 m 3 secondo il calcolo del consulente del pubblico ministero.
3. Il Procuratore AVV_NOTAIO ha concluso chiedendo l’inammissibilità del ricorso.

CONSIDERATO IN DIRITTO

4. Va anzitutto ricordato che, in tema di ricorso per cassazione proposto avverso provvedimenti cautelari reali, l’art. 325 cod. proc. pen. consente il sindacato di legittimità soltanto per motivi attinenti alla violazione di legg Secondo le Sezioni Unite (Sez. U, n. 5876 del 28/01/2004, P.C. Ferazzi in proc. Bevilacqua, Rv. 226710), nella nozione di “violazione di legge” rientrano, in particolare, gli “errores in iudicando” o “in procedendo”, ma anche i vizi della motivazione così radicali da rendere l’apparato argomentativo a sostegno del provvedimento del tutto mancante o privo dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza, come tale apparente e, pertanto, inidoneo a rendere comprensibile l’itinerario logico seguito dal Giudice (Sez. 6, n. 6589 del 10/01/2013, COGNOME, Rv. 254893; Sez. 5, n. 43068 del 13/10/2009, COGNOME, Rv. 245093), parimenti si è precisato che l’omesso esame di punti decisivi per l’accertamento del fatto, sui quali è stata fondata l’emissione del provvedimento di sequestro, si traduce in una violazione di legge per mancanza di motivazione censurabile con ricorso per cassazione (Sez. 3, n. 28241 del 18/02/2015, Baronio, Rv. 264011). Non è, invece, consentita la deduzione del vizio di motivazione, deducibile con l’autonoma disposizione di cui all’art. 606 lett. e) cod.proc.pen.
Tutto ciò premesso, a tale novero di vizio appartengono i vizi dedotti dalla ricorrente là dove, pur deducendo la violazione di legge, censura la conclusione del Tribunale, che ha ritenuto illegittimo il permesso a costruire n. 7 del 2023 sulla scorta degli accertamenti contenuti in atti e RAGIONE_SOCIALE conclusioni del consulente tecnico del Pubblico Ministero a fronte dei quali la ricorrente oppone una diversa e alternativa conclusione circa la legittimità dell’atto amministrativo secondo le conclusioni del consulente di parte.
In definitiva il ricorso mira a censurare la motivazione a sostegno della ritenuta illegittimità del permesso a costruire in quanto in contrasto con la disciplina urbanistica (artt. 22 NTA del PRG Comune di Santa Marina, art. 5 comma 1 Legge Regione Campania n. 19 del 2019, 9 bis, 12, 13 d.P.R. n. 380 del 2001) e frutto altresì di una condotta di falso, ex art. 480 cod.pen., contestata al pubblic funzionario COGNOME.

5. In particolare, va rammentato che i confini dell’indagine sulla legittimità dell’atto amministrativo, nell’ottica di quell’interpretazione teleologica de fattispecie incriminatrici in materia urbanistica, sono delineati dal fondamentale principio contenuto nella disposizione AVV_NOTAIO secondo cui il permesso di costruire deve essere rilasciato «in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente» (art. 12, comma

1, d.P.R. 380/2001), ribadito in termini ancor più estesi in punto doverosa osservanza della disciplina normativa di fonte primaria e secondaria, dall’articolo successivo («il permesso di costruire è rilasciato dal dirigente o responsabile dello sportello unico nel rispetto RAGIONE_SOCIALE leggi, dei regolamenti e degli strumenti urbanistici»: art. 13, comma 1, d.P.R. 380/2001).

Su altro versante, deve riaffermarsi il principio del potere-dovere del giudice penale di sindacare la legittimità del permesso di costruire rilasciato ai fin di verificare la sussistenza dell’illecito urbanistico, nei termini delineati d Sezioni Unite Borgia n. 11635 del 1993, senza che ciò comporti l’eventuale “disapplicazione” dell’atto amministrativo ai sensi dell’art. 5 della legge 20 marzo 1865 n. 2248, allegato E, atteso che viene operata una identificazione in concreto della fattispecie con riferimento all’oggetto della tutela, da identificarsi ne salvaguardia degli usi pubblici e sociali del territorio regolati dagli strumen urbanistici, dovendosi escludere che il mero dato formale dell’esistenza di tale permesso precluda al giudice ogni valutazione in ordine alla sussistenza del reato (Sez. 3, n. 12389 del 21/02/2017, COGNOME, Rv. 271170 – 01).
Ne consegue che, in disparte l’ipotesi dell’illiceità del provvedimento, la illegittimità rilevante per il giudice penale non può che essere quella derivante dalla non conformità del titolo abilitativo alla normativa che ne regola l’emanazione o alle disposizioni normative di settore, dovendosi, al contrario, radicalmente escludere la possibilità che il mero dato formale dell’esistenza del permesso di costruire possa precludere al giudice penale ogni valutazione in ordine alla sussistenza del reato» (Sez. 3, n. 12389 del 21/02/2017, COGNOME, in motivazione) e, ai fini della valutazione in sede cautelare del fumus del reato di cui all’art. 44, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001, il controllo di legittimità non può che essere limitato all’esistenza di una motivazione presente e non meramente apparente fondata sugli accertamenti di fatto senza possibilità di rivalutazione degli stessi.
6. Ciò premesso, il provvedimento impugnato è sorretto da motivazione congrua che prende le mosse dagli accertamenti di fatto compendiati nella consulenza del Pubblico Ministero e conclude per l’illegittimità del permesso a costruire n. 7 del 2023 in quanto non conforme alla disciplina urbanistica e segnatamente: l’art. 9 bis del d.p.r. 380 del 2001, non essendo stata espletata la verifica dello stato legittimo di entrambi gli immobili preesistenti, la violazio dell’articolo 22 RAGIONE_SOCIALE NTA del PRG in relazione al corpo A essendo stata sentita una superficie coperta e cedente i valori massimi e in relazione al corpo B una volumetria eccedenti i valori massimi stabiliti dallo strumento urbanistico vigente nonché l’articolo 5 comma 1, della legge Campania in quanto, in disparte la considerazione che il corpo demolito era un deposito di attrezzi, in ogni caso era superato il limite del 35% della volumetria esistente degli edifici residenziali pe interventi di demolizione e ricostruzione.
In estrema sintesi a pagina 12 e seguenti l’ordinanza impugnata ha puntualmente argomentato come per effetto dell’artificiosa rappresentazione del progetto, era risultata assentita con il permesso a costruire in oggetto, una volumetria eccedente sia con riguardo al corpo A) eccedente mc 120; allo stesso modo, con riguardo al corpo B) in riferimento al quale era stato operato un inammissibile cumulo tra volume straordinario e ordinario e comunque era superato l’incremento del 35% previsto dall’art. 5 della legge Campania (cfr. pag. 19), il tutto in assenza di verifica dello stato legittimo dell’immobile per effe della condotta di falso contestata al Dal COGNOME al capo 1) della provvisoria incolpazione.
Il provvedimento impugnato risulta sorretto da congrua motivazione, e per nulla apparente, e corretto in diritto in relazione alla sussistenza del fumus commissi delicti del reato di cui all’art. 44 lett. c) del d.P.R. n. 380 del 2001

Nel censurare tale decisione la ricorrente contesta la motivazione sulla scorta RAGIONE_SOCIALE conclusioni del consulente di parte che, per inciso, sono state disattese; si tratta di doglianze che attaccano la motivazione che, in quanto presente e non meramente apparente, non è consentita dedurre nei procedimenti in materia cautelare reale. Da cui la manifesta infondatezza del primo e terzo motivo di ricorso.

Quanto al secondo motivo di ricorso si osserva che la società ricorrente non vanta alcun interesse a dedurre la questione del concorso nel reato di falso contestato, ai sensi dell’art. 110 cod.pen., al committente COGNOME e COGNOME, al progettista COGNOME e al COGNOME, pubblico ufficiale.

Conclusivamente, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile e la ricorrente deve essere condannata al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese processuali ai sensi dell’art. 616 cod.proc.pen. Tenuto, poi, conto della sentenza della Corte costituzionale in data 13 giugno 2000, n. 186, e considerato che non vi è ragione di ritenere che i ricorsi siano stati presentati senza “versare in colpa nell determinazione della causa di inammissibilità”, si dispone che la ricorrente versi la somma, determinata in via equitativa, di euro 3.000,00 in favore della RAGIONE_SOCIALE.

P.Q.M.

Dichiara inammissibili il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese processuali e al versamento di C 3.000,00 in favore della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE. Così deciso il 27/11/2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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